于代松,劉俊:對中國西部地區(qū)大規(guī)模異地耕地置換情形的分析
發(fā)布時間:2020-06-11 來源: 散文精選 點擊:
近兩年來,為了應(yīng)付建設(shè)項目用地指標的短缺,西部省份一些地區(qū)熱衷于異地耕地置換。異地耕地置換本來是個別地區(qū)處理土地問題的應(yīng)變之舉,近年來卻為越來越多的地方仿效,且有愈演愈烈之勢。一些地方的異地耕地置換操作很不規(guī)范,還出現(xiàn)了借機變相亂占耕地的現(xiàn)象,若不能遏制這種勢頭,必將帶來較大危害。本文以四川省的相關(guān)資料為依據(jù),就這一現(xiàn)象的原因及后果加以分析。
一、 異地耕地置換產(chǎn)生的背景
象全國其它地方一樣,四川省許多地方的城市建設(shè)不斷擴張,需要大量占用土地。但是,不少市縣政府受制于“保持耕地總量動態(tài)平衡”這一政策的限制,在本地又無法找到可開發(fā)、補充耕地資源的后備土地(指未利用土地),于是便請求省土地管理部門加以通融,讓土地短缺地區(qū)的市縣與土地相對充裕、經(jīng)濟相對落后的市縣協(xié)商,由后者將生荒地稍加整理,作為補充耕地(指標),而前者提供必要的補貼,從而既維持省一級范圍內(nèi)的耕地占補平衡,又讓土地短缺的市縣更多地合法占用土地(耕地)。有人認為,異地耕地置換既符合國家“占補平衡”的政策,還能置換出建設(shè)用地指標,是一舉兩得的好辦法。
各市縣經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成了不同地區(qū)之間對土地需求,特別是工商業(yè)及市政建設(shè)的土地需求的極大差異。中國經(jīng)濟增長的GDP崇拜和地方官員政績評價的唯經(jīng)濟增長范式,進一步催生了各地方政府(官員)對招商引資的狂熱迷戀與相互比拼。四川省連續(xù)幾任一把手都提出“工業(yè)強省”發(fā)展戰(zhàn)略,成都、德陽、綿陽則成為工商業(yè)發(fā)展的主要區(qū)域。類似的相對發(fā)達地區(qū)(特別是大城市經(jīng)濟輻射區(qū))在地理位置、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)條件、市場潛力等方面具有優(yōu)勢,能夠聚集項目、資金、人才并拉動消費,于是大量的工商投資項目、特別是大型投資項目紛紛選擇入駐那些相對發(fā)達地區(qū)。加之經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應(yīng)”和國家經(jīng)濟政策上對強勢地區(qū)的扶持,其經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁,對土地的依賴和需求被不斷放大。同時,這些地區(qū)的土地價格和房地產(chǎn)價格飛速攀升,反過來又刺激了對土地的強大而持續(xù)的需求。比如,2007年四川省郫縣縣城所在地郫筒鎮(zhèn)的商業(yè)用地價格已上升到平均每畝400萬元左右,同期成都市繞城路內(nèi)商業(yè)用地的價格平均每畝更高達500萬元以上。[1]
近年來伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展,地方政府特別是相對發(fā)達地區(qū)政府的“錢袋子”(地方可支配財政收入)越來越依賴土地,“土地財政”早已成了一些地區(qū)的主要運行模式。因此,盡量獲得更多的土地征用指標、最大限度地把本地的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)和建設(shè)用地,從而獲取盡可能多的土地轉(zhuǎn)讓收益,成了發(fā)達地區(qū)的主要政策目標之一。然而,這些地區(qū)的土地本來就使用得較充分、徹底,后備土地資源極為有限,所以可開發(fā)土地十分稀缺。在巨大的利益驅(qū)動下,這些地方的政府便想方設(shè)法去打通土地瓶頸、突破土地政策的限制。而經(jīng)濟上相對落后的地區(qū)則有較寬裕的土地資源,當?shù)貧q入短拙,財政的轉(zhuǎn)移收入僅能應(yīng)付政府的日;鹃_支,于是這些地方的政府便把“出賣”耕地指標當作簡單便利的生財之道。只要把生荒之地草草整理一下,作為耕地(供給)指標賣給其他地區(qū),耕地置換收入就唾手可得,何樂而不為呢?因此,耕地置換的不菲收入誘使經(jīng)濟落后地區(qū)的地方政府熱衷于此類交易。
