內(nèi)容提要

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和加入全球化的進(jìn)程已經(jīng)到了必須深入進(jìn)行政治體制改革的關(guān)鍵時(shí)刻，否則便無(wú)法使經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)的發(fā)展，再上一個(gè)臺(tái)階。政治體制改革的目標(biāo)是法治基礎(chǔ)上的民主，即厲行法治，維護(hù)憲法的至上權(quán)威，加強(qiáng)違憲審查，建立限權(quán)政府，實(shí)行廣泛的權(quán)力制約和自下而上的多渠道監(jiān)督機(jī)制，在此基礎(chǔ)上不斷地?cái)U(kuò)大直接民主選舉的范圍，實(shí)行執(zhí)政黨內(nèi)的民主，克服黨政不分和權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)廣泛的人民民主。

　　經(jīng)濟(jì)改革呼喚政治體制改革

　　我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)持續(xù)了２０年，無(wú)論在深度和廣度上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了舊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，目前已經(jīng)發(fā)展到即將加入世界貿(mào)易組織，直接融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。無(wú)論人們對(duì)全球化進(jìn)程的正負(fù)效應(yīng)的看法如何分歧，中國(guó)在事實(shí)上已經(jīng)不可能被排除在此進(jìn)程之外，回到閉關(guān)鎖國(guó)的過(guò)去。

　　然而，仔細(xì)研究中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的現(xiàn)狀，便可發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問(wèn)題和隱患，而從根本上解決這些問(wèn)題的根本出路不在經(jīng)濟(jì)體制本身，而在政治體制的改革。讓我們對(duì)此略作分析。

　　第一，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)雖然已經(jīng)相當(dāng)程度地市場(chǎng)化了，但還遠(yuǎn)未擺脫大量由政府參與的壟斷性或半壟斷性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這就使得作為社會(huì)公共秩序的維護(hù)者的政府機(jī)構(gòu)同時(shí)也可能成為經(jīng)濟(jì)大餅的分割者和利益牽涉者。許多國(guó)有大型企業(yè)在表面上是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但由于其管理者仍然屬于政府機(jī)構(gòu)，因而仍未擺脫政府壟斷性的管理方式。以民用航空為例，盡管各地在近幾年里分成了若干個(gè)表面上獨(dú)立的公司進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)，但在實(shí)際上各公司連票價(jià)的定價(jià)權(quán)和開(kāi)辟線路的權(quán)力都沒(méi)有，仍然由中國(guó)民航以高度壟斷性的行政行為進(jìn)行管制。所以才出現(xiàn)嚴(yán)禁機(jī)票打折、否則便以停止飛行相處罰等類違背市場(chǎng)規(guī)律的壟斷性政府行為。在真正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的民用航空只能由各公司按契約方式加入的航空協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，政府管理局主要從事安全方面的檢查監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)或協(xié)調(diào)，而不是介入各公司，負(fù)責(zé)細(xì)致入微的定價(jià)。

　　還可以舉電話、無(wú)線電話、郵政、電力等眾多以前由政府壟斷而今天也試圖放開(kāi)的行業(yè)作為例子。其中一部分屬于自然壟斷，如電力、供水、煤氣公司，另一部分屬于一兩個(gè)國(guó)有的大股東投資者介入的寡頭壟斷方式，如無(wú)線電話公司，政府本可以采取必要的法律措施將其打碎（如今天美國(guó)司法部對(duì)軟件業(yè)巨頭微軟公司所采取的行動(dòng)那樣），但由于一些政府部門(mén)或其代表本身就是大股東，故幾乎難以相信有關(guān)方面能夠采取斷然措施制止其寡頭壟斷方式，我們看到的這些行業(yè)的大量高額收費(fèi)（如手機(jī)的雙向收費(fèi)）和超額利潤(rùn)率實(shí)際上不利于市場(chǎng)化和良性競(jìng)爭(zhēng)的形成。

　　第二，眾多準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)又是大量資源的消費(fèi)者，經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴我們，不以競(jìng)爭(zhēng)而以壟斷方式進(jìn)行的資源配置不可能是高效率的，而只會(huì)伴隨著資源的巨大浪費(fèi)。廣義的政府機(jī)構(gòu)既是市場(chǎng)規(guī)則的制定者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，又是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投資者和利益收獲者，這就很難避免圍繞政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量的尋租活動(dòng)，即通過(guò)暗中賄賂官員來(lái)獲取一己之私利，這是滋生腐敗的體制根源，也是政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)相當(dāng)困難的重要原因。而龐大的政府機(jī)構(gòu)人員臃腫與增長(zhǎng)相當(dāng)快的消費(fèi)方式必然為社會(huì)制造巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，造成大量違規(guī)收費(fèi)，民間的負(fù)擔(dān)沉重。這就使得民間投資的游資和動(dòng)力不足，自然會(huì)放緩宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。這也使得精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)不只是一般行政改革，而且直接關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

