「內(nèi)容提要」1978年以來，中國在減貧方面取得了巨大的成就，為世界做出了重要貢獻；
但是自1980年代中期以來，盡管經(jīng)濟仍然保持快速增長，減貧卻出現(xiàn)了放緩的趨勢，并出現(xiàn)了一些新的貧困形態(tài)。增長質(zhì)量下降與收入分配不公平導致的貧困人口受益比重下降以及獲取收入機會的減少，是中國減貧放緩的重要原因。中國應該構(gòu)建新的減貧戰(zhàn)略，內(nèi)容包括調(diào)整國家貧困線，實施有利于減少貧困的宏觀經(jīng)濟政策和區(qū)域發(fā)展政策，重視弱勢群體社會參與機會的增加，提高貧困人口能力等。

　　「關鍵詞」經(jīng)濟增長/減少貧困/國家貧困線/增長質(zhì)量/收入分配

　　一、中國減貧的趨勢及評價（1978—2004）

　　（一）中國在減貧方面的巨大成就

　　1978年以來，中國進入經(jīng)濟起飛階段，人均GDP 年平均增長率高達8.1％。

　　正如阿瑪?shù)賮�。森（Amartya Sen ）評價的：在過去的二十多年里，中國經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，人均收入的增長比世界上其他任何地方都要快。然而，人們常常意識不到，像中國這樣的大國，人均收入能取得如此快速的增長，是非常了不起的，這完全不同于那些有名的經(jīng)濟高速增長的國家或地區(qū)，比如新加坡和香港，因為它們實際上都只是一些城市，而不像中國這樣，有大量的農(nóng)村人口。這么大的一個國家，地區(qū)差異又這么懸殊，能取得如此高的平均增長率，這本身就是一個非常卓越的成就。①與此同時，中國農(nóng)村貧困人口大幅度減少。按照中國國家貧困線標準，農(nóng)村貧困人口由1978年的2.5億減少到2004年的2610萬，減少了89.6％，平均每年減少貧困人口數(shù)為861萬人（表1）。即使按照國際貧困線，即每人每天生活費不足1美元，世界銀行（2000）估計中國的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)由1990年的2.8億下降到1997年的1.24億，減少了55.7％，平均每年減少貧困人口數(shù)為2229萬人。②這都表明中國作為世界上人口最多的國家，同時也是世界上貧困人口最多的國家，在減少貧困方面取得了前所未有的成就。

　　中國在減少貧困方面取得的成就為世界的減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。據(jù)世界銀行估計，按照國際貧困線，中國在1980—1990年期間貧困人口從5.42億人減少至3.75億人，減少了1.67億人，這一時期全世界貧困人口數(shù)減少了9830萬人，對世界（主要是發(fā)展中國家和地區(qū)，下同）的減貧貢獻率是166.9％；
在1990—1999年期間貧困人口減少了1.15億，對世界的減貧貢獻率是122.8％。世界銀行還預測，到2015年中國的貧困人口將減少到7400萬人，比1999年凈減少1.5億人，這將是世界減貧總數(shù)的41.7％；
中國的貧困人口占世界貧困人口的總數(shù)，已經(jīng)由1990年的29％下降至1999年的19.2％，下降了近10個百分點；
預計到2015年這一比重將下降到9.1％，比1999年再減少10個百分點（表2）。

　�。ǘ�）中國大幅度減少貧困人口的主要原因

　　1978年以來，中國能夠大幅度減少貧困人口的主要原因包括：

　　第一，持續(xù)的經(jīng)濟高增長是減少貧困人口的基礎。1978—2004年，中國人均GDP 年均增長率為8.1％，是人類歷史上人均GDP 增長率最高、持續(xù)時間最長、惠及人口最多的時期，這相當于每8.6年人均GDP 翻一番，相當于同期全球人均GDP 增長率1.5％的5.4倍。其中，占總?cè)丝诙鄶?shù)的農(nóng)村人口人均消費水平年平均增長率為7.0％，農(nóng)民人均純收入年平均增長率為7.1％，這相當于他們的人均收入每9.7年翻一倍，這是中國農(nóng)村貧困人口大幅度下降的重要原因。

　　第二，農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)迅速增長，由1978年的2827萬人增加到2004年的1.39億，占農(nóng)村勞動力的總數(shù)比重由9.2％提高到28.5％。此外，2004年農(nóng)村私營企業(yè)和個體就業(yè)人數(shù)也達到4090萬，相當于農(nóng)村總就業(yè)人數(shù)的8.3％，兩者合計為36.8％，超過農(nóng)村就業(yè)人員總數(shù)的1/3（圖1）。

