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何宗海:是誰動了義務(wù)教育的奶酪?

發(fā)布時間:2020-06-09 來源: 散文精選 點擊:

  

  2008年7月26日,《南方農(nóng)村報》發(fā)表題為《一個政府與兩家法院的較量——雷州1700萬義務(wù)教育補貼爭奪戰(zhàn)》的報道,披露了一件由10多年前,政府拖欠建筑工程款引起的債務(wù)糾紛。這是一起法院在案件執(zhí)行長期無果,不能結(jié)案的情況下,強制將雷州市政府教育“專戶”上的1700萬資金查封,用于劃撥抵債的事件。據(jù)報道,這筆資金的查封,已影響到雷州市600多所中小學(xué)的38萬學(xué)生和老師,影響到秋季開學(xué)時全市學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。

  

  法院:為何六親不認(rèn)?

  

  這事鬧大了。聽起來是一件“情況非常嚴(yán)重”的事情。在中國老百姓傳統(tǒng)印象中,政府就等于法律。跟政府過不去,就等于是跟法律過不去。還真就有人跟政府較上勁兒了。政府是如何為建筑工程債務(wù)坐上民事被告席的,是法院要調(diào)解審理的事情,不是我們這里要討論的話題;
究竟官大,還是法大,是30前改革開放一開始就熱議過的命題。我們想說的是:是誰竟然敢冒天下之大不韙,動了政府“?顚S谩钡牧x務(wù)教育經(jīng)費來為建筑承包商抵償陳年舊債?那“600多所中小學(xué)的38萬學(xué)生和老師”所代表的雷州市教育教學(xué)秩序,無疑是維護相關(guān)教育法律法規(guī)不受侵害的法定標(biāo)的,無疑是保持和諧社會穩(wěn)定的底線和向世人宣示道德公理的籌碼,你敢動嗎?這次還真就有人動了。動這塊義務(wù)教育奶酪的,不是別人,是法院,是兩家具有執(zhí)行權(quán)的基層法院。難道法院敢不聽政府的?你還指望不指望政府給你劃撥人員工資福利和行政辦公經(jīng)費了?你就不明白行政當(dāng)局還有一套保護教育經(jīng)費的行政法規(guī)嗎?

  法院當(dāng)然知道。2006年1月,國家財政部、教育部印發(fā)了《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費支出管理暫行辦法》的通知(財教〔2006〕5號),其中第三條規(guī)定:“農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費是指保證農(nóng)村中小學(xué)正常運轉(zhuǎn)、在教學(xué)活動和后勤服務(wù)等方面開支的費用。不得用于人員經(jīng)費、基本建設(shè)投資、償還債務(wù)等方面的開支”。全國各地的財政、教育部門也依此作了相應(yīng)的規(guī)定。這只是上級政府部門對下級政府部門的規(guī)定,法院可能沒有接到這樣的通知。即使接到了,法院有法院的規(guī)定和執(zhí)行程序。一場拖了10多年之久的合同糾紛,原本是工程承包商與雷州市政府之間的債務(wù)官司。在官司面前,政府歷來是強勢的,沒有人能把政府怎么樣,何況這是受法律特殊保護的義務(wù)教育專項經(jīng)費。這次卻看到了兩個強勢的基層法院,人們猶如看到了兩只幼獅碰到了一頭不把綿羊當(dāng)回事的黃牛。“專戶”之爭驚動了上級機關(guān),省檢察院、財政廳、教育廳曾向兩基層法院發(fā)文,要求“立即停止劃款,撤消凍結(jié),以保障雷州市義務(wù)教育的順利進行”?紤]到教育經(jīng)費的特殊性和敏感性,法院只是暫停劃扣被封款項,但拒絕解封。中院因受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)無法執(zhí)行,省高院毫不含糊,決定異地執(zhí)行,改由肇慶鐵路運輸法院接替中院繼續(xù)催債,將已查封的雷州市政府的3塊土地轉(zhuǎn)交肇慶鐵路運輸法院拍賣,作抵債處理。這起進入執(zhí)行程序的案件,是已生效的判決。法院這樣做肯定有法院的依據(jù)和準(zhǔn)繩。

  這一次,“救救孩子”的呼聲,被市場經(jīng)濟的浪潮聲漸漸吞沒了,似乎不再像魯迅那個時代透人心肺。其真實原因是,今天“救救孩子”的呼聲,是從一些政府官員那兒發(fā)出的。是政府欠了人家的錢,孩子們被連累的。這一現(xiàn)象是否可以證明:在市場經(jīng)濟條件下,不但沒有任何超越價值規(guī)律的特殊利益能夠受到國家法律以及司法機關(guān)的特殊保護,恰恰相反,任何超越價值規(guī)律的特殊利益都要受到國家法律以及司法機關(guān)的依法追究。

  法院,這次你體現(xiàn)了法的精神,令人敬重。中國的法院開始跟政府斗法了。中國的法治進程有戲了。

  

  政府:為何行為失靈?