　　第三，大量經(jīng)濟(jì)和金融方面的決策不是靠對(duì)市場(chǎng)回報(bào)率的理性判斷，而是非經(jīng)濟(jì)行為。投資決策憑負(fù)責(zé)首長(zhǎng)的“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”進(jìn)行，心血來(lái)潮而不顧客觀規(guī)律，隨意上大項(xiàng)目，盲目建立開(kāi)發(fā)區(qū)、建大市場(chǎng)，勞民傷財(cái)而收獲甚微。各地大量的“首長(zhǎng)工程”耗資巨大，但政出多門(mén)，缺乏穩(wěn)定性，加上公共工程的監(jiān)督不力，腐敗現(xiàn)象難禁絕，導(dǎo)致了一批劣質(zhì)的豆腐渣工程。銀行貸款深受政治關(guān)系和人際關(guān)系的影響，缺乏必要的制約和監(jiān)督，也產(chǎn)生了一定比例的壞帳。反之，那些沒(méi)有深層政治關(guān)系、但經(jīng)營(yíng)管理業(yè)績(jī)好的中小企業(yè)家貸款無(wú)門(mén)，難以迅速擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。

　　第四，一些國(guó)有和集體企業(yè)的生產(chǎn)不景氣，表面原因是產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因而開(kāi)工不足，但深層原因則是經(jīng)營(yíng)管理不善，領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏活力、創(chuàng)造性和朝氣。面對(duì)大批下崗工人，頻繁變換的廠長(zhǎng)經(jīng)理們照樣維持高消費(fèi)，買(mǎi)高級(jí)住宅，出入于星級(jí)賓館，過(guò)紙醉金迷的日子。一種被泡沫化的所有制在缺乏真正民主監(jiān)督的條件下表現(xiàn)為這種令人心寒的經(jīng)濟(jì)形式，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)以各種形式的暗中私有化和外流。盡管不是所有的廠長(zhǎng)經(jīng)理都如此，但一定比例問(wèn)題的存在已經(jīng)威脅到相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有資產(chǎn)及其雇員的命運(yùn)。

　　這里僅舉這幾個(gè)與經(jīng)濟(jì)直接有關(guān)的問(wèn)題，盡管其嚴(yán)重性還沒(méi)有達(dá)到如滅頂之災(zāi)，但畢竟向我們敲起了警鐘。而且在今日之中國(guó)，所有這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的解決都不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是政治問(wèn)題。有人以為可以繼續(xù)按照既定的方式僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)變革，也有人把希望寄托于加入世界貿(mào)易組織，讓更多外國(guó)經(jīng)濟(jì)力量介入，以擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性，降低壟斷程度，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。不錯(cuò)，讓外國(guó)資本進(jìn)入像無(wú)線電話通訊的領(lǐng)域，以打破目前的少數(shù)寡頭壟斷，的確會(huì)產(chǎn)生一些效果。但這種沖擊畢竟是外在的，如果不進(jìn)行深層的政治體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕民間經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使政府真正退出經(jīng)濟(jì)利益分?jǐn)傉叩慕巧�，那么，�?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入發(fā)展仍會(huì)成為問(wèn)題。同樣，在微觀層面，如果國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)其管理層嚴(yán)密高效的監(jiān)督，包括嚴(yán)格的任免、業(yè)績(jī)審查和獎(jiǎng)懲制度，克服裙帶風(fēng)或任人唯親，則國(guó)有領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率同樣難以出現(xiàn)較大的全面性的突破。而監(jiān)督政府部門(mén)本身，使之真正清廉、高效、公正、透明，使經(jīng)濟(jì)決策理性化、科學(xué)化、公開(kāi)化，杜絕徇私舞弊，更成為當(dāng)務(wù)之急。