　　第三，城市化進程加快。改革開放以來中國經(jīng)歷了世界上最大規(guī)模的人口移動。如表3所示，1982—2000年期間全國鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)移動人數(shù)為2.1億人，相當于同期城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.0％，相當于同期城鎮(zhèn)新增總?cè)丝诘?4.6％；
同期鄉(xiāng)村勞動力向城鎮(zhèn)移動人數(shù)為1.1億人，相當于同期城鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的45.8％，相當于同期城鎮(zhèn)新增勞動力的94.3％�？梢钥吹剑�人口和勞動力移動規(guī)模在迅速擴大，20世紀80年代平均每年分別在814萬人和401萬人，90年代分別在1414萬人和775萬人。其中一部分是通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，大部分是農(nóng)民工進城。農(nóng)民的工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民人均收入的重要來源之一，這部分收入占總收入的比重由1985年的13.2％提高到2004年的34.0％（圖2），這說明農(nóng)民部分分享了城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收益。

　　第四，實行出口導向的對外開放政策。改革開放以來中國出口額迅速增長，尤其是勞動密集型出口產(chǎn)品迅速增加，對于擴大就業(yè)、減少貧困起到了重要作用。

　　根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》（2005），2004年出口額比1978年增長了58倍，達到了5933億美元。出口額占GDP 的比重迅速上升，由1978年的4.6％提高到2004年的34.4％。另外，中國積極吸引外資，廣泛參與經(jīng)濟全球化，也是大幅度減少貧困的途徑。尤其是廣東、浙江等地的外資經(jīng)濟吸引了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。

　　第五，人力資本得到明顯改善。改革以來人民教育、健康水平有很大提高，這有助于人力資本的積累，對改善人民生活、減少貧困也起到了積極的重要作用。

　　如表4所示，全國15歲以上人口平均受教育年限由1982年的4.64年提高到2000年的7.11年。全國文盲人口大幅度下降，其占總?cè)丝诘谋戎赜?982年的22.8％下降為2000年的6.7％；
其中農(nóng)村文盲半文盲人口比重有明顯下降。嬰兒死亡率由1982年的37.61‰下降到2000年的28.38‰。人口平均預期壽命由1981年的67.77歲提高到2000年的71.40歲（表4）。這反映了中國在教育、醫(yī)療保健方面的重要進展，以及經(jīng)濟發(fā)展與社會進步之間的互補性。

　　第六，政府采取反貧困行動。中國政府將扶貧目標和規(guī)劃寫入了國家的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府的扶貧意愿日益強烈，扶貧的投入也逐步增加（表5）。為了保護農(nóng)民利益，政府調(diào)整了農(nóng)業(yè)政策。逐步提高和放開農(nóng)產(chǎn)品收購價格。農(nóng)產(chǎn)品價格在八九十年代大幅度上升，1996年農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)相當于1978年的5.5倍，年平均增長率為9.9％，同期農(nóng)村工業(yè)品零售價格指數(shù)分別為2.9倍和6.1倍，農(nóng)民實際收益年均增長率（農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)增長率減去農(nóng)村工業(yè)品零售價格指數(shù)增長率）為3.8％（圖3）。

　　資料來源：1986—1995年數(shù)據(jù)來自姜永華、高鴻斌主編《中央財政扶貧》，北京：中國財經(jīng)出版社，1998年。1999年數(shù)據(jù)來自國務院扶貧辦；
引自國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊：《2000年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2000年；
2003年數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊：《2004年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2004年。

　　二、20世紀90年代以來中國減貧趨勢放緩

　　經(jīng)濟改革的最初幾年（1978—1985），中國的人均產(chǎn)出和人均收入都取得了顯著增長，收入貧困也相應地大幅度下降。按照官方貧困線標準，1978—2004年，農(nóng)村貧困人口總共減少了2億多人，其中在1978—1985年期間就減少了一半。這一時期平均每年減貧人數(shù)為1786萬人，全國人均GDP 年平均增長率為8.3％，農(nóng)民人均消費水平增長率高達10.0％，農(nóng)民人均收入增長高達15.1％。農(nóng)村人口特別是貧困人口是這一時期經(jīng)濟高增長的主要受益者。80年代下半期以后，雖然經(jīng)濟仍保持著較高的增長率，但農(nóng)村貧困減少方面開始出現(xiàn)明顯的減緩跡象，每年減貧人數(shù)下降了約一半，每年只減少800萬貧困人口，這一時期農(nóng)民消費水平年增長率只有2.5％，農(nóng)民人均純收入年平均增長率只有3.0％（表1）。

　　1990—1997年期間，中國實際人均GDP 年平均增長率最高達到9.9％，大大高于改革早期的水平，但這一時期農(nóng)村貧困人口年均減少數(shù)為500萬人，不足1978—1985年時期的1/3，農(nóng)民的消費增長率也遠低于經(jīng)濟增長率（表1）。1997—2004年人均GDP 增長率仍然保持較高的速度（7.4％），但年均貧困人口減少數(shù)在繼續(xù)下降，為342萬人，農(nóng)民人均純收入年平均增長率為4.3％，也低于改革時期（1978—2004）的平均增長率（7.1％）。