由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對耕地(指標)的需求強勁,而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則有供給耕地(指標)的巨大沖動,只要上級政府在政策上提供方便,異地耕地置換這樣的交易便活躍起來,并且堂而皇之地走向前臺,成為一項“政策發(fā)明”。何況,“工業(yè)強省”發(fā)展戰(zhàn)略這樣的號召,為經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)解決土地問題提供了全省各相關(guān)地區(qū)、部門默契地參與配合的理由。土地主管部門一方面出于支持地方經(jīng)濟發(fā)展的“大義”,另一方面很難拒絕耕地(指標)需方和供方完成異地耕地置換的強烈愿望驅(qū)使下的有力游說,何況,支持這種交易活動帶來的部門收益也不小,結(jié)果就為耕地置換大開方便之門。近年來攀枝花和成都之間的耕地置換就不斷發(fā)生。
本來異地耕地置換有一個最大的障礙,即“保持耕地動態(tài)平衡”、確保18.3億畝耕地保障線的國家土地政策。但該政策只是泛泛地提出了耕地控制的數(shù)量目標,并沒有區(qū)位、質(zhì)量、使用效率方面的指標要求,這就給了地方政府和土地管理部門從事異地耕地置換以操作空間。對這些慣于“玩弄”上級政策的官員來說,實現(xiàn)“耕地總量平衡”還不簡單?鄉(xiāng)內(nèi)不平衡就縣內(nèi)平衡,縣內(nèi)不平衡就市內(nèi)平衡,市內(nèi)不平衡就省內(nèi)平衡,實在不行就全國平衡!異地耕地置換這種堂而皇之的突破國家土地政策的偷梁換柱之舉,竟然成了地方經(jīng)濟發(fā)展的一項“成功經(jīng)驗”而得到推廣。
二、 異地耕地置換的現(xiàn)狀與趨勢
異地耕地置換背后蘊藏著如此巨大的經(jīng)濟利益,短期內(nèi)對參與各方好處明顯,于是就沒有人再從長遠考慮、關(guān)心耕地面積的實質(zhì)性減少會產(chǎn)生何種負面影響,異地耕地置換因而在各地追捧中愈演愈烈。以前,異地耕地置換是個別地區(qū)為滿足特殊項目而發(fā)生的偶然現(xiàn)象,涉及耕地的數(shù)量、規(guī)模也有限,往往以幾十、幾百畝的置換為主,超過上千畝的案例并不多。但近年來,異地耕地置換成了各地特別是相對發(fā)達地區(qū)大城市周邊地帶的普遍現(xiàn)象,成百上千甚至上萬畝耕地均通過異地指標補充而成片被改成建設(shè)用地。以成都市為例,繞城路內(nèi)外幾十平方公里的原有耕地中,有相當部分都通過異地耕地置換而被征用。四川省的可耕地面積原有6,661萬畝[2],過去5年中平均每年有大約32萬畝到35萬畝被異地耕地置換,5年合計達160萬畝至175萬畝,占全省可耕地面積的2.7%左右[3]。從整個西部地區(qū)的初步調(diào)研數(shù)據(jù)來看,在過去5年中,大約有1,500萬畝耕地通過異地耕地置換而變成了建設(shè)用地。更需要警惕的是,全國的異地耕地置換風潮正大規(guī)模向西部轉(zhuǎn)移,若不及時采取措施,將危及到西部地區(qū)的耕地整體規(guī)劃。
前幾年異地耕地置換主要發(fā)生在同一個縣的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間,近年來已升級為市域內(nèi)、省域內(nèi)的耕地置換,個別重點項目甚至通過全國不同省區(qū)的異地耕地置換來解決建設(shè)用地。于是,異地耕地置換的空間不斷擴大,距離不斷延伸。近20年來,中國的耕地數(shù)量呈現(xiàn)不斷減少態(tài)勢。1986年至1995年間,僅建設(shè)占地便使耕地減少1.45億畝,相當于韓國耕地總量的4倍。1996年到2006年間又凈減少1.23億畝,平均每年凈減少1,230萬畝。盡管中央政府制訂了嚴格的耕地保護政策,例如凍結(jié)審批、嚴查、垂直管理、建立土地督察制度等等,但耕地保有規(guī)劃屢被打破。以1996年為基期的“第二輪全國土地利用總體規(guī)劃”曾確定,2000年的耕地保有量為19.4億畝,2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。事實上,2000年全國的耕地保有量就已下降到19.2365億畝,比總體規(guī)劃確定的“底線”還少1,635萬畝;
到2005年,全國耕地只剩下18.31億畝;
