「內(nèi)容提要」資金外逃是一種不正常的、非法的資金流動。無論對資金外逃給出何種定義，要想準確測算其規(guī)模都是相當困難的，尤其在中國，要作出準確的統(tǒng)計更加困難，但綜合各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以勾勒出資金外逃的大致規(guī)模和趨勢。預防和懲治腐敗，必須阻止腐敗貪官在外逃前將其在國內(nèi)收斂的腐敗資金逃往國外，從經(jīng)濟上采取相應的對策措施，建立和完善中國懲治貪官資金外逃機制。

　　「關鍵詞」資金外逃/貪官資金外逃/測算/懲治機制

　　資金外逃（Capital Flight），在國際上又稱為資本逃避、資本非法轉(zhuǎn)移等，是衡量一國經(jīng)濟增長穩(wěn)定狀況、反映一國金融體系潛在危機程度的重要指標。

　　資金外逃一詞最早是在1970年代末和1980年代初，拉美國家發(fā)生大規(guī)模資金外流現(xiàn)象之后才出現(xiàn)的。世界銀行專家針對1980年代的拉美債務危機，將資金外逃界定為“債務國的居民將其財富轉(zhuǎn)移到國外的任何行為”；
經(jīng)濟學家托尼爾（Tonell，1992）則認為，資金外逃是“生產(chǎn)資源由貧窮國家向富裕國家的流失”；
經(jīng)濟學家杜利（M.Dooley ，1986）特別強調(diào)，異常的動機是判斷資金合法流動與非法外逃的標準，他指出資金外逃是“居民希望獲得不受本國當局控制的金融資產(chǎn)和收益的愿望所推動的資本流出”；
經(jīng)濟學家伊格。沃爾特（IngoWalter）認為，資金外逃是私人對一種隱含的社會契約（即政府與私人達成的一種默契）的違背，這種違背可能是非法的，比如逃避當局的外匯控制，也可能是不道德的。

　　綜上所述，資金外逃的定義應包含三個基本要素：（1）資金外逃是資金跨國界的一種流動；
（2）資金外逃行為往往有異常的動機；
（3）資金外逃行為往往與一國現(xiàn)有的法律、法規(guī)相違背。本文擬通過對中國資金外逃性質(zhì)與方式的分析，以及對中國資金外逃規(guī)模的測算，以期對中國懲治貪官資金外逃機制的建立與完善有所裨益。

　　一、貪官資金外逃的性質(zhì)與方式

　　資金外逃是一種不正常的資金流動，屬于特殊的貨幣替代。即居民對本幣幣值的穩(wěn)定失去信心，或由于本幣的資產(chǎn)收益率相對較低時發(fā)生的較大規(guī)模的貨幣兌換，或擔心資金在一國（或地區(qū)）境內(nèi)的安全，從而使本幣在價值貯藏、交易媒介和匯價貨幣等方面的主權國家貨幣的職能全部或部分地被外幣取代。資金外逃是貨幣替代的具體表現(xiàn)形式之一，是一國居民對本幣幣值失去信心并將資金轉(zhuǎn)移到國外的結果。

　　資金外逃是一種非法的資金外流，往往帶有跨國“洗錢”的性質(zhì)。過去，“洗錢”一詞一直與黑社會聯(lián)系在一起，但近些年來，一種新的“洗錢”活動，即腐敗公職人員“洗錢”在世界范圍內(nèi)日益頻繁。他們通過各種途徑給自己貪污受賄的黑錢披上合法的外衣；
之后，他們不僅可以公開揮霍和享受這些非法所得，還可以用來投資和進行再增值，其發(fā)展速度已經(jīng)超過了傳統(tǒng)的“洗錢”。在經(jīng)濟全球化、資金流動國際化的情況下，跨國“洗錢”已成為資金外逃的重要方式之一。

　　資金外逃屬于“地下金融”，但并不都是通過秘密渠道實現(xiàn)的，相反，大規(guī)模的資金外逃多通過正規(guī)（官方）途徑、混在某些國際收支賬目中逃出（比如沒有貿(mào)易背景的進口付匯）。對中國而言，資金外逃的方式主要有以下幾種：

　�。ㄒ唬┨摬m進、出口額。同世界上所有發(fā)生資金外逃的國家一樣，中國資金外逃的一種方式，便是利用貿(mào)易渠道，少報出口，多報進口，以達到逃匯、套匯、騙匯等目的。由于低報出口會損失出口退稅收入，所以在中國資金外逃中高報進口方式更為常見。通過高報進口，國外賣方賬面利潤大幅度增長，如果是在正常的國家，資金外逃的操縱者要為虛高的賬面利潤支付高額稅收；
但如果國外“賣方”是離岸公司，在這些號稱“稅收天堂”的離岸金融中心，其稅率接近于零，除了注冊費和年費外幾乎沒有營業(yè)稅和增值稅，資金外逃的操縱者無需為虛高的賬面利潤“買單”。對于一些心懷叵測的國有企業(yè)、集體企業(yè)經(jīng)理和有關官員而言，借助離岸公司的信息不公開性，能夠方便地將自己管理的國有企業(yè)、集體企業(yè)資產(chǎn)化公為私。據(jù)國家外匯管理局官員透露，近些年由虛瞞進、出口而給國家造成的損失達上百億美元。