　　90年代中國農(nóng)村貧困人口減少在很大程度上是由于降低貧困線標準所致。中國官方所確定的收入貧困線標準，即按農(nóng)民人均純收入低于1990年不變價格300元。從國際比較看，是屬于低標準的貧困線，僅相當于國際貧困標準的66％；
從縱向數(shù)據(jù)比較看，這一標準相對于全國農(nóng)民人均純收入水平呈大幅度下降趨勢，由1990年的43.7％下降至2004年的23.7％，人均GDP 的水平也由1990年的18.4％下降至2004年的5.9％（表6）。按照這一標準，官方統(tǒng)計的貧困人口數(shù)顯然低估了中國農(nóng)村實際貧困人口的數(shù)量，同樣也高估了反貧困的成績。

　　注：中國現(xiàn)行的農(nóng)村貧困線標準是國家統(tǒng)計局農(nóng)村調(diào)查總隊在1986年對全國6.7萬農(nóng)戶居民收支調(diào)查資料進行計算之后得出的，1985年中國農(nóng)村貧困人口標準為人均年純收入205元，此后根據(jù)物價指數(shù)逐年調(diào)整。到1990年為300元；
1999年為625元，之后維持不變。

　　數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計摘要》（2005）。

　　截止2000年底中國仍有2200萬農(nóng)村貧困人口沒有完全實現(xiàn)1994年制定的“八七扶貧攻堅計劃”所承諾的解決8000萬農(nóng)村絕對貧困人口的溫飽問題的目標。

　　20世紀90年代以后，中國的城鎮(zhèn)貧困率逐步上升，特別是極度貧困人口和赤貧人口發(fā)生率呈明顯上升趨勢。根據(jù)Khan的估計，1988—1995年，全國城鎮(zhèn)極度貧困人口發(fā)生率由2.2％上升到4.1％，赤貧發(fā)生率由原來的1.3％上升到2.7％。③尤其令人擔憂的是，由于下崗職工、失業(yè)人員的大量增加以及大量拖欠在職職工工資和退休金發(fā)放，導致貧困人口迅速增加及其邊緣化，不僅形成嚴重的經(jīng)濟問題，而且也構(gòu)成未來中國社會的嚴峻挑戰(zhàn)。

　　20世紀90年代以來中國貧困的特征可以從以下幾個方面進行分析：

　　1.貧困人口的城鄉(xiāng)分布特征。中國大多數(shù)貧困人口生活在農(nóng)村，而且其貧困程度深于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村比城鎮(zhèn)存在較高的貧困發(fā)生率，主要原因在于非常之高的城鄉(xiāng)之間人均收入差距，而這一差距超過了一般發(fā)展中國家水平。④此外，城鎮(zhèn)貧困居民享有政府部門發(fā)放的最低生活保障，農(nóng)村大多數(shù)貧困人口除了土地之外基本不享有任何生活保障。

　　2.貧困人口的區(qū)域分布特征。進入20世紀90年代，農(nóng)村貧困日益表現(xiàn)出區(qū)域性、邊緣化的特征。西部地區(qū)是中國貧困發(fā)生率較高、貧困人口集中、貧困程度最深的地區(qū)。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》（2001）的數(shù)據(jù)，1986年劃定的592個國定貧困縣，約有2/3的貧困人口分布在東部和中部省區(qū)，而后這些地區(qū)貧困人口快速下降。2000年，10％的貧困人口分布在東部地區(qū)，主要呈零星插花狀態(tài)分布；
28％的貧困人口相對集中地分布在中部地區(qū)；
西部12省區(qū)農(nóng)村極端貧困人口增加了59萬，在全國的比重增加到62％，主要以集中連片形態(tài)分布（圖4）。按官方貧困線劃分，西部貧困發(fā)生率遠高于東部貧困發(fā)生率。

　　2000年黑龍江、山西、內(nèi)蒙、陜西、甘肅、云南、西藏、貴州、青海、寧夏等中西部省區(qū)的貧困發(fā)生率在10％以上，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而上海、北京、天津、浙江等東部8省市貧困發(fā)生率已降至1％以下，基本上消滅了極端貧困。西部貧困農(nóng)民人均收入遠低于東部貧困農(nóng)民人均收入水平，而且返貧率較高，近年來在30％左右，特別是在受到自然災害和總體經(jīng)濟增長滑坡的沖擊時。

　　3.貧困的多維形態(tài)特征。過去20年中國政府減貧戰(zhàn)略主要集中在消除收入貧困人口，特別是國定貧困縣的貧困人口，這是合理的政策選擇，也是十分必要的。