　　這里有一個(gè)非常值得我們思索的東亞金融危機(jī)的反面例子。此次危機(jī)中斷了經(jīng)濟(jì)數(shù)十年持續(xù)高速發(fā)展的進(jìn)程，讓世人重新反思東亞文化與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。危機(jī)的外在原因只是表象，其內(nèi)在根源則在于東亞社會(huì)在現(xiàn)代化過(guò)程中未進(jìn)行深層結(jié)構(gòu)的根本改造。東亞文化不是一個(gè)簡(jiǎn)單的模式，而存在著國(guó)度和民族的差別，但其共性的因素包括官本位、宗法或等級(jí)觀念，缺乏普遍權(quán)利意識(shí)和公正透明的經(jīng)濟(jì)秩序。一元化的思維模式與缺乏制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)相結(jié)合，產(chǎn)生了特殊的東亞政治文化，如政府官僚對(duì)經(jīng)濟(jì)的主觀隨意干涉，滋長(zhǎng)了嚴(yán)重的政治腐敗、泡沫經(jīng)濟(jì)和金融無(wú)序。政治上的準(zhǔn)家族統(tǒng)治、虛假民主和官商結(jié)合，裙帶關(guān)系資本主義在金融危機(jī)的契機(jī)下充分暴露出其對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙作用。團(tuán)體導(dǎo)向曾經(jīng)促進(jìn)過(guò)東亞的現(xiàn)代化，但其負(fù)面因素如今也充分顯現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然，不能通過(guò)一次金融危機(jī)而將東亞文化的優(yōu)點(diǎn)全部抹殺，而且今天受到危機(jī)打擊的一些國(guó)家和地區(qū)正在復(fù)蘇的過(guò)程中，但這些都不能證明東亞社會(huì)可以不必進(jìn)一步改造那些不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的政治文化因素而繼續(xù)取得高速的增長(zhǎng)。

　　厲行法治與限權(quán)政府

　　從以上的分析可以看出，政治體制改革已經(jīng)成為解決中國(guó)各類現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、特別是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的癥結(jié)所在，也是當(dāng)務(wù)之急。毋庸諱言，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和國(guó)際化的程度已經(jīng)相當(dāng)高，但政治上的民主化程度卻與之很不相稱。這種不對(duì)稱現(xiàn)象已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙。一些人一再持有所謂僥幸觀點(diǎn)，認(rèn)為可以不經(jīng)過(guò)政治體制的進(jìn)一步變革而可使經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持一、二十年較高增長(zhǎng)的勢(shì)頭。另一種觀點(diǎn)可以說(shuō)是自然長(zhǎng)成論，即認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此論忽視了政治、法律和文化等因素對(duì)于經(jīng)濟(jì)的重要的反作用，甚至在某些特殊的歷史時(shí)期，不經(jīng)過(guò)政治和法律的深刻變革，經(jīng)濟(jì)不僅難以發(fā)展，甚至還會(huì)倒退。

　　法治基礎(chǔ)上的民主應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政治體制改革的根本目標(biāo)。在當(dāng)前的條件下，首要的任務(wù)是厲行法治，克服長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)形成的以長(zhǎng)官主觀意志代替法律統(tǒng)治的惡習(xí)。各級(jí)行政管理人員和負(fù)責(zé)首長(zhǎng)的基本任務(wù)是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的統(tǒng)治，任何個(gè)人和團(tuán)體都不能將自己的意志凌駕于作為公共理性代表的法律之上。法治國(guó)與人治國(guó)直接對(duì)立。人治是個(gè)人、少數(shù)人或集團(tuán)的專橫統(tǒng)治，沒(méi)有規(guī)律、穩(wěn)定性可言，被統(tǒng)治者不能合理地指望自己的行為只要不違反公開(kāi)發(fā)布、人所共知的法律規(guī)則，便不會(huì)受到統(tǒng)治者主觀隨意的懲罰。人治國(guó)最高統(tǒng)治者的權(quán)力是至高無(wú)上的，不受挑戰(zhàn)、監(jiān)督和制約。本來(lái)，法治與政體的性質(zhì)并無(wú)必然的聯(lián)系，封建社會(huì)也可能實(shí)行某種形式的法制，但歷史上人治的確與封建傳統(tǒng)常常緊密聯(lián)系在一起。在封建專制國(guó)家，皇帝的圣旨便是至高無(wú)上的命令，即使朝令夕改，其臣民也得無(wú)條件地服從。在專制傳統(tǒng)根深蒂固的國(guó)家，人治往往不會(huì)隨著封建帝制的垮臺(tái)而銷聲匿跡。

　　法治與憲政主義關(guān)系密切。憲政主義國(guó)家的最高裁判依據(jù)是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個(gè)人、法人、政黨和團(tuán)體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。在所有違法的罪行當(dāng)中，違憲罪是最高的罪行，任何個(gè)人都不能不為此受到嚴(yán)懲，因?yàn)檫`憲不僅是對(duì)其他公民權(quán)利和利益的侵害，而且是對(duì)一國(guó)人民所同意和遵奉的根本立國(guó)和行為原則的侵犯。尤其是那些出任公職的人，由于他們支配公共財(cái)富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會(huì)的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法，一般都需要設(shè)計(jì)和實(shí)施所謂司法審查制度。這種制度在各國(guó)的實(shí)施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會(huì)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)本國(guó)從國(guó)家元首到普通公民的行為進(jìn)行合憲性審查。尤其是對(duì)政府公務(wù)員、官員和最高行政首長(zhǎng)，只要有人或機(jī)構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼?qǐng)求，就應(yīng)對(duì)其行為的合憲性進(jìn)行獨(dú)立的司法審查。司法審查機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級(jí)行政部門(mén)發(fā)出的命令和決定，撤銷各級(jí)法院作出的錯(cuò)誤判決，在某些國(guó)家，甚至可以通過(guò)司法解釋宣布通過(guò)的某項(xiàng)立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國(guó)糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權(quán)威。