　�。ǘ�）假造進、出口貿(mào)易訂單。中國的資金外逃，主要是以進、出口騙稅的形式表現(xiàn)出來。在中國，政府為了鼓勵出口實行“出口退稅”優(yōu)惠政策，使得不法分子有更大的空子可鉆。廣東、福建等沿海地區(qū)的不法分子，在以虛報出口把款項合法匯出國后，再憑假造的出口貿(mào)易單證從國庫騙出巨額“退稅”，通過地下錢莊洗到國外，使國家蒙受二次損失。如果說，走私逃稅所造成的損失，還只是一種賬面上的損失的話，那么，這種從國庫里騙走的出口退稅，則是一種實實在在的資產(chǎn)流失。2001年發(fā)生在廣東潮汕的“千億元騙稅案”，就是不法分子以政商勾結、內(nèi)外勾結的方式，在潮陽、普寧等地向工商管理部門出具虛假證明，申請注冊成立虛假公司，以簽訂假購銷合同的手段，為他人虛開或為自己虛開增值稅專用發(fā)票，騙取出口退稅。取得退稅款后，再將現(xiàn)鈔通過地下錢莊購買外匯，支付給境外商人，開始另一個循環(huán)。

　�。ㄈ�）虛報外商直接投資。較為典型的做法是：中、外方合謀，以高報外方實物投資價值或中方替外方墊付投資資金的方式，通過設立合資企業(yè)向境外轉(zhuǎn)移境內(nèi)資產(chǎn)或權益。同時，由于一些社會中介機構為外商投資企業(yè)虛假驗資，產(chǎn)生外商直接投資的低價高報。這些虛增投資最終都會以利潤匯回或清盤形式要求換匯匯出，從而形成迂回的資金外逃。虛報外商直接投資并不是一種新的方法，據(jù)1995年聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）的專家估計，在中國所吸收的外商直接投資中，約有20％是先投到國外再迂回（round-tripping）投入中國的國內(nèi)資金。如果將中國每年的資金外逃額與引進外資的數(shù)額作一對比，會發(fā)現(xiàn)每年吸收的外資不少被抵消了。

　　（四）利用金融工具和手段作案。發(fā)生在世界各國的資金外逃案件，大都與財政金融部門密切相關。中國金融管理不規(guī)范是資金外逃的重要原因，許多銀行官員或職員與不法分子串通，利用現(xiàn)金支票、轉(zhuǎn)匯等各種金融工具或手段，把國家資金秘密地合法轉(zhuǎn)移出去。一些銀行的業(yè)務員利用信貸審批權，索賄受賄，有的貪污幅度竟達貸款額的40％。有的金融機構和外匯管理部門，內(nèi)部進行違法違規(guī)操作，如放寬真實性審核標準，給無單證或單證不全的客戶售匯，為客戶違規(guī)劃匯資金，亂放外匯貸款，濫開信用證等等，給國家資產(chǎn)造成重大損失。

　　中國銀行的眾多腐敗案件表明，銀行決定是否借貸不是建立在商業(yè)信貸的基礎上，而是出于政治考慮。一方面，銀行必須貸款給一些毫無生機且根本沒有還貸能力的國有企業(yè)，使它們能夠繼續(xù)支撐下去，以免破產(chǎn)造成失業(yè)，影響社會穩(wěn)定。但另一方面，這些貸款落入廠長、經(jīng)理手里后，有的竟變成了私有財產(chǎn)，任其揮霍。由此形成生產(chǎn)就是浪費，資金不斷被掏空的怪圈。這些問題，最后都反映在銀行的壞賬和呆賬上。根據(jù)美國信用等級評定公司Standard Poor"s的估計，中國呆賬占銀行貸款總額的比例已經(jīng)高達50％。資金外逃又使得銀行無法追回的壞賬急速攀升，如不采取對策，嚴重的資金外逃會引發(fā)大規(guī)模金融危機。

　�。ㄎ澹┩赓Y、合資企業(yè)虛假籌資和逃稅。如果說，國有企業(yè)的貪官是通過利用體制轉(zhuǎn)軌、國有或集體企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控機制不健全，以及利用企業(yè)改制、兼并、破產(chǎn)、重組、拍賣的機會，秘密將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出去，達到化公為私目的的話，那么，許多外資和合資企業(yè)則是通過轉(zhuǎn)讓定價、在特區(qū)建立公司、鉆稅法漏洞等手段來達到轉(zhuǎn)移利潤、逃避稅收的目的。外資和合資企業(yè)的各種逃稅行為，每年給國家造成的損失逾1200億元人民幣。許多外企到中國投資后，即向銀行籌借大量資金，甚至不乏一些實力雄厚的著名跨國公司，其真正原因不是因為缺少資金，而是為了避稅。根據(jù)國內(nèi)現(xiàn)行稅法規(guī)定，利息支出是在稅前扣除，企業(yè)如果負債，可以利用稅前列支利息，先行分取企業(yè)利潤而達到少交或免交企業(yè)所得稅的目的。這方面的漏洞為外資企業(yè)避稅提供了誘因和機會。

　　二、中國資金外逃的測算

　　基于資金外逃活動的特性，對資金外逃無論采用何種定義，要想準確測算出資金外逃的規(guī)模，都是相當困難的，即使是一些對資金流動不施加任何限制、有關數(shù)據(jù)的準確性相對較高的發(fā)達國家，其資金外逃額也難以準確計量。所以對于像我國這樣對資金流動施加控制、國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完備或者誤差較大的發(fā)展中國家來講，測算就更為困難。有些資金外流是以隱蔽或者變相方式進行的，只能部分反映在國際收支平衡表中；
有些形式的資金外逃，如走私收入或出口低報和進口高報所獲得的收入，在國際收支統(tǒng)計中根本不能直接反映出來，因為這類活動所伴隨的交易收入，從未在官方的國際收支平衡表中出現(xiàn)過，所以必須找到一種合理有效的測算方法對中國資金外逃規(guī)模進行測算。