　　但是進入新世紀，人類貧困、知識貧困等新型貧困問題日益突出，所涉及的人口群遠遠超過收入貧困人口群，逐漸成為主要貧困類型。人類貧困（human poverty），指缺乏基本的人類能力，如不識字、營養(yǎng)不良、較短的預期壽命、母嬰健康水平的低下和可預防性疾病的危害等。⑤知識貧困是人類進入21世紀知識社會的新貧困形態(tài)，可以定義為人們由于普遍缺乏獲取、交流、應用和創(chuàng)造知識與信息的能力，或者缺乏獲得這些能力的基本權利和機會而形成的問題。三類貧困之間不是相互獨立的，而是相互聯(lián)系的，貧困人口面臨的往往不是一類貧困，而是相互影響的多重貧困問題。

　　三、20世紀90年代以來中國減貧放緩的成因分析

　　經(jīng)濟增長與社會福利增加和貧困減少之間的關系不是單一性的。真正起作用的不是經(jīng)濟增長的速度而是經(jīng)濟增長的質(zhì)量。90年代以后，眾多發(fā)展中國家特別是東亞經(jīng)濟的發(fā)展表明，雖然經(jīng)濟增長對社會發(fā)展提供了相當大的支撐作用，但是，過快的經(jīng)濟增長速度也會對環(huán)境資源產(chǎn)生破壞作用。而且，如果經(jīng)濟增長不是建立在良好的制度環(huán)境基礎之上的話，則很容易產(chǎn)生各類市場扭曲、投資低效率和腐敗盛行，廣大社會公眾特別是貧困人口參與市場活動及社會政治決策的能力與機會的被剝奪。所以，必須全面審視經(jīng)濟增長與消除貧困之間的復雜關系。

　　90年代以來，盡管中國經(jīng)濟增長速度很快，但是增長質(zhì)量的下降與收入分配的不公平導致了貧困人口受益比重下降以及獲取收入機會的減少，這是中國減貧緩慢的重要原因。

　　（一）增長質(zhì)量的下降：高速經(jīng)濟增長并沒有減緩貧困

　　90年代中國人均GDP 增長率創(chuàng)造了歷史性的最高記錄，而為什么減貧的成就卻十分有限呢？這主要是因為增長的質(zhì)量有所下降，中國的貧困階層來能充分地從總量經(jīng)濟的高增長中直接受益。這可以由以下幾點來說明：

　　第一，人均收入和消費的增長遠遠落后于人均GDP 的增長。在過去的20年中，中國人均收入增長率與人均GDP 增長率之間的關系出現(xiàn)比較復雜的情形（圖5）。

　　1978—1985年期間，按可比價格計算（下同），人均GDP 增長率為8.4％，其中農(nóng)村居民人均消費水平和農(nóng)民人均純收入增長率分別為9.7％和15.1％，高于人均GDP 增長率，也大大高于城鎮(zhèn)人均居民消費增長率（1.3％）。這說明在改革初期，廣大農(nóng)民直接從經(jīng)濟增長中受益。1985—2004年期間，人均GDP 與人均收入的增長率則呈現(xiàn)“分離”趨勢，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的人均消費、農(nóng)民人均收入水平增長率明顯低于人均GDP 增長率（除了1997—2004年城鎮(zhèn)居民人均增長率略高于人均GDP 增長率之外）。

　　數(shù)據(jù)來源：城鎮(zhèn)人均消費、農(nóng)民人均消費（1978—1999）數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》；
其余數(shù)據(jù)引自《中國統(tǒng)計年鑒》（2005）。

　　第二，農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)值占GDP 比重明顯下降，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與全國平均勞動生產(chǎn)率的比值下降，農(nóng)民人均收入占人均GDP 的比重不斷下降。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重一直在下降。按當年價格計算，1985年農(nóng)業(yè)占GDP 的比重為28.4％，到2002年下降為18.1％，下降了10.3個百分點。農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力的比重在1978—1995年期間保持下降趨勢，但1995年之后基本停止下降，其比例一直在50％左右。

　　由此導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與全國平均勞動生產(chǎn)率的比值在1985年以后迅速下降，雖然在90年代中期略有提高，但此后則呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，反映了農(nóng)業(yè)相對生產(chǎn)率的下降。農(nóng)民人均收入與GDP 的比值也在不斷下降，其在1985年時最高為46.5％，此后下降很快，1994年降至31.1％，之后一直在該水平上波動（圖6）。這表明，1985—2002年期間，人均GDP 與農(nóng)民人均純收入和實際人均消費水平之間的差距明顯拉大，在一定程度上對減少貧困人口產(chǎn)生了負面影響。這就是80年代后期和90年代中國農(nóng)村貧困人口減少速度緩慢的原因之一。