　　在我國(guó)現(xiàn)階段，在更大規(guī)模的民主化實(shí)現(xiàn)之前，有必要先厲行法治和憲政主義。僅就憲法而言，這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是，我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經(jīng)比較明確，與當(dāng)代國(guó)際上通行的表述接近，只是在全社會(huì)的實(shí)施過(guò)程中存在相當(dāng)?shù)牟罹�，即憲法明文�?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民�！逼渌�還有公民不受專橫逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。[1]又如1993年通過(guò)的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題�！盵2]這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實(shí)際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)和舊文化的影響，還沒(méi)有得到普遍的遵守，甚至還出現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán)，而且在涉及我國(guó)現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟(jì)組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數(shù)人說(shuō)了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象，這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟(jì)面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時(shí)還沒(méi)有司法和訴訟機(jī)構(gòu)專門(mén)受理對(duì)違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯(cuò)機(jī)制上還存在嚴(yán)重的缺陷，這也是實(shí)際違憲行為難以禁止的制度原因。同時(shí)還需要進(jìn)行維護(hù)憲法權(quán)威的全民教育，以形成共識(shí)。

　　關(guān)于現(xiàn)行憲法要指出的第二點(diǎn)是，憲法本身還不夠完善，還存在一些表述不清或自相矛盾的表述，特別是在其序言部分，以及關(guān)于所有制形式的表述方面。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成分已占近半壁江山的今天，憲法在明確規(guī)定公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的同時(shí)，沒(méi)有給私有財(cái)產(chǎn)以同等的規(guī)定（盡管已經(jīng)有所突破），這仍然有待改進(jìn)。此外，有關(guān)公民言論和思想信仰自由權(quán)的規(guī)定與其他條文也存在不一致的地方，這種不一致顯然容易為一些人隨意干涉公民權(quán)利提供依據(jù)�，F(xiàn)實(shí)中的廣大居民已經(jīng)實(shí)際上可以在各地流動(dòng)，自謀生路，不再局限居住于一地，戶籍制度也在重要的改革過(guò)程中。但現(xiàn)行憲法對(duì)于公民的遷居自由權(quán)卻并無(wú)明文規(guī)定，這是從1954年憲法中作明確規(guī)定的該項(xiàng)公民權(quán)的倒退，完全有必要在現(xiàn)階段重新補(bǔ)上這一公民基本權(quán)利�，F(xiàn)行憲法對(duì)于公民民主權(quán)利的規(guī)定是模糊的，完全有必要為了適應(yīng)新的形勢(shì)而增加條款。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　當(dāng)然，修憲是個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，不應(yīng)當(dāng)輕率地增減條款，以個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)當(dāng)在廣泛討論的基礎(chǔ)上實(shí)行最具代表性的民主抉擇。修憲的基本原則應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)明、自洽、具有前瞻性、可操作性、可檢驗(yàn)性，從而保持其相對(duì)穩(wěn)定性。一些不必要的表述盡管刪除，以朗朗上口的語(yǔ)言使廣大民眾對(duì)關(guān)鍵的條文都能熟記甚至背誦，對(duì)于違憲現(xiàn)象也可及時(shí)地予以核查制止。

　　今天，中國(guó)社會(huì)的制度改造已十分必要，其主要任務(wù)是創(chuàng)造公正透明的社會(huì)環(huán)境，發(fā)展市民社會(huì)。其目標(biāo)是限制和規(guī)范政府行為，使之主要充當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“守夜人”即秩序維護(hù)者，而不是主觀隨意的干預(yù)者和掠奪者。這就要求我們繼續(xù)深入進(jìn)行政治民主化和法治現(xiàn)代化的改革，克服各種人治和非理性主觀隨意統(tǒng)治的舊習(xí)，包括真正實(shí)行政治權(quán)力的牽制平衡，確立廉明清正的政府形象。政府官員必須杜絕對(duì)民間經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)的隨意干涉，對(duì)繼續(xù)違反這一規(guī)定的官員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)自下而上，并且訴諸公正獨(dú)立的法律裁判。