　　在我國，要做出準確統(tǒng)計更加困難。目前的估算存在兩種極端：一方面，官方極力縮小外逃資金的數(shù)額，另一方面，學者們又極力夸大資金外逃的數(shù)額。當然，不同的資料來源和不同的數(shù)據(jù)處理方法，會得出不同的測算結果。但綜合各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以勾勒出資金外逃的大致規(guī)模和趨勢。

　　雖然我們不能低估資金外逃對國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展造成的危害，但也不可因一些孤立的數(shù)據(jù)而擔憂。資金外逃是伴隨著一個國家進出口貿(mào)易和海內(nèi)外投資的發(fā)展，以及國家金融管制自由化衍生出來的一種現(xiàn)象。它并非中國特有，而是一些發(fā)展中國家，特別是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家或新興市場國家中發(fā)生的一種普遍現(xiàn)象。個別發(fā)達國家經(jīng)營的離岸經(jīng)濟中心（offshore finance centre ），對此起著推波助瀾的作用，它們像黑洞一樣，強力抽吸著發(fā)展中國家流失的資金。因此，任何一種測算方法如果僅僅局限于中國的數(shù)字，就不可能展現(xiàn)全貌。只有用同一種測算方法來比較世界各國的情形，才能反映出中國資金外逃的大致規(guī)模和趨勢。

　　有鑒于此，本文選取英國學者施奈德（Benu Schneider）在2000年用“世界銀行剩余法”（residual of the "sources and uses of funds"），對世界111個國家從1988—1994年7年間所作外逃資金規(guī)模的統(tǒng)計。施奈德的數(shù)據(jù)較齊全，與同時期各國國內(nèi)政治經(jīng)濟變遷和國際政治局勢的發(fā)展較為吻合，比較接近實際，可信度較高。英國國際發(fā)展署在編撰其《全球化白皮書》時，也引用了施耐德的統(tǒng)計。根據(jù)施奈德的測算，中國1988—1994年資金外逃統(tǒng)計見表1：（略）

　　施耐德的統(tǒng)計數(shù)字反映出幾個特點：

　　1.它確切地反映出中國在1988—1994年這7年間“放——收——放”的劇烈波動過程，特別是1989年前后和1992—1994年中國經(jīng)濟特殊發(fā)展時期的影響。這個統(tǒng)計跟同時期中國進出口的增長幅度以及引進外資的規(guī)模和趨勢是一致的。

　　然而，有些國內(nèi)學者的研究，卻顯示出中國的資金外逃，在1990—1992年這3年間呈現(xiàn)急速增長的態(tài)勢，這是經(jīng)不起推敲的。須知，1989年以后三年，中國經(jīng)濟進入“治理經(jīng)濟環(huán)境，整頓經(jīng)濟秩序”年代，國有企業(yè)的重組、兼并、破產(chǎn)和拍賣，加之銀行、金融制度的改革沒有開始，引進外資的規(guī)模很小，中國外匯管制資金項目沒有開放，國內(nèi)企業(yè)對外投資幾乎空白。貪官從何貪污、竊取國有資產(chǎn)，又以何方式逃逸出去？這顯然與中國改革開放的現(xiàn)實情況不符，其有效性值得懷疑。

　　2.施耐德的統(tǒng)計顯示，1992年中國改革開放進入一個新階段，國有企業(yè)和銀行金融制度開始改革，為資金外逃敞開了方便之門，使之達到253.46億美元的高峰。隨后兩年，雖有回落，但其絕對規(guī)模在全球范圍內(nèi)仍屬驚人：1994年，世界外逃資金約1224億美元，中國的外逃資金竟達242億美元，獨拔頭籌，占了其中約1/5，令人觸目驚心。從1988—1994年這7年間，中國外逃資金累計達981.20億美元，而這只是靜態(tài)估計。如果加上10％的利息，這個時期外逃資金給國民經(jīng)濟帶來的損失約1100億美元。

　　3.為了說明資金外逃的渠道和方法，施奈德還根據(jù)1999年度的世界銀行年報《國際貿(mào)易統(tǒng)計》（International Trade Statistics），估算出各國資金外逃占其當年對外貿(mào)易出口的比例。

　　中國1994年資金外逃約占當年對外貿(mào)易出口額的17％。而據(jù)中國對外貿(mào)易部的統(tǒng)計，1994年中國出口額為1210億美元。這說明，1994年前，中國資金外逃主要還是通過高報進口、低報出口的方式進行的。

　　從表2可知，1997—2000年4年間，(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國外逃資金約1469億美元。相關部門的測算結果表明，1990年代，中國的資金外逃超過了1980年代世界上15個債務最重的國家資金外逃的平均水平。資金大量外逃使中國成為繼委內(nèi)瑞拉、墨西哥、阿根廷之后世界第四大資金外逃國；
資金外逃占GDP 的比重僅小于俄羅斯，大于墨西哥、韓國等國家�？紤]到中國外匯管制相對較嚴，以進出口偽報形式逃匿的資金以及其他隱性外逃資金，可能遠遠大于墨西哥和韓國。

　　三、構建中國懲治貪官資金外逃機制

　　（一）完善反洗錢機制

　　1.中國反洗錢的現(xiàn)狀與缺陷

　　我國反洗錢立法與國際反洗錢立法尚有一定差距，但基本上跟上了發(fā)展的需要。我國反洗錢的法律框架已初步形成。目前，中國初步形成以刑法為核心、以行政法規(guī)為準則、以部門規(guī)章為規(guī)范的反洗錢法律框架。刑法是中國反洗錢領域效力最高、與國際規(guī)范聯(lián)系最為密切的部分。在刑法對反洗錢犯罪作出規(guī)定后，中國行政法規(guī)方面也做出了相應規(guī)定，主要是國務院制定的《個人存款賬戶實名制規(guī)定》。將法律法規(guī)落實到實際反洗錢工作中的有關部門規(guī)章，主要包括國家外匯管理局《關于居民、非居民個人大額外幣現(xiàn)鈔存取有關問題的通知》、《關于提高境內(nèi)居民因私兌換標準的通知》、國家外匯管理局與海關總署《關于對攜帶外匯進出境管理的規(guī)定》等一系列涉及或與反洗錢相關的規(guī)定。從反洗錢的組織機構看，中國人民銀行、公安部等部門正致力于推動反洗錢工作機構的建立、反洗錢法規(guī)的完善，并積極開展反洗錢國際合作。這表明中國反洗錢工作正進入一個新的階段。