  

  公共經(jīng)濟學(xué)理論意義上的政府失靈,是指社會生產(chǎn)短缺或者過剩、信息不足、官僚主義、缺乏市場激勵、政策頻繁變化等。本來,市政建設(shè)工程款與義務(wù)教育經(jīng)費之間是風(fēng)馬牛不相及的兩回事,怎么就扯在一塊兒了呢?

  首先是政府你做了自己不能做的事情。在政績觀念驅(qū)動下由好大喜功的官僚主義導(dǎo)致的決策失誤,是現(xiàn)階段我國各基層政府失靈的主要表現(xiàn)形式,是對市場經(jīng)濟運行構(gòu)成“堰塞”的“時代病”。媒體披露的詳細(xì)情況是,雷州市政府歷來都在“負(fù)債運行”。上世紀(jì)90年代,雷州市搞了很多工程,主要是水利工程和市政工程項目,歷史欠債很多,“單單覃斗鎮(zhèn)的一個流沙港項目就欠債1000多萬”。雷州市政府欠債面太廣,算上利息已有好幾個億了,“逢年過節(jié)領(lǐng)導(dǎo)想到了就給批個幾萬”。法院判決往往被當(dāng)成最后一根救命稻草[1]。從中看出,“專戶”事件的爆發(fā)并不是偶然的,是由來已久的“時代病”導(dǎo)致了雷州市政府超越自身財政承受力,為所不能為,最終欠債累累,行為失靈,信譽缺失。嗟乎!天下原來也有政府辦不了的事情?西方經(jīng)濟學(xué)家們有一句富有哲理的話大致是這樣說的:沒有政府是萬萬不能的,但政府卻不是萬能的。

  其次是政府你做了自己不該做的事情。雷州市政府也感到委屈:明明是?顚S玫慕逃(jīng)費,怎么也有人敢動呢?這里需要弄明白的是,這筆資金是公共教育經(jīng)費還是政府行政經(jīng)費?政府應(yīng)當(dāng)以怎樣的規(guī)范行為對教育負(fù)責(zé)?至今,我們的政府和政府教育行政部門并沒有(可能也不想)弄明白,公共教育經(jīng)費與政府行政經(jīng)費有什么區(qū)別。早在1995年9月1起施行的《中華人民共和國教育法》就規(guī)定,教育經(jīng)費支出,按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則,在財政預(yù)算中單獨列項[2]。10多年過去了,教育的“事權(quán)”與“財權(quán)”仍然是兩張皮。是教育人沒有管理財務(wù)的能力呢,還是政府領(lǐng)導(dǎo)對教育不放心呢?教育經(jīng)費放在政府的“專戶”上,是政府所有,還是政府受委托管理?如果是受委托管理,和學(xué)校簽沒簽訂委托協(xié)議?如果簽訂了托管協(xié)議,法院還真的不好強制查封劃撥。人們會傳統(tǒng)地認(rèn)為,只有把錢攥在自己手里,揣在自己腰包里才是最安全的。政府不應(yīng)該有這種傳統(tǒng)認(rèn)識。其實大家都明白,教育專項經(jīng)費不是你政府的錢,那是依國家法律支付給教育的專項資金。既然是辦教育的錢,由辦教育者管理使用是合理合法的;
政府可以監(jiān)督,誰用錯了,誰裝自己腰包了,你可以依法追究其行政責(zé)任甚至法律責(zé)任。但長期放在政府自己的口袋里,實踐證明,不僅是不安全的,而且是不合法的。這是政府管了你不該管的錢,做了你不該做的事。