　　建立限權(quán)政府決不是可有可無(wú)的原則，而直接涉及到政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機(jī)，涉及到政府機(jī)構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護(hù)者，涉及到相當(dāng)一些民怨的最終根源。任何一種不受制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)都無(wú)法克服腐敗，為此，加強(qiáng)監(jiān)督已成全民共識(shí)。試想，一個(gè)人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，又是擁有維護(hù)社會(huì)安定之權(quán)和龐大的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，還可以通過(guò)自己的直接影響力干預(yù)司法，那將從何實(shí)行權(quán)力監(jiān)督呢？為了防止行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大和無(wú)所不在，根本的一點(diǎn)是從制度上加以保證。我國(guó)現(xiàn)行憲法已經(jīng)注意到了立法機(jī)構(gòu)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不得互相兼任的問(wèn)題，第六十五條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)�！盵3]對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員也有類似的規(guī)定。其本意是體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)高級(jí)組成人員在政治職能上的專職性，以加強(qiáng)其監(jiān)督職能，這當(dāng)中正體現(xiàn)了權(quán)力制約的思想。我國(guó)法律也規(guī)定了人民代表在代表大會(huì)期間的言論免責(zé)權(quán)，為的是免除其批評(píng)的后顧之憂。

　　但在具體規(guī)定方面，在維護(hù)社會(huì)監(jiān)督和真正的權(quán)力制約方面，還需要做大量的制度建設(shè)工作。我們至今還沒(méi)有完整的嚴(yán)格的新聞法或新聞監(jiān)督法，媒體在揭露行政官員腐敗和玩忽職守方面還有頗多顧慮，動(dòng)輒被誹謗案所困擾，而且一些司法機(jī)關(guān)由于與行政部門(mén)的密切關(guān)系而不能公正維護(hù)輿論監(jiān)督權(quán)。有些案件本不屬于誹謗，而只是對(duì)公眾人物必要的輿論監(jiān)督。沒(méi)有法律的保障，自下而上的輿論和政治監(jiān)督便基本不可能。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，是東方社會(huì)的又一個(gè)通病，人們太多地依賴于人情事故，輕視普遍化的規(guī)則和冠冕堂皇的條文。因此，厲行法治便需要法律文化層面的根本改造。實(shí)現(xiàn)真正法治的基礎(chǔ)是契約文化，即人們普遍遵守在社會(huì)交往中所訂立的契約，信守諾言，講究信用。法律便是一種具有廣泛性的社會(huì)契約，必須得到人們的共同遵守，才具有權(quán)威，否則只能是一紙空文。

　　限制政府權(quán)力是一個(gè)痛苦的過(guò)程，需要確立并持久地維護(hù)行之有效的制度措施。行政部門(mén)權(quán)力受到限制以后的另一項(xiàng)艱難任務(wù)是確立市民社會(huì)的權(quán)威�；仡櫧�現(xiàn)代中國(guó)，社會(huì)每當(dāng)出現(xiàn)政府權(quán)力遭削弱時(shí)，總會(huì)伴隨著社會(huì)的整體失范、權(quán)威失落和無(wú)序狀態(tài)，人們無(wú)所顧忌地亂來(lái)。由于民間的自治能力沒(méi)有培養(yǎng)起來(lái)，從而為政府權(quán)力的進(jìn)一步膨脹制造了藉口。如此惡性循環(huán)，政府便一直不愿意放棄對(duì)民間事務(wù)特別是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多粗暴干涉�？朔�這種現(xiàn)象的有效途徑是在削弱政府權(quán)力、建立小政府的同時(shí)，培養(yǎng)和擴(kuò)大社會(huì)自治能力，使得民間的各種社團(tuán)包括聯(lián)合會(huì)、同業(yè)公會(huì)、基金會(huì)、利益團(tuán)體、宗教團(tuán)體真正能夠公正、理性、透明地自主運(yùn)作，以代替過(guò)去由政府強(qiáng)制控制的那些權(quán)力。

　　這里之所以在“民主目標(biāo)”前加上“法治基礎(chǔ)上的”這一限定語(yǔ)，是因?yàn)榭v觀當(dāng)今世界民主化各國(guó)和地區(qū)的正反兩面經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)單的大規(guī)模民主化往往導(dǎo)致社會(huì)較長(zhǎng)時(shí)期的混亂無(wú)序，政府腐敗反而加重，民眾不堪其苦。而民主化進(jìn)程比較平衡有序，未造成經(jīng)濟(jì)大破壞的地方一條重要的經(jīng)驗(yàn)是法治基礎(chǔ)較好。關(guān)于民主化，民粹主義者或“即時(shí)民主”的鼓吹者認(rèn)為，既然人民及其合法選出的代表是最高立法者，只要按照這樣的立法者的意志行事便是民主和法治，用不到一些職業(yè)的法官和司法權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)從中作梗，這是一種理論的誤區(qū)。其實(shí)，司法獨(dú)立和法治恰恰是要克服即時(shí)民主的某些致命的弱點(diǎn)。因?yàn)榇蟊娂捌渲苯哟�表有時(shí)候也會(huì)出現(xiàn)集體非理性的時(shí)刻，幾乎每個(gè)民族都曾犯過(guò)此類錯(cuò)誤。為了保障保證憲法和法律實(shí)施的穩(wěn)定性，保障人民的根本利益，法治秩序至關(guān)重要。由于法官在此的角色是消極防御而非代替立法或行政，即代表公共理性來(lái)作判斷，法官本身如果明顯越權(quán)或偏私不公，一般會(huì)受到其他權(quán)力機(jī)關(guān)和民眾輿論的制止。因此，立法民主與司法獨(dú)立包括司法審查制度是法治主義所不可缺少的兩大方面。只有在法治基礎(chǔ)上的民主才是真正有生命力、長(zhǎng)期穩(wěn)定性和權(quán)威的民主。