　　中國反洗錢立法和措施的缺陷。由于起步較晚，中國反洗錢法律法規(guī)仍存在薄弱環(huán)節(jié)和缺陷，主要表現(xiàn)在：（1）反洗錢法律位階問題。中國在反洗錢法律層次上，至今只能依照《刑法》第191條的規(guī)定，其他法律形式（包括中國人民銀行制定的規(guī)定和管理辦法）在法律層次上明顯偏低，屬于部門規(guī)章。（2）現(xiàn)有的反洗錢法律法規(guī)不嚴密，不成體系，互相不能很好地銜接。（3）現(xiàn)行刑法條文對洗錢上游犯罪范圍的規(guī)定，按照國際規(guī)定要求（如我國簽署的《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等）明顯偏窄，僅有走私犯罪、販毒犯罪、恐怖主義犯罪和黑社會性質(zhì)的組織犯罪4種。（4）相關法律法規(guī)可操作性不強。（5）反洗錢國際合作有待于進一步加強。

　　2.完善中國反洗錢立法

　�。�1）制定單獨的反洗錢法。中國反洗錢立法宗旨和立法目的應該是：打擊洗錢犯罪，防范毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪等嚴重犯罪的違法所得及所產(chǎn)生的收益流入經(jīng)濟領域，維持金融市場和金融秩序的穩(wěn)定，保障政治、經(jīng)濟和社會秩序，依據(jù)有關法律和國際公約，制定中國的反洗錢法。

　�。�2）完善反洗錢法律體系。如前所述，中國現(xiàn)行的反洗錢法律法規(guī)，還不足以有效遏制洗錢犯罪活動。因而必須在現(xiàn)有法規(guī)的基礎上，結合實際，建立全面的反洗錢法律體系。

　�。�3）增加相關罪名。為了更有效地打擊洗錢犯罪，對洗錢行為的全過程均予以刑事犯罪化，有必要增立“獲取、持有、使用非法收益罪”①。

　�。�4）加大對洗錢罪的處罰力度。應將洗錢犯罪的法定最高刑期規(guī)定為無期徒刑。對單位犯洗錢罪的處罰不能一概而論。

　　3.完善中國反洗錢措施

　　（1）完善金融機構反洗錢內(nèi)控制度。國際組織和有關國家為打擊洗錢犯罪，均建立了金融機構反洗錢機制。2003年1月，中國人民銀行頒布的三個反洗錢辦法和規(guī)定，使金融機構形成了以“了解客戶制度”、可疑交易報告制度、保存記錄制度和大額交易報告制度為基礎的反洗錢內(nèi)控體系。

　�。�2）完善反洗錢的柜臺監(jiān)管制度。首先，健全銀行賬戶實名制，完善客戶身份核實程序。其次，加強中國人民銀行、金融企業(yè)同工商行政管理、稅務、公安等執(zhí)法部門的聯(lián)系，確保銀行賬戶申請人身份資料的真實有效，并及時了解賬戶開立單位的變化情況。再次，對單位賬戶，增加對有權進行賬戶操作人員的身份核實手續(xù)；
定期詢問、核實公司結構、所有者權益、公司董事和股東的構成、公司經(jīng)營活動的性質(zhì)變化等情況；
提交個人書面簽名。

　�。�3）完善交易記錄與記錄保存制度。交易記錄應包括與交易相適應的該交易涉及各方的身份記錄；
對該交易的描述，旨在有效核實交易的目的及交易方式；
被用作交易的賬戶細節(jié)；
交易總額。

　�。�4）整頓、規(guī)范金融秩序�！督鹑跈C構反洗錢規(guī)定》第7條規(guī)定：“中國人民銀行是金融機構反洗錢工作的監(jiān)督管理機關�！泵鞔_規(guī)定了中國人民銀行設立金融機構反洗錢工作領導小組的六項職責②，這為打擊和預防洗錢犯罪提供了法律保障。

　　4.加強反洗錢工作的國際合作

　　（1）中國在制定反洗錢法律時，應借鑒國際組織和有關國家反洗錢的立法經(jīng)驗，加強國際間的司法協(xié)助與合作。一是對犯罪分子進行引渡，使犯罪分子難以在境外找到棲身之地。二是加強洗錢犯罪證據(jù)方面的協(xié)助，如接受外國法院的委托，協(xié)助調(diào)查、搜查、扣押和送達等。三是對犯罪收益予以沒收。對于暫難以定性的資金和物品，可采取凍結或扣押等臨時性措施。

　　（2）中國應盡快加入反洗錢國際組織，爭取在反洗錢領域占據(jù)主動。中國目前尚未加入任何反洗錢國際性和區(qū)域性組織，致使中國在反洗錢領域處于被動，不利于與他國合作打擊跨國洗錢犯罪。金融行業(yè)行動特別工作組（FATF）是國際性的反洗錢組織，在該領域具有相當高的權威性和影響力，其制定的40條建議，已成為反洗錢方面的國際標準。亞太反洗錢小組（APG ）是亞洲和太平洋地區(qū)最有影響的區(qū)域性反洗錢組織，共22個成員。中國應盡快加入上述組織，以協(xié)調(diào)打擊國內(nèi)外跨國洗錢犯罪，維護國家利益。