　　第三，農(nóng)村就業(yè)機會呈減少趨勢。20世紀90年代以后中國城鎮(zhèn)所創(chuàng)造的就業(yè)機會遠遠超過農(nóng)村領域的就業(yè)機會。根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》（2005），1990—2004年期間城鎮(zhèn)就業(yè)增長了79.7％，而農(nóng)村領域的就業(yè)僅增長了16.0％，而在1978—1985年期間農(nóng)村就業(yè)人數(shù)就增長了21.0％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展嚴重受挫，就業(yè)人數(shù)大幅度下降，僅1996—1998年間就下降了800萬人；
同時，由于大量職工失業(yè)，城鎮(zhèn)限制農(nóng)民工進城，對減少農(nóng)村貧困人口產(chǎn)生極大影響。如果農(nóng)村向城市間移民減少的話，則農(nóng)村的貧困問題將趨于惡化。這主要表現(xiàn)在：在農(nóng)村領域的就業(yè)競爭壓力將趨大；
從城市流向鄉(xiāng)村地區(qū)的匯款收入將下降。由于不少城市對流向城市的農(nóng)村勞動力進行限制或歧視政策（例如通過正式居民身份的要求等）將不僅直接影響他們的工資收入，而且也會增加這些新移民家庭的子女在城市生活的成本。

　　第四，農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度下降使農(nóng)產(chǎn)品交易額損失增加。近年來，農(nóng)民不僅遭受嚴重的自然災害風險，還承受了1996年以來農(nóng)產(chǎn)品價格連續(xù)四年大幅度下跌“價格沖擊”的市場風險。以1996年為基數(shù)，到2000年全國農(nóng)產(chǎn)品收購價格水平累積下降了25.6個百分點。1997—2000年間，全國農(nóng)產(chǎn)品交易額因價格下降分別損失411億元、810億元、1344億元和448億元，累計損失3013億元（表7）。

　　這表明，廣大農(nóng)民成為近些年來“通貨緊縮”的最大受害者，宏觀經(jīng)濟中的價格波動直接影響農(nóng)民收入。

　�。ǘ�）分配不平等程度的增加

　　影響貧困發(fā)生率的因素不僅有收入增長，而且還有收入分配因素。即使人均收入以低于人均GDP 的速度增長，假如收入不平等的程度不惡化的話，則較快的經(jīng)濟增長依然能夠?qū)ω毨У臏p少產(chǎn)生積極的促進作用。1985年以來，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間乃至城鄉(xiāng)內(nèi)部不平等程度加劇，對減少貧困造成了很大的負面影響。

　　第一，城鄉(xiāng)居民人均收入和消費、稅收和轉(zhuǎn)移支付、公共服務等方面存在巨大差距。改革以來城鄉(xiāng)居民人均收入差距經(jīng)歷了先縮小、后擴大過程，城鄉(xiāng)收入分配的惡化趨勢在很大程度上直接導致了貧困發(fā)生率的增加。圖7表示的是按當年價格計算的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、人均消費支出和恩格爾系數(shù)之比，可以看出，城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差距。按當年價格計算，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭的人均純收入之比，1978年為2.57倍，1985年降至為1.85倍，2004年又提高至3.2倍，比1985年高出71％；
城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)之間的差距1990年以后也在不斷拉大。

　　數(shù)據(jù)來源：恩格爾系數(shù)之比根據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》（2005）計算；
其他數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》計算（當年價格），北京：中國統(tǒng)計出版社，1999年。

　　具有高度不平等效應的財政分配體制又加劇了城鄉(xiāng)人口之間的收入不平等性。

　　中國農(nóng)村家庭的人均收入僅相當于城市家庭人均收入的2/5，其中農(nóng)村居民從國家和集體獲得的轉(zhuǎn)移性收入占總收入的比重遠遠低于城市居民（表8）。而且，農(nóng)村居民還要交納比其所獲得的財政補轉(zhuǎn)移支付多得多的稅收，相比之下，城市家庭則可以獲得為數(shù)頗多的各類財政補貼，成為凈補貼受益者。

　　城鄉(xiāng)居民在享受各種公共服務方面也存在巨大差距。中國政府實行傾向于城市的公共服務政策，目前我國農(nóng)村人口約占總?cè)丝诘?/3，但是政府的財政支出直接用于農(nóng)村人口的比重只有1/7到1/10之間。這導致了農(nóng)村基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等公共服務的提供和水利、道路、通訊等基礎設施建設方面遠遠落后于城市地區(qū)。農(nóng)村公共服務水平低下，一方面制約了農(nóng)村居民生活水平的提高，另一方面限制了農(nóng)村居民的發(fā)展能力和機會，使其易受貧困的侵襲。