　　民主制度建設(shè)構(gòu)想

　　在法治的基礎(chǔ)上堅(jiān)定不移地發(fā)展我國(guó)的民主制度，推進(jìn)民主化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政治體制改革明確的奮斗目標(biāo)。今天，誰(shuí)都不會(huì)、也不敢公開(kāi)反對(duì)在中國(guó)發(fā)展民主制度，五四運(yùn)動(dòng)的這一理論上的偉大成果甚至使最頑固的保守派都無(wú)法公開(kāi)鼓吹專制。問(wèn)題只在于：發(fā)展什么樣的民主？具體目標(biāo)是什么？

　　民主不是抽象的、空洞的口號(hào)，而是一套基本的原則和制度，也是一種生活方式。民主政治的基本原則是：統(tǒng)治者的合法性建立在被統(tǒng)治者自覺(jué)表達(dá)的同意的基礎(chǔ)之上。統(tǒng)治者如不能定期地從民眾當(dāng)中獲得對(duì)其合法性的贊同，便不能說(shuō)是合格的民主制度，而且，這種同意必須是自由表達(dá)的，即建立在批評(píng)自由基礎(chǔ)上的同意，而不只是簡(jiǎn)單的沉默者的投票。因此，憲法規(guī)定的公民言論自由權(quán)利與真正民主制度密切相關(guān)，公民既可以對(duì)自己的議會(huì)代表和所選舉的行政負(fù)責(zé)人說(shuō)“是”，也可以公開(kāi)地、無(wú)顧慮地說(shuō)“不”，一切取決于其自身的理性選擇和判斷。

　　有鑒于此，我國(guó)社會(huì)主義民主制度的最終目標(biāo)是范圍廣泛的直接選舉制度，即所有各級(jí)公共行政部門(mén)的首席負(fù)責(zé)首長(zhǎng)的直接民選。目前還僅僅是廣大農(nóng)村村級(jí)干部的直接民眾投票選舉，但從理論上說(shuō)，村委會(huì)是基層民眾自治機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)政權(quán)組織。只有當(dāng)各級(jí)政權(quán)組織的首席負(fù)責(zé)人均實(shí)行了直接民主選舉，我們的社會(huì)主義民主政治可衡量的目標(biāo)之一才算實(shí)現(xiàn)了。值得欣喜的是，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)人從來(lái)就沒(méi)有說(shuō)我們拒絕這最終的目標(biāo)，朱钅容基總理在2000年3月全國(guó)人大會(huì)議結(jié)束時(shí)回答丹麥記者有關(guān)我國(guó)直接民主制發(fā)展的提問(wèn)時(shí)回答得很干脆：“感謝你對(duì)于我們基層直接選舉的好的評(píng)價(jià)。至于直接選舉向上能擴(kuò)大到哪一級(jí)、多么快，我當(dāng)然希望越快越好，但那要取決于經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的條件。”[4]他是把直接民主制的擴(kuò)大當(dāng)作我國(guó)民主化的基本目標(biāo)來(lái)看待的，盡管目前的社會(huì)條件還有限，但從主觀愿望上說(shuō)，發(fā)展得越快越好。