　�。�3）金融監(jiān)管部門要加強金融監(jiān)管的國際合作。這是中國人民銀行應對金融全球化現(xiàn)實的需要。一方面，中國人民銀行應通過完善金融實名制、督促銀行體系早日實現(xiàn)全國甚至全球聯(lián)網(wǎng)等舉措，對中資銀行國內(nèi)外機構之間的資金往來及其業(yè)務實施特別的監(jiān)測措施，及時發(fā)現(xiàn)異常的資金流動，確保各中資銀行總行有效地控制海外機構，定期收到境外機構足夠的信息并認真核對。另一方面，中國人民銀行應與某些國家重點的金融監(jiān)管部門建立緊密聯(lián)系并交換信息，在保守國家秘密的前提下，做到信息共享。同時，中國人民銀行應會同其他國家的中央銀行，共同做好我國境內(nèi)外資銀行的監(jiān)管工作。

　�。ǘ�）建立民法追繳貪官外逃贓款機制

　　中國自古慣用嚴刑，在國人的思維里，似乎不施刑罰則難以儆效尤、平民憤。在對待外逃貪官問題上，國人首先想到并且希望做到的，就是用刑法嚴懲。當然，貪官外逃給國家聲譽造成損失，給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來危害，對其嚴懲在理論上并無不妥。但通過對很多發(fā)展中國家，特別是我國打擊外逃貪官實踐的研究，發(fā)現(xiàn)通過刑法來打擊外逃貪官，收效甚微�？陀^理性地分析，刑法在打擊國內(nèi)腐敗犯罪方面，有民法不可替代的優(yōu)越性，但在打擊國際腐敗犯罪，如打擊貪官外逃方面，卻有著難以逾越的局限性：

　�。�1）各國意識形態(tài)不同，使利用刑事法打擊外逃貪官面臨重重關卡。各國由于政治、宗教、文化和自然等因素的影響，意識形態(tài)千差萬別，對同一事件的看法，可能迥然不同。在引渡問題上，國際引渡有三條規(guī)則，一是“政治犯不予引渡”的原則。但在何為政治犯這個基本問題上，不同國家有不同的看法，外逃貪官往往鉆這個空子。一些西方國家也經(jīng)常以此為借口拒絕引渡。又如，中國在判決走私、賄賂、貪污等重大犯罪案件的罪犯時，經(jīng)常大量適用死刑，而很多國家判決標準不一，甚至有些國家已經(jīng)廢除死刑，這也是他們在是否“引渡”問題上難下決心的原因；
二是“雙重歸罪”原則。兩個國家對同一罪行可能得出不同結論，被請求國可能以有關罪行在該國不構成犯罪為由拒絕引渡；
三是“同一原則”。請求國在引渡之后，只能依照引渡時的理由進行審理，不能擅自改變指控，也不能將嫌犯轉(zhuǎn)引渡給第三國。另外，一些貪官在被要求引渡后提出訴訟，而訴訟案的審理有可能曠日持久，使罪犯遲遲不能繩之以法。

　�。�2）國家主權原則是利用刑事法打擊外逃貪官的又一障礙。沒有任何國家愿意在自己的領土上實施他國刑法。在國際法上，國家沒有引渡的義務，除非條約另有規(guī)定。一國是否接受他國的引渡請求，在沒有條約義務的情況下，由被請求國自行決定。而且，可引渡的犯罪還必須是請求引渡國和被請求引渡國都認為是犯罪的行為。這也正是那些貪官逃往與中國制度差異很大的國家，如美國、加拿大、澳大利亞等西方國家的原因。

　�。�3）刑事法特別注重證據(jù)，而外逃貪官的犯罪證據(jù)往往難以確定。原因有三：一是腐敗犯罪最大的特點在于它侵犯的客體是國家財產(chǎn)，而不是像強奸罪那樣有直接的、具體的受害個人，可以直接提起訴訟，所以取證十分不易。二是由于外逃貪官損害的是公共利益，涉案人往往都是腐敗行為的受益者，為逃避刑法制裁和保護既得利益，涉案人容易形成攻守同盟。三是一些腐敗犯罪帶有跨國性，許多國有企業(yè)領導人或金融企業(yè)工作人員，就是利用職務之便和專業(yè)技能不留痕跡地將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出去的，外逃貪官實施的犯罪行為和產(chǎn)生的犯罪結果可能涉及幾個國家，取證的難度很大。

　�。�4）國際刑警組織在利用刑事法懲處跨國犯罪的過程中發(fā)揮的作用有限。國際刑警組織在各國并無執(zhí)法權，其基本職能只是交換情報、通報通緝要犯而已。各國警察當局對別的國家發(fā)出的紅色通緝令是否愿意協(xié)助執(zhí)行還取決于諸多因素，如意識形態(tài)的不同導致對案件性質(zhì)認知的差異、對證據(jù)認可的差異等，且國際刑警組織辦案程序曠日持久，司法效率受到極大損害。

　　留在國內(nèi)的貪官雖然破壞了社會的公平與正義，但其腐敗所得仍然在國內(nèi)消費或者投資，其危害要大大小于那些外逃貪官。外逃貪官腐敗所得的資金大量逃往國外，削弱了我國國內(nèi)建設的物質(zhì)基礎，限制了技術進步和經(jīng)濟增長速度，影響了我國宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和政府運用貨幣政策的能力，無疑會對我國的經(jīng)濟產(chǎn)生極大的負面影響。因此，打擊外逃貪官，追繳外逃資金是重中之重。以民法為武器，先用民法追繳外逃貪官的腐敗所得，再用刑事程序引渡外逃貪官，則可大大減少外逃貪官帶來的損失。