　　第二，各地區(qū)農(nóng)民人均收入差距呈擴大趨勢。西部地區(qū)不僅貧困人口規(guī)模大，而且貧困程度深。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》（2001）的數(shù)據(jù)，1980年東部、中部、西部農(nóng)民人均純收入之比為1.27∶1.05∶1.00，到2000年擴大為1.92∶1.30∶1.00.2000年貧困縣農(nóng)民人均純收入的基尼系數(shù)為0.3274，高于1999年，主要原因是中西部地區(qū)的貧困縣由于遭受嚴重旱災，多數(shù)縣的收入為負增長。而東部地區(qū)的貧困縣，如海南、福建，農(nóng)民人均純收入在較高的基礎上又有所增長。

　　第三，農(nóng)村內(nèi)部收入分配不平等程度擴大。改革之前中國農(nóng)村內(nèi)部收入不平等性并不大。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查估計（2001），1978年農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)在0.21—0.22之間。從20世紀80年代中期開始，中國農(nóng)村內(nèi)部收入差距則呈上升趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局（2001）估計，農(nóng)村住戶人均收入基尼系數(shù)從1985年的0.23上升到1995年的0.34，2000年達到0.35，上升幅度達50％以上。

　　以上分析表明，僅有經(jīng)濟高增長并不能自動地解決收入不平等性和貧困問題，經(jīng)濟增長和開放的成果也不能自動地為所有人口所共同分享，低質(zhì)量、不公平的經(jīng)濟增長反而抑制了人們享受發(fā)展成果的機會。而政府的分配政策也加重了這種不公平現(xiàn)象。政府的財政支出和公共服務政策嚴重向城市傾斜，有利于城市居民，城鄉(xiāng)居民之間獲得教育、醫(yī)療保健和勞動力流動性的機會依然不公平或者變得更加不公平；
經(jīng)濟政策向沿海地區(qū)傾斜，不利于內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展；
稅收政策又偏向于富人，加劇了收入差距。只有保持高質(zhì)量的增長，才能避免對投資的扭曲，實現(xiàn)人力資本的充分開發(fā)和利用，并使得所有社會成員都從經(jīng)濟增長中獲益，從而阻止貧困的發(fā)生。

　　四、構(gòu)建新的減貧戰(zhàn)略

　　聯(lián)合國、世界銀行等公開承諾，到2015年全球貧困人口要削減一半。中國減貧事業(yè)的成敗將直接關系到世界減貧目標的實現(xiàn)。綜上所述，盡管中國在減少貧困方面已經(jīng)取得了巨大的成就，但是經(jīng)濟的增長并沒有帶來貧困的相應減少，減貧的速度放緩，并且出現(xiàn)了一些新的貧困形態(tài)。而且，中國的國家貧困線偏低，遠遠低于世界銀行的國際貧困線，其占人均GDP 的比重也在不斷下降，這意味著這部分貧困人口與社會總體的差距拉大，他們的相對狀況惡化。要實現(xiàn)建立全面小康社會和和諧社會的目標，必須將減少貧困作為重要的發(fā)展目標。

　　到2020年，中國總?cè)丝诳赡苓_到14.4億人，經(jīng)濟總量比2000年翻兩番，財政收入大幅度增長，綜合國力、國家競爭力明顯增加，居民收入明顯提高，人民過上更加富足的生活，國家和社會更有能力進一步減少城鄉(xiāng)貧困人口，消除各種貧困現(xiàn)象。中國全面建設小康的發(fā)展目標與全球千年發(fā)展目標是一致的。根據(jù)聯(lián)合國計劃開發(fā)署的統(tǒng)計，到2001年中國主要發(fā)展指標已經(jīng)達到或接近達到了2015年時全球千年發(fā)展的主要目標。如果中國能夠繼續(xù)經(jīng)濟高速增長、保持社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展，到2015年中國不僅基本上實現(xiàn)全面建設小康社會的國家目標，而且為實現(xiàn)全球千年發(fā)展目標做出最大的貢獻。

　　中國未來反貧困的五大目標是：進一步提高貧困農(nóng)民人均收入水平，到2010年根本消除國家貧困線標準人口，即赤貧人口，大幅度消除國際貧困線貧困人口，到2015年至少消減2/3以上；
保證貧困農(nóng)民解決吃飯問題，保證其基本食物消費需求；
為城鄉(xiāng)貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，打破妨礙勞動力流動的制度性障礙；
強化對貧困人口人力資本投資，提供基本公共服務，提供獲取知識、吸收知識、應用知識的條件，擴大他們的發(fā)展機會，從根本上提高貧困人口的發(fā)展能力；
實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與基礎設施建設目標。

　　為此，需要制定一個新的、更大規(guī)模的反貧困計劃（2006—2015），(點擊此處閱讀下一頁)