　　盡管條件有限，我們的政治體制改革也不能沒(méi)有大致的時(shí)間表，無(wú)限期地維持現(xiàn)行選舉的方式，同樣是不能令人滿意的。值得欣慰的是，一些地方已經(jīng)開(kāi)始了直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)。如河南省新蔡縣通過(guò)群眾推薦票和人大代表選舉票相結(jié)合產(chǎn)生了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)，其具體做法是，先由縣委制訂鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)任職資格條件，并將兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位分別劃分為若干個(gè)推選區(qū)域，由各區(qū)域內(nèi)的成年公民分別推薦，并經(jīng)縣委審定后，確定數(shù)人為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)初步預(yù)備人選，然后再由各推薦地區(qū)以無(wú)記名投票方式對(duì)初步預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦，得票前三名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)初步人選，然后再進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)，最終由人大代表在人代會(huì)上正式投票選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。首輪選出的一名鄉(xiāng)長(zhǎng)和一名鎮(zhèn)長(zhǎng)分別取得50.2%和57.1%的群眾推薦票和均為100%的人大代表選舉票。[5]此舉在我國(guó)尚屬首創(chuàng)，而且還不是嚴(yán)格意義上的直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，也沒(méi)有充分的競(jìng)選，但畢竟向群眾直接選舉邁開(kāi)了重要的一步。在此種制度中，得不到過(guò)半數(shù)群眾推薦票便成不了人代會(huì)上的正式候選人，也算是一種群眾否決方式。當(dāng)然，此例中人大代表100%贊成票的情況說(shuō)明人大代表本身的自由選擇度并不夠大，至少存在一定的顧慮。但其進(jìn)步意義值得肯定，人們要問(wèn)，經(jīng)濟(jì)文化條件屬落后地區(qū)的河南省能夠邁出此嘗試性步伐，那么廣大同樣經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)乃至經(jīng)濟(jì)和文化更為發(fā)達(dá)的沿海省市又何嘗不能跨出更大的一步呢？

　　發(fā)展直接民選制度，最終由10億中國(guó)成年公民通過(guò)直接投票決定其各級(jí)人民代表，各級(jí)首席行政首長(zhǎng)，各級(jí)首席檢察官等公共職務(wù)的承擔(dān)者，那將是怎樣的一種震天撼地的壯舉！對(duì)于今天的世界文明也將是巨大的歷史性的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，民主化的進(jìn)程是艱難的，需要一步步的制度設(shè)計(jì)和試驗(yàn)。但允許不斷地試錯(cuò)，即嘗試性提出方案，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，消除錯(cuò)誤，繼續(xù)前進(jìn)，應(yīng)當(dāng)是既定的目標(biāo)。而目前我國(guó)在這方面幾乎缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，諸如在候選人的提名、資格認(rèn)定、財(cái)產(chǎn)公布、施政演說(shuō)、相互辯論，競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的籌措和使用方式，防止少數(shù)富裕大戶控制競(jìng)選過(guò)程，制止賄選，選票合法性的認(rèn)定，選舉結(jié)果出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)由中立的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁等等方面，還要進(jìn)行艱難的學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)積累。然而，既然我們選定了社會(huì)主義民主制的最終目標(biāo)，便沒(méi)有必要畏首畏尾，而應(yīng)大膽地實(shí)驗(yàn)，披荊斬棘，開(kāi)拓前進(jìn)。

　　除了直接民選制以外，黨政分開(kāi)也是我國(guó)現(xiàn)有特定條件下民主制度建設(shè)的一個(gè)重要議題。作為一個(gè)革命黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期地下斗爭(zhēng)和根據(jù)地的特殊條件下采取了主要由黨組織進(jìn)行集中迅速的決策和領(lǐng)導(dǎo)方式，這也許是迫不得已。正如此前的孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的早期反封建革命政黨也采取類似的領(lǐng)導(dǎo)和決策方式一樣。但即使是在此特殊條件下，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東、鄧小平也認(rèn)真地批評(píng)了當(dāng)時(shí)作為執(zhí)政黨的國(guó)民黨以黨治國(guó)的做法，指出中共不能學(xué)這一套。中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，雖然注意避免重蹈國(guó)民黨的覆轍，但由于沒(méi)有圓滿解決從革命黨到民主執(zhí)政黨的根本性轉(zhuǎn)變，加上長(zhǎng)期極左的以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的錯(cuò)誤路線，致使黨的權(quán)力過(guò)分集中，人民權(quán)力受的局限性較大，民間社會(huì)無(wú)法發(fā)展，因而自治程度低，代民作主的事時(shí)有發(fā)生。即使是在知識(shí)分子較集中的單位、文化知識(shí)程度較高的大城市也繼續(xù)沿用了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的決策和領(lǐng)導(dǎo)方式，因而使得黨政分開(kāi)的問(wèn)題遲遲未能得到完滿的解決。

　　關(guān)于政府權(quán)力過(guò)分集中和黨政分開(kāi)的問(wèn)題，鄧小平在1980年的那篇著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，已經(jīng)作過(guò)精辟的分析。經(jīng)過(guò)歷次政治運(yùn)動(dòng)和長(zhǎng)期極左政策，特別是文化大革命的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鄧小平深切地感到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度上的眾多弊端，他敏銳地看到所存在的問(wèn)題，這里僅引用其中的三點(diǎn)：“一是權(quán)力不宜過(guò)分集中。權(quán)力過(guò)分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個(gè)重要原因。二是兼職、副職不宜過(guò)多。一個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、精力有限，左右上下兼職過(guò)多，工作難以深入，特別是妨礙選拔更多更適當(dāng)?shù)耐�志�?lái)?yè)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。副職過(guò)多，效率難以提高，容易助長(zhǎng)官僚主義和形式主義。三是著手解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同樣不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作。”[6]