　　由于民法的復雜性，一直以來我國很少有人認為可以利用它來打擊腐敗。然而，民法在國際反腐敗斗爭中的巨大潛力，將會使其發(fā)揮越來越重要的作用，成為除刑法之外懲治腐敗的又一利器。

　　首先，民事程序更為簡便、有效。相對于刑事案件，民事案件從立案審查、交換證據(jù)到開庭審理都較為簡便、靈活，在當事人不到庭的情況下亦可作出缺席判決，可以兼顧法律的公平和效率。

　　其次，民事審判對舉證責任的要求相對比較寬松。刑事案件的舉證責任十分嚴格，證據(jù)鏈要求縝密，不能有絲毫的漏洞。刑事訴訟對證據(jù)要求的嚴格在保障人權方面確實起到了很大的作用，但它同時也使許多犯罪行為逃脫了法律的制裁。在民事訴訟中，舉證責任相對寬松，易于確定違法者的民事責任。

　　再次，民法的適用范圍廣泛。由于意識形態(tài)及政治因素等的影響，各國的刑法差異較大。各國刑法對行為是否構成犯罪的認定、量刑的標準、刑罰的手段等各不相同。但民法的基本原則在全世界是大致相同的，相對于刑法，民法在懲治腐敗的國際合作中，適用范圍更為廣泛。

　　最后，民事判決更容易得到執(zhí)行。這不僅解決了因刑事程序的缺陷和國際刑警組織的局限所不能解決的執(zhí)行難問題，而且在外逃貪官因種種原因無法引渡的情況下，通過民事程序也可較為順利地追繳貪官外逃所攜走的巨額贓款，挽回國家的經(jīng)濟損失，使外逃貪官無法從腐敗中獲得收益。

　　西方國家在法律實踐中，對公職人員貪瀆行為的懲處，除了刑事懲處外，往往并科以民事賠償，而我國僅從刑事處罰的角度，只規(guī)定了國家工作人員在行使職權時致國家財產(chǎn)、人民利益損害的責任，這樣不利于保護國家和人民的利益，不利于有效制止貪污腐敗行為。

　　在衡平法系的國家，國家可以提起訴訟，沒收腐敗官員貪污所得的所有資產(chǎn)，特別是在腐敗官員已經(jīng)揮霍了這些貪污盜竊來的資產(chǎn)后，國家也可以提出訴訟請求，以腐敗官員違反“受托義務”為名，要求獲得賠償。一些國家還鼓勵和支持那些因為腐敗行為受到損害的個人或組織向腐敗官員提出賠償請求，撤銷那些因賄賂而簽訂的合同，宣布其無效。這種針對腐敗行為的民事賠償制度的確立，大大遏制了腐敗行為的發(fā)生。如果腐敗官員意識到日后可能會受到國家的起訴，并會受到賠償與原來受賄所得數(shù)額相等或加倍的處罰，他們就不得不三思而后行。這種“二次支付”的成本，將會抵消原來因賄賂導致的價格扭曲因素的作用。如英國現(xiàn)正試用這種方法打擊政府官員的貪污腐敗。又如菲律賓前總統(tǒng)馬科斯腐敗案，馬斯科夫婦逃亡到美國的夏威夷后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府不僅追究馬科斯的刑事責任，還要求其承擔民事賠償責任，依法剝奪了他許多財產(chǎn)權利，甚至在馬科斯客死他鄉(xiāng)多年后，其遺孀伊梅爾達還不斷遭到腐敗指控。

　　歐盟國家在利用民法反腐方面做出了有益的嘗試。歐盟理事會為此制定了包括《反腐敗民法公約》在內(nèi)的一系列反腐公約�！斗锤瘮∶穹ü�約》是一項獨特的民法公約，其主要精神是通過民事程序來為腐敗受害者提供賠償，把國家直接作為腐敗的受害者，通過起訴要求腐敗行為人賠償。利用民法方式反腐，獲得了國際社會的普遍認同，符合國際潮流，值得我們借鑒。

　　（三）積極靈活地尋求國際合作解決貪官外逃贓款的處理問題

　　《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定了兩種形式的資產(chǎn)追回機制。第53條規(guī)定的直接追回機制為：資產(chǎn)流出國在其資產(chǎn)因腐敗犯罪被轉(zhuǎn)移到國外時，可以通過直接在資產(chǎn)流入國提起民事訴訟，主張對該財產(chǎn)的合法所有權。第54條規(guī)定的間接追回機制為：資產(chǎn)流出國在其資產(chǎn)因腐敗犯罪被轉(zhuǎn)移到國外時，可以向資產(chǎn)流入國發(fā)出令狀（沒收令、凍結令或扣押令），要求資產(chǎn)流入國沒收、凍結或扣押腐敗犯罪所轉(zhuǎn)移的資產(chǎn)，資產(chǎn)流入國發(fā)現(xiàn)本國有因腐敗犯罪轉(zhuǎn)移來的資產(chǎn)時，應當根據(jù)資產(chǎn)流出國發(fā)出的令狀或者根據(jù)本國的法律將這些財產(chǎn)沒收、凍結或扣押，最終返還給資產(chǎn)流出國。為了積極追繳外逃貪官的腐敗所得，根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》精神，中國應從以下方面進行完善：

　　1.建立聯(lián)合偵查機構，進行跨國聯(lián)合偵查�！堵�(lián)合國反腐敗公約》第49條規(guī)定，“締約國應當考慮締結雙邊或多邊協(xié)定或者安排，以便有關主管機關可以據(jù)以就涉及一國或者多國偵查、起訴或者審判程序事由的事宜建立聯(lián)合偵查機構”，也“可以在個案基礎上商定進行這類聯(lián)合偵查。”中國已加入國際刑警組織，可以在國際刑警組織的幫助下，與相關國家直接進行談判、協(xié)商，針對具體的案例，與相關國家建立聯(lián)合偵查機構，提高工作效率，節(jié)約偵查追捕的成本。