　　進行反貧困戰(zhàn)略導向的調(diào)整：重新確定與國際貧困線接近的貧困人口標準；
識別收入貧困、人類貧困、知識貧困三大貧困；
重視弱勢群體社會參與機會的增加和利益表達機制的構(gòu)建；
設計一個有效的綜合反貧困戰(zhàn)略框架，使得反貧困政策與適當?shù)暮暧^經(jīng)濟政策和區(qū)域發(fā)展政策保持配套和協(xié)調(diào)；
等等。具體來說，有如下建議：

　　第一，調(diào)整國家貧困線，對農(nóng)村貧困人口進行重新識別，并依照新的貧困線制定反貧困的戰(zhàn)略步驟。使用三種方案對農(nóng)村貧困人口進行估計，其中A 方案為現(xiàn)行國家貧困線；
B 方案將貧困線設為人均收入1000元；
C 方案為人均收入1500元。采用B 方案估計的農(nóng)村貧困人口數(shù)約為1億人，介于世界銀行和國家貧困線的估計結(jié)果之間；
采用C 方案估計的農(nóng)村貧困人口數(shù)在2.4億，比較接近世行對中國的估計。建議在當前實行B 方案，然后采取“兩步走”的方法，由B 方案逐步過渡到C 方案。按照B 方案，目前中國有1億左右的農(nóng)村貧困人口，應該采取有力措施，在10年內(nèi)，也就是到2015年左右減少這部分貧困人口。在2015年左右開始考慮C 方案，制定新的計劃減少C 方案下的貧困人口。

　　第二，實施有利于減少貧困的宏觀經(jīng)濟政策和區(qū)域發(fā)展政策。東亞以及中國的反貧困經(jīng)驗表明，有效地促進宏觀經(jīng)濟增長的政策，如果能與旨在使窮人普遍受益的減貧政策有機地結(jié)合起來，會大大減少貧困人口的數(shù)量或者減輕貧困人口的負擔和所遭受的沖擊。首先，旨在擴大內(nèi)需的各項宏觀經(jīng)濟政策應該同減少貧困聯(lián)系起來。擴大內(nèi)需的政策應當讓農(nóng)民尤其是農(nóng)村貧困人口優(yōu)先受益，這既能夠縮小城鄉(xiāng)差距，緩解貧困人口的生活壓力，又能夠推動農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整、增強農(nóng)民自我發(fā)展的能力，從而有利于緩解貧困。為農(nóng)村貧困人口提供基礎設施；
幫助農(nóng)民加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供技術、資金、信息、人才以及政策等方面的支持；
鼓勵大型農(nóng)業(yè)企業(yè)與貧困農(nóng)戶建立合同關系，并為之提供技術指導種植信息；
幫助農(nóng)民及社區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品市場和運銷體系，鼓勵和支持農(nóng)民進行農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工運輸銷售；
增加農(nóng)民就業(yè)機會，促進貧困地區(qū)勞動力輸出或移民；
等等。其次，實施有助于貧困人口受益的財政稅收政策，增加反貧困資金的投入比重�？赏ㄟ^增加個人所得稅、開征遺產(chǎn)稅、開征社會保障稅，增加新的稅收來源，并增加稅收的累進性質(zhì)；
將其用于扶貧基金，使扶貧資金由目前占GDP 比重的0.27％上升至1.5％；
政府不再補貼虧損企業(yè)和商業(yè)（包括國有糧食企業(yè)），直接轉(zhuǎn)向補貼貧困人口，扶貧資金應從主要援助貧困地區(qū)直接轉(zhuǎn)向援助貧困村或貧困農(nóng)戶，其比例至少超過60％，大幅度增加貧困人口人力資本投資的比例，從目前的2％—3％提高至20％以上。再有，實行有助于縮小地區(qū)發(fā)展差距的區(qū)域政策。這包括建立規(guī)范的、公平的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)各地區(qū)人均財力基本均等化的目標，提高貧困縣、鄉(xiāng)提供基本公共服務的能力，真正減少貧困農(nóng)戶的稅、費負擔；
制定全國基本公共服務標準和基本支出標準；
調(diào)整國家對貧困地區(qū)的重點投資，增加人力資本投資，縮小各地區(qū)對公共服務水平的差異性。