　　鄧小平的這些論述在今天看來(lái)不僅沒(méi)有過(guò)時(shí)，而且還是我們政治體制改革必須遵循的綱領(lǐng)。可以說(shuō)，他所批評(píng)的這些積弊并未消除，有的地方還有所惡化，如權(quán)力過(guò)分集中，兼職、副職過(guò)多，以黨代政。本來(lái)，執(zhí)政黨的主要任務(wù)是管路線和方向，而不是事無(wú)巨細(xì)均由自己管起來(lái)、大包大攬。結(jié)果是少數(shù)人忙而無(wú)當(dāng)，多數(shù)人一旁觀望，缺乏積極性和創(chuàng)造性。鄧小平對(duì)此深惡痛絕：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等�！盵7]這也是滋生腐敗的一個(gè)重要原因，當(dāng)所有問(wèn)題的決定權(quán)均集中在少數(shù)人手里，又不存在實(shí)際的制約監(jiān)督批評(píng)機(jī)制，那么這少數(shù)人隨意介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為他人謀點(diǎn)私利，然后自己再?gòu)闹蝎@得各種回報(bào)，便成為不可避免的。

　　可見(jiàn)，全民民主的前提是黨內(nèi)民主，首先在黨內(nèi)改變一人說(shuō)了算、聽(tīng)不得批評(píng)意見(jiàn)的封建家長(zhǎng)制，徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制和個(gè)人指定繼任者的制度，實(shí)行干部工作易地輪換制，在輪換之前必須進(jìn)行嚴(yán)格的政績(jī)和廉政審查，不合格者不得繼續(xù)輪換任職。黨內(nèi)的委員會(huì)和黨員代表大會(huì)真正行使其一人一票的民主權(quán)利，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也實(shí)行類似公民選舉一樣的黨內(nèi)民主競(jìng)選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機(jī)制。

　　民主也是一種生活方式，需要全社會(huì)進(jìn)行政治文化的改造和培育。教育首當(dāng)其沖，在教師就每個(gè)問(wèn)題上都提供唯一的標(biāo)準(zhǔn)答案，課堂上死氣沉沉、一言堂，不能容忍不同意見(jiàn)的教育制度下，不可能產(chǎn)生具有自覺(jué)民主意識(shí)的現(xiàn)代公民。全社會(huì)對(duì)于不同思想信仰、生活方式的寬容，在各類問(wèn)題上允許公開(kāi)的自由辯論，對(duì)擁有權(quán)力的人們的各種公開(kāi)理性的批評(píng)，與此密切相關(guān)的被批評(píng)者的大度，以及在家庭和社會(huì)關(guān)系上的平等與寬容，都是這種民主生活方式不可缺少的東西。

　　總之，只有通過(guò)上下兩個(gè)方向及同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的多向制約監(jiān)督，改變權(quán)力過(guò)分集中不受制約的狀況，先實(shí)行黨內(nèi)直接選舉和競(jìng)選，最終實(shí)現(xiàn)各級(jí)公共職位首席負(fù)責(zé)人的直接民選，才能保證由領(lǐng)導(dǎo)和管理才能突出、作風(fēng)正派、廉潔奉公的人來(lái)掌握各級(jí)政權(quán)的決策權(quán)，他們?cè)趽?dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位的同時(shí)，才不致于因?yàn)闊o(wú)人監(jiān)督而迅速墮落。在這樣的民主改革基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的真正非政治化的自主經(jīng)營(yíng)，才能保障廣大國(guó)有和集體單位職工的權(quán)益，使其生產(chǎn)和銷售走上高效快速的軌道，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展才能有一個(gè)良性循環(huán)的政治大環(huán)境。

　　注釋

　　[1][2][3]《中華人民共和國(guó)憲法》，人民出版社1993年第3版，第20-21,54,29頁(yè)。

　　[4]《朱钅容基總理答中外記者問(wèn)》，見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2000年3月16日。

　　[5]《首批“民選鄉(xiāng)官”在河南產(chǎn)生》，見(jiàn)《新華日?qǐng)?bào)》2000年4月2日C4版。

　　[6][7]鄧小平《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選》第２卷,人民出版社1993年版，第321,329頁(yè)。

　　本文發(fā)表于《學(xué)術(shù)界》2000年第3期

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