  第三是該政府做的事情你沒做好!皩簟笔录a(chǎn)生的根源已有10多年之久,本來有多次協(xié)調(diào)解決的機會,可是政府總是沒有很好把握,總以為自己是天下老大,不把別人當(dāng)回事;
不僅拿建筑包工頭不當(dāng)回事,而且拿法院也不當(dāng)回事。比如,工程1995年就竣工了,當(dāng)時欠工程款僅400萬元。拖了10年,400萬元欠款本息總額已高達(dá)近千萬元。10多年后,建筑商“實在受不了”,才一紙訴狀,將雷州市政府方面告上法庭。建筑承包商們也不容易。在他們看來,做政府工程是最保險的。為爭取到政府工程,他們不惜血本,墊資、賒賬、拖欠民工工資,甚至托人請客說情、送禮行賄,無所不用。令他們不曾預(yù)料的是,政府失信的事情竟然也屢屢發(fā)生。400萬元,對于靠一把瓦刀起家養(yǎng)家糊口的建筑承包商來說是個天數(shù),對于你政府,只要有一點兒法律責(zé)任意識,少買幾輛轎車,晚建幾年大樓,及時解決了,也不至于債務(wù)在10多年間像滾雪球似的越滾越大,年年當(dāng)被告,月月上法庭。一個體體面面的政府,為了這點兒債務(wù),像做賊似的,今天把錢藏在這里,明天把錢掖在那里。再比如,判決生效后,法院在數(shù)年間曾反復(fù)與政府協(xié)商如何結(jié)案了事。你說教育?畈荒軇,那好,聽你的,和你協(xié)商拍賣3塊土地抵債。你卻又不配合,以“估價過低、賤賣國家資產(chǎn)”為由阻止拍賣。你能賣高價法院當(dāng)然更歡迎,可你卻不作為。這大家就弄不明白了,政府既不還債,又把土地捂在手里,到底想干什么?如果是建筑承包商欠了政府的錢10年不還,法院還會這么客氣嗎?政府領(lǐng)導(dǎo)也該設(shè)身處地想一想,假如你是建筑承包商,假如你是法官,是法院院長,你會怎么做?

  

  制度:為何連累教育?

  

  教育資源歷來是一種稀缺性資源。有一本公共經(jīng)濟學(xué)教科書,對產(chǎn)權(quán)制度的重要性作了這樣的形象描述:“在稀缺性的現(xiàn)實世界里,產(chǎn)權(quán)無比重要。在這樣的世界里,如果沒有一套法律制度區(qū)分和保障‘你的和我的’,人們將有足夠的動機掠奪而不是創(chuàng)造財富”[3]。

  透過雷州“專戶”事件,人們是否看到,我們的教育缺的不是資源,而是制度,是有效保護教育資源、區(qū)分“你的和我的”的教育產(chǎn)權(quán)制度。建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度的最終目的是通過對現(xiàn)代教育責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系確認(rèn)和制度保障下市場配置教育資源,以提高教育資源配置和使用的效率,實現(xiàn)教育與市場的合理融合,和諧發(fā)展。必須建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育產(chǎn)權(quán)制度,理順中央及地方各級政府、社區(qū)、學(xué)校、家長和學(xué)生在教育活動中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善學(xué)校的內(nèi)部治理機制[4]。

  由于制度的缺失,至今,包括政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的一些人們會習(xí)慣地認(rèn)為,教育經(jīng)費就是“政府的錢”。教育經(jīng)費是政府的錢嗎?好像是,好像又不是。至少在現(xiàn)階段,是又不是。你說是,它長期以來確實是由政府支配使用的,政府給你,你就可以使用;
政府不給你,你學(xué)校拖欠教師工資,教師罷課鬧事,校長到政府部門把頭磕破了也沒脾氣。你說不是,政府一方面解釋說這是教育專項資金,一方面卻又死死地捂在自己的口袋里,沒有“一支筆”簽字,誰也動它不得。這次法院不聽你政府的了——你把基本賬戶上的錢轉(zhuǎn)移光了,以為教育專戶固若金湯;
把樓堂館所建得像皇宮似的,搞起政績工程來像大款似的,吃喝玩樂花錢像流水似的。那好,咱就不信馬王爺三只眼,先封了再說。這一招果然奏效了。

  貽誤教育就是誤人子弟,肯定是有罪的。關(guān)鍵是貽誤教育的根源在那里?現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度的缺失,是這起“專戶”事件之所以影響教育的直接根源,F(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度是一種將教育產(chǎn)權(quán)的各種功能按照一定的教育教學(xué)規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度;
是由一系列教育產(chǎn)權(quán)關(guān)系和教育產(chǎn)權(quán)運用規(guī)范組合而成的制度;
是對所有教育產(chǎn)權(quán)形式加以保護的一種法律制度[5]。學(xué)校教職員工的工資福利、養(yǎng)老保險和正常的辦公經(jīng)費是不是必須經(jīng)過政府領(lǐng)導(dǎo)逐月審批?不審批行不行?能不能形成一種專項資金自動流程,定時定額定點定戶支配?《教育法》規(guī)定的“按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一”使用教育經(jīng)費的原則,能不能真正落到實處?如果建立起一套行之有效的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度,教育經(jīng)費按期直接劃撥到學(xué)校賬戶,這起案子即便是再拖10年,法院也絕不會想到查封教育經(jīng)費做抵債的。

  

  注釋:

  [1]付淼、霍麗敏:《一個政府與兩家法院的較量》,《南方農(nóng)村報》,2008年7月26日;

  [2]《中華人民共和國教育法》第五十五條;

  [3]王雍君《公共經(jīng)濟學(xué)》,高等教育出版社,第43頁;

  [4]《中國教育金融網(wǎng)》:《市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度》編者按;

  [5]市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代教育產(chǎn)權(quán)制度。

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