　　第三，實施就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，為貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。首先，各級政府應將創(chuàng)造就業(yè)作為最主要的發(fā)展目標之一。創(chuàng)造就業(yè)是一種有意識的行為，就業(yè)增長不會自動地實現(xiàn)，政府應將創(chuàng)造就業(yè)作為優(yōu)先目標，實行就業(yè)導向的策略，積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。相對其他人群，城鄉(xiāng)貧困人口或低收入人口的主要資產(chǎn)是勞動能力，而就業(yè)是他們獲取收入或增加收入的主要來源。擴大他們的就業(yè)機會就等于擴大他們的收入機會，因此實行就業(yè)優(yōu)先政策的宗旨就是使他們優(yōu)先獲得就業(yè)機會，也包括暫時、短期、靈活的非正規(guī)就業(yè)。其次，應積極促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。中國最突出的發(fā)展問題是約有一半勞動力集中在農(nóng)業(yè)部門，且農(nóng)業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率非常低下。農(nóng)業(yè)剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移既是中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是中國反貧困戰(zhàn)略的重要措施。從今后來看，隨著農(nóng)產(chǎn)品市場供大于求，以及加入WTO ，增加農(nóng)民人均收入的能力愈來愈小，因而需要擴大和增加農(nóng)民的勞務收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入及其占人均純收入的比重。從長遠看，解決中國的農(nóng)村問題，其根本途徑還是要“轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民”。因此，各地應積極鼓勵農(nóng)民進城打工，為其進城打工開綠燈，并完善相應的法規(guī)和保障措施。中央政府應明文限制各地區(qū)政府歧視農(nóng)村勞動力的隨意性做法，制定公平競爭的農(nóng)民工就業(yè)政策，鼓勵農(nóng)村勞動力有序流動和轉(zhuǎn)移。

　　第四，為貧困人口的民主參與和意見表達創(chuàng)造機會。城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村貧困的形成，其根本性原因之一就是中國的廣大農(nóng)民缺乏自己的利益代表，以及進行意見表達的機制。據(jù)統(tǒng)計，十屆全國人大代表中工人農(nóng)民僅占代表總數(shù)的18.46％，而農(nóng)村人口占全國人口的64％，其代表比例顯然過低。如果在代表結(jié)構(gòu)上忽視農(nóng)民這個最基本和最主要的群體，是無法真正保護農(nóng)民的切身利益的。因此，應該進行人大代表選舉制度的改革，更多地吸收農(nóng)民的利益代言人進入代表行列。此外，還應通過各種渠道使貧困人口參與到影響他們生活的事件中，如讓貧困人口參與減貧項目設計與需求，公開實施監(jiān)督和評價。政府應由獨家管理和控制轉(zhuǎn)向社會治理和公共管理；
鼓勵和支持私營部門、社會團體、NGO 組織以及國際組織參與中國的扶貧事業(yè)。

　　第五，投資于人民，促進貧困人口能力的提高，是消滅貧困的根本途徑。首先，應大幅度提高對貧困人口教育投資，加速發(fā)展農(nóng)村各類教育，并把實現(xiàn)9年義務教育作為最優(yōu)先目標。國家教育經(jīng)費應直接補助貧困人口，如孩子入學的學費、書本費，鄉(xiāng)村教師生活補貼費，鄉(xiāng)村校舍建設和設備投入費；
幫助貧困地區(qū)興辦半寄宿制學校、女童班、中小學民族班等。其次，為貧困人口直接提供基本公共衛(wèi)生服務，投資于人民健康，消除健康貧困，應當成為反貧困的重要內(nèi)容之一。從幫助貧困農(nóng)村重建合作醫(yī)療體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯釉O立醫(yī)療救助基金，扶助疾病貧困人口，補貼貧困人口的臨床服務支出、計劃生育支出、婦女分娩保健支出，實施成本較低、收入較高、社會收益較高、覆蓋面較大的援助項目；
廣泛傳播公共衛(wèi)生、健康保健、膳食和營養(yǎng)知識，提高貧困人口健康知識及預防疾病的能力；
提倡城市醫(yī)院的醫(yī)生短期或不定期深入貧困地區(qū)，為貧困人口提供醫(yī)療服務；
國家資助和提倡醫(yī)科大學本科生、研究生到貧困農(nóng)村進行醫(yī)療實踐和提供醫(yī)療服務�？傊�，只有投資于人民健康和教育，降低人口出生率，提高貧困人口自我維系的發(fā)展能力，才能緩解“知識貧困”“人類貧困”，并且從根本上消除“收入貧困”。

　　注釋：

　　①阿瑪?shù)賮�。森：《評估不平等和貧困的概念性挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟學季刊》2003年第2卷第2期，第257—258頁。

　　②世界銀行：《中國：戰(zhàn)勝農(nóng)村貧困》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000年。

　�、邰蹵zizur R.Khan，Poverty in China in the period of globalization.ILO ，1999.

　�、軺nited Nations Development Program，Overcoming Human Poverty.NewYork，2000.

　　來源：《清華大學學報：哲社版》2006年第5期

　　「作者簡介」胡鞍鋼，清華大學公共管理學院教授，博士生導師；
北京100084；
胡琳琳，清華大學公共管理學院博士研究生；
常志霄，北京大學政府管理學院副教授，北京100871

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