　　2.加強證據(jù)收集方面的國際合作�！堵�(lián)合國反腐敗公約》第46條第4款規(guī)定，“締約國主管機關如果認為與刑事事項有關的資料可能有助于另一國主管機關進行或者順利完成調(diào)查和刑事訴訟程序，或者可以促成其根據(jù)本公約提出請求，則在不影響本國法律的情況下，可以無須事先請求而向該另一國主管機關提供這類資料。”第46條第10款規(guī)定，“在滿足特定情況的前提下，在一締約國內(nèi)被羈押或者服刑的人，可以被‘移送’到另一締約國‘進行辨認、作證或者提供其他協(xié)助’。”

　　3.建立刑事缺席審判制度并完善相關的法律法規(guī)。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求，締約國（特別是資產(chǎn)流出國）應當建立刑事缺席審判程序，以便在腐敗分子因各種原因特別是因外逃而無法出席審判時，法院能不經(jīng)定罪而直接作出沒收財產(chǎn)的裁判。但在中國，根據(jù)六部委《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》，法院只有在作出判決時才能決定沒收贓款贓物，而由于中國沒有刑事缺席審判制度，法院只有在被告人在案的情況下，才能開庭審判并作出判決，這必然導致在腐敗分子因潛逃、死亡等原因無法出席法庭審判時，中國將無法作出沒收其犯罪所得的生效裁判。這就給利用公約申請資產(chǎn)流入國追回資產(chǎn)造成了嚴重阻礙。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，中國應建立刑事缺席審判制度，以便在被追訴人不在案的情況下，也能依法對其起訴、審判，并在證據(jù)確鑿的情況下，依法對其作出判決，包括沒收犯罪所得的裁判。凍結、扣押適用條件的缺位，導致中國的搜查令和扣押令在國外很難得到執(zhí)行。

　　根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》關于資產(chǎn)追回機制的有關規(guī)定，資產(chǎn)流出國的法院或主管機關可以向資產(chǎn)流入國發(fā)出凍結令或者扣押令，資產(chǎn)流入國在接到凍結令或扣押令時應當予以執(zhí)行，但執(zhí)行的前提是“該凍結令或者扣押令必須提供合理的根據(jù)，使被請求國相信有充足理由采取這種行動�！比欢�在中國，由于針對財產(chǎn)的凍結和扣押措施并不被認為是強制措施，因而立法對凍結和扣押的規(guī)定非常粗疏，沒有規(guī)定凍結和扣押的適用條件。這種立法上的疏漏，導致中國司法實踐中凍結和扣押措施的適用比較混亂，凍結和扣押的條件依附于逮捕甚至是立案的條件，公安司法機關在沒有合理根據(jù)的情況下，也可以隨意簽發(fā)凍結令和扣押令。這種狀況的存在很可能導致中國法院和有關主管機關簽發(fā)的凍結令和扣押令，因無法達到公約規(guī)定的有“合理的根據(jù)”的要求而被資產(chǎn)流入國拒絕執(zhí)行，從而給中國的資產(chǎn)追回工作造成障礙。為解決這一問題，中國在立法時應擴充強制措施的種類，將針對財產(chǎn)的凍結和扣押措施也納入強制措施體系之中，并為其設定嚴格的適用條件，從而使中國關于凍結和扣押的規(guī)定符合公約的要求，以便為中國追回外逃資產(chǎn)消除障礙。當然，也可考慮向腐敗贓款逃往國的有權法院提起民事訴訟，在該國通過民法手段直接追繳外逃贓款。

　　4.承認并履行補償合理追繳費用法律制度的規(guī)定。我國應在締結條約時明確提出“補償”問題。這與國際法的根本宗旨和基本精神并不違背，對請求國的合理支出進行補償，體現(xiàn)了公平互利原則。需要注意的是，在締結條約時，應明確規(guī)定“合理費用”的范圍，如扣押、凍結、沒收時所發(fā)生的費用等。還應規(guī)范補償程序，可采用預先支付一定費用的方式，鼓勵請求方積極地進行追繳。

　　5.建立“收益分享”制度。按“貢獻”劃分層次，或在與外國締結的條約中，規(guī)定“收益分享”的要求。借鑒美國關于“收益分享”制度的規(guī)定，制定“分享協(xié)議”，解決我國外逃資金追繳難的問題�！胺窒怼敝贫鹊拇_立，是適應新形勢所作的必要調(diào)整，將有助于打擊外逃貪官的囂張氣焰，追回贓款，調(diào)動各國合作的積極性。另外，“分享”制度“應當注意將這種分享與向犯罪受害人履行的民事返還以及補償協(xié)助方為執(zhí)行具體的合作行為而支付的費用區(qū)別開來”。

　　6.建立專門的基金組織。為解決追繳外逃資金必需的前期經(jīng)費問題，可以建立一個專門的基金組織。該組織的資金來源可以由有追繳外逃資金責任并與之相關的國家機關、企業(yè)、集體、個人捐助，更多的可以從我國協(xié)助他國在追繳贓款所得的共享利益中劃撥。該基金組織主要為本國和他國在國際司法協(xié)助中，對外逃貪官的資金追繳提供資金支持；
獎勵在追繳中表現(xiàn)突出的有關機關和個人，從而實現(xiàn)“將分享的資金轉(zhuǎn)換為開展有關國際司法合作的資源”。對外逃貪官難以制裁的現(xiàn)實問題，決定了我國必須清醒地認識到，只有加強國際合作，在互惠互信的基礎上提高追繳效率，才能加大對外逃貪官的打擊和震懾力度。