2006年又進一步下降到18.27億畝,直逼18億畝耕地保有量這一紅線[4]。
以往,異地耕地置換主要由企業(yè)操作,地方政府(耕地指標的引進、輸出方)配合,土地主管部門睜只眼、閉只眼勉強通融。近年來,因發(fā)達地區(qū)的土地越來越緊張,而異地耕地置換產(chǎn)生的利益越來越大,企業(yè)活動(力)加強,監(jiān)管者的默許成了日常狀態(tài),地方政府更是強勢出擊,土地主管部門有效配合甚至主動介入(設(shè)專門辦理機構(gòu)),由此導致普遍、大規(guī)模、經(jīng)常性的異地耕地置換。一些地方政府尤其是市、縣政府為了招商引資、出政績,干脆將異地耕地置換作為重要的政策選擇。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶指出,2006年全國發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件,無論是案件數(shù)量,還是涉及的面積,都較2005年有大幅度上升。[5]
三、大規(guī)模異地耕地置換的危害
從整個國家的長遠利益來看,這種異地耕地大規(guī)模置換帶來的負面效益非常嚴重。首先,損害耕地質(zhì)量、危及耕地安全。據(jù)國土資源部最新公布的2006年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示,截至2006年10月31日,全國耕地面積為18.27億畝,比上年末縮減了460.2萬畝,人均耕地減至1.39畝。[6]而按照國務(wù)院1996年制定的“第二輪全國土地利用總體規(guī)劃”的要求,到2020年中國的可耕地不能低于18億畝。大規(guī)模的異地耕地置換顯然使上述目標受到巨大挑戰(zhàn)。
毫無疑問,相對發(fā)達地區(qū)以異地耕地置換為名被占用的耕地,通常都是優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效利用的耕地,在地形地貌、區(qū)域位置、配套設(shè)施、利用效益等方面也遠遠優(yōu)于異地開發(fā)中整理出來的補充耕地。前者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值絕非后者可比。出讓耕地(指標)地區(qū)相對偏僻落后,住民稀少且青壯年外流,原有耕地的耕種質(zhì)量本來就差,產(chǎn)出也比較低[7],現(xiàn)在為了完成置換任務(wù)而開發(fā)、整理出來的新耕地,其質(zhì)量比原有耕地更為低下,當?shù)剞r(nóng)戶可能(也只能)在些許利益的驅(qū)使下作完成任務(wù)式的應(yīng)付型耕種,甚至成片撂荒。筆者近年在攀枝花調(diào)研時,就發(fā)現(xiàn)了較為普遍的新開發(fā)耕地低效使用及撂荒現(xiàn)象。如此則通過異地耕地置換而保持全省“耕地占補平衡”實際上更像是一種自欺欺人的數(shù)字游戲。
提供耕地(指標)的地區(qū)多屬于落后山區(qū),可開發(fā)、整理為新耕地的土地資源極為有限。但那些地方的政府在利益的誘惑、驅(qū)使下,卻大面積地開發(fā)坡地、草地和生態(tài)脆弱的未利用土地,這必然危及土地生態(tài)[8]。以攀枝花為例,大面積海拔較高的山地(坡、臺地)原來尚有表層植物覆蓋或土壤相對板結(jié)而起一定的水土保護作用,雨水沖刷后的泥土流失量有限;
一旦被開發(fā)或轉(zhuǎn)化為耕地后,表層松動且經(jīng)常翻動,留下了水土流失的隱患。加之攀枝花屬于干旱河谷地區(qū),降水高度集中,原來荒草覆蓋的土壤開發(fā)為耕地后,如果沒有高質(zhì)量的水土保持配套工程,很容易引發(fā)嚴重的水土流失。
但是,異地耕地置換者所關(guān)心的只是在不發(fā)達地區(qū)整理出來的補充耕地之數(shù)量,以及發(fā)達地區(qū)耕地改用指標的獲得,以敷衍中央土地主管部門。至于耕地的質(zhì)量、產(chǎn)出潛力、利用能力、生態(tài)保護等,完全不在其考慮范圍之內(nèi)。顯然,異地耕地置換在整體上會導致耕地質(zhì)量的不斷下降,同時令耕地最低保障線(國務(wù)院確定為18.27億畝)成為假達標的數(shù)字游戲。[9]