　　7.通過民法對國家進行補償。把“國家”作為腐敗的受害者，而不是像以前那樣，把國家看作是滋生和制造腐敗的病灶、溫床甚至同謀。從法律的角度而言，腐敗官員以種種偷龍轉(zhuǎn)鳳、瞞天過海方式貪污盜竊來的錢財無疑屬于國家財產(chǎn)。而從技術角度來看，他們收受的賄賂則是替國家托管的。同時，民法也應該清楚的規(guī)定，只有經(jīng)過了國家的裁量，通過腐敗手段獲得的合同才是可執(zhí)行的。這可以讓國家為自己的利益和公眾利益做出決定：是否要受一個被腐敗污染了的合同約束。在國家這方面，為了防止對這種合同的任意處置，國家應該授權給一個更高級的法院，該法院應該有權調(diào)查授予合同的情形，如果腐敗的產(chǎn)生是由于授予合同中的一個因素所致，法院就應該有權宣布合同無效。在這樣的情勢下，如果投標人意識到這種合同背后的風險，那么，就有可能減少腐敗行為。

　　8.通過民法對公民個人進行補償。法律應賦予公民對貪官行為的訴訟權，這是因為，貪官的行為對公民個人或者機關、團體造成了損害，對這種損害國家負有潛在的責任。如果可以證明政府在行政管理方面確實存在疏忽和過失，那么，那些因腐敗的政府采購行為而遭受損失的人，就具有獲得賠償?shù)脑V訟請求權利。歐洲委員會《反腐敗民法公約》規(guī)定，對因為腐敗的公共官員行為而受到傷害者，國家應該承擔責任、提供補償。但這并不意味著國家希望公民都去告政府的各個部門，事實上，為了避免他們?nèi)テ鹪V國家，國家應該鼓勵公民去起訴那些貪官，也就是違法者。國家可以非常簡單地證明，造成損失的責任在于行賄或受賄（或者雙方）的個人或者實體。例如，如果政府官員在公共采購中玩弄花招，落標者則可因其私人利益受到腐敗傷害而對具體的違法者提起訴訟。

　　四、結論

　　資金是外逃貪官在國外的主要生活來源，貪官外逃帶走巨額資金，給國家經(jīng)濟造成巨大損失，嚴重破壞了社會秩序。因此，阻止腐敗貪官外逃前將其在國內(nèi)收斂的腐敗資金逃往國外，預防與懲治貪官外逃，必須從經(jīng)濟上采取相應的對策措施。

　　創(chuàng)新反洗錢機制。日益猖獗的洗錢犯罪嚴重威脅國家安全、危及全球經(jīng)濟發(fā)展。為有效打擊洗錢犯罪，各國及國際社會紛紛制訂相關法律和制度予以懲治，而我國反洗錢現(xiàn)狀與國際社會相比仍存在較大差距，處于較為滯后的局面。故應當完善反洗錢立法，具體包括建構多層次的反洗錢法律體系、制定單獨的反洗錢法、提升反洗錢法律地位、擴大反洗錢犯罪的范圍、增加相關罪名擴大洗錢罪外延、加大對洗錢罪的處罰力度；
進一步完善中國反洗錢措施，具體措施有建立健全國家反洗錢聯(lián)席會議制度、建立和完善中國金融機構反洗錢工作制度、完善反洗錢的柜臺監(jiān)管制度，全面實行金融交易審查、大額交易報告與可疑交易報告制度，建立健全交易記錄與記錄保存制度和建立健全中國反洗錢的金融監(jiān)管制度；
加強反洗錢工作的國際合作，包括在反洗錢法律規(guī)范方面與國際接軌，盡快加入反洗錢的國際組織和加強反洗錢國際信息交流與共享等。

　　建立民法追繳外逃贓款機制。由于各主權國家意識形態(tài)不同、貪官犯罪證據(jù)難以確定、國際刑警組織作用有限等原因，使得刑事程序在國際反腐敗合作中具有不可逾越的局限性。比較而言，民法適用范圍廣泛、民事程序更為簡便和有效、舉證責任較寬松。西方國家已將對腐敗官員科以民事賠償運用到法律實踐中。因此，除了追究貪官刑事責任，我國也應通過建立聯(lián)合偵查機構加強證據(jù)收集方面的國際合作，建立刑事缺席審判制度并完善相關法律法規(guī)，承認并履行補償合理追繳費用法律制度的規(guī)定，建立“收益分享”制度、建立專門基金，以及利用民法對國家及公民個人進行補償?shù)仁侄魏痛胧�，追究貪官的民事責任，從而更好地保護國家和人民利益，有效打擊貪官攜款外逃。

　　注釋：

　�、僭鲈O該罪的法律依據(jù)為《聯(lián)合國禁毒公約》第3條第1款（c ）項（一）目，對“在收取財產(chǎn)時，明知財產(chǎn)得自按本款（a ）項確定的犯罪或參與此種犯罪而獲取、占有或使用該財產(chǎn)”的行為規(guī)定為犯罪。

　　②這六項職責具體是：擔負統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)金融機構反洗錢工作；
研究和制定金融機構的反洗錢戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策；
制定反洗錢工作制度；
制定大額和可疑人民幣資金交易報告制度；
建立支付交易監(jiān)測系統(tǒng)；
對支付交易進行監(jiān)測等。

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　　「標題注釋」本文系國家社科基金后期資助重大委托項目《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》（立項號：05PHQ008）的階段成果。

　　「作者簡介」王明高，中南大學管理科學與工程博士研究生。

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