確實,異地耕地置換讓相對發(fā)達地區(qū)突破了土地利用規(guī)劃的限制,欠發(fā)達地區(qū)在短期內(nèi)也獲得一些資金補貼,但卻強化了區(qū)域競爭的“馬太效應(yīng)”:在強化發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件的同時,也形成了經(jīng)濟上的“虹吸效應(yīng)”,攔截了本來可能適合落后地區(qū)投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)項目、資金、消費(市場)、人才,從而延緩了落后地區(qū)改善基礎(chǔ)條件、發(fā)展環(huán)境的步伐[10]。欠發(fā)達地區(qū)因為大面積地為發(fā)達地區(qū)提供耕地(指標),不僅犧牲了自己未來工商業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)的空間,還會因土地過度開發(fā)、生態(tài)破壞等問題而妨礙未來的發(fā)展。
由于異地耕地置換存在著巨大的利益空間,參與其中的企業(yè)、“購買”及“出賣”耕地(指標)的地方政府、上級土地主管部門都極力推動這種交易。以四川省成都市、攀枝花市的耕地置換為例,成都市要獲得耕地(指標),需要上級土地部門支持,攀枝花市爭取耕地開發(fā)出讓指標,也需要上級土地部門放行。而要大規(guī)模、跨區(qū)域、多次性的促成耕地置換,更需要繞開相關(guān)的法規(guī)、政策限制。這時,相關(guān)機構(gòu)特別是土地主管部門可能被動或主動地卷入利益分享,利用自身的權(quán)力、地位,去配合完成一些“合法”的耕地置換交易。從官場慣例看,這種異地耕地置換將產(chǎn)生大量的尋租機會。
異地耕地置換從個別地區(qū)應(yīng)對土地短缺的權(quán)宜之舉,演變?yōu)橐环N普遍采用的“新政策”,必將引發(fā)有關(guān)耕地底線(數(shù)量與質(zhì)量兼顧)不保、糧食安全、土地生態(tài)、土地管理腐敗等嚴重問題。從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展這一基點出發(fā)考慮問題,中央政府應(yīng)當對異地耕地置換(背后是大規(guī)模占用優(yōu)質(zhì)耕地)現(xiàn)象實行嚴格的限制與監(jiān)督,避免異地耕地置換這一自欺欺人的數(shù)字游戲引發(fā)更嚴重的問題。由于土地監(jiān)管部門已經(jīng)參與了異地土地置換的利益分配,可以考慮讓民間組織、公共媒體、地區(qū)住民等各種力量有效參與監(jiān)管,形成立體、交叉的監(jiān)管體制。
【注釋】
[1]數(shù)據(jù)來源:九三學社成都市委2007年重點調(diào)研課題數(shù)據(jù)。
[2]四川省統(tǒng)計局網(wǎng)站,www.sc.stats.gov.cn。
[3]數(shù)據(jù)來源:九三學社成都市委2007年重點調(diào)研課題書記。
[4]劉俊章,“耕地總量動態(tài)平衡研究——以德州市為例”,《北京大學學報(哲學社會科學版)》, 2002年1期, 第83-87頁。
[5]“國土資源部:土地違法查處偏輕產(chǎn)生極大負面效應(yīng)”,2007年11月4日,《人民日報》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm。
[6]“土地調(diào)控顯實效――解讀2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果”,國土資源部網(wǎng)站,2007年4月12日,http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200704/t20070412_80255.htm。
[7]但承龍、周玉珍,“耕地總量動態(tài)平衡評價方法的探討——以江蘇省海門市為例”,《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》,2002年第3期,第23-27 頁。
[8]黃賢金、濮勵杰、尚貴華,“耕地總量動態(tài)平衡政策存在問題及改革建議”,《中國土地科學》。2001年第4期第53-58頁。
[9]劉彥隨、陳百明,“中國可持續(xù)發(fā)展問題與土地利用/覆被變化研究”,《地理研究》,2002年第3期第19-25頁。
[10]劉成東,“論我國耕地資源面臨的態(tài)勢及對策”,《社會科學家》,2000年第5期第64-67頁。
于代松,西華大學區(qū)域社會經(jīng)濟研究所
劉俊,四川大學工商管理學院
相關(guān)熱詞搜索:耕地 置換 異地 中國 西部地區(qū)
熱點文章閱讀