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周林軍:公用事業(yè)民營化的成本控制

發(fā)布時(shí)間:2020-05-26 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  一、問題及概念

  

  公用事業(yè)民營化目前屬于目前中國經(jīng)濟(jì)新一輪改革和開放的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。而民營化的一個(gè)極為重要的特征就是私營或外商以投資方式進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)。

  民營化不可避免地要發(fā)生成本,這些成本最后必將要由某方來承擔(dān),即我們所說的“埋單人”問題。

  需要明確一個(gè)基本概念:誰是公用事業(yè)民營化投資成本的最后承擔(dān)者或埋單人?

  

  二、公用事業(yè)民營化中的成本關(guān)系

  

  公用事業(yè)民營化成本控制過程中需要認(rèn)真處理好某些“成本關(guān)系”,否則這些成本關(guān)系有可能成為很深的“成本陷阱”。

  

  (一)關(guān)系之一:投資成本與消費(fèi)價(jià)格

  公用事業(yè)民營化必然要涉及私營或國外廠商的資本性投入,這種資本性投入最終要通過公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品的“價(jià)格”在廠商與社會(huì)公眾之間實(shí)行“轉(zhuǎn)換”,即私營或外商不可能在不求回報(bào)的條件下進(jìn)行投資,而消費(fèi)者亦不能奢望在毫無付出的情況下享受服務(wù),“沒有免費(fèi)的午餐”這一句話對于投資者或者和消費(fèi)者之間同等適用。

  投資成本“轉(zhuǎn)換”為消費(fèi)價(jià)格有多種形式,第一種類型是民營化投資成本直接轉(zhuǎn)化為社會(huì)公眾支付的消費(fèi)價(jià)格,即通過消費(fèi)價(jià)格來覆蓋投資成本。

  第二種是投資成本轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政支出。有時(shí)侯從表面上看,私人的投資沒有引起消費(fèi)價(jià)格的上漲,但為政府實(shí)際上給予了財(cái)務(wù)補(bǔ)貼。政府對某一公共產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼必然意味著減少另一些類型的公共福利支出,因此,從性質(zhì)上講依然會(huì)影響社會(huì)公眾的總福利水平。所謂“羊毛出在羊身上”。

  另外就是即期的投資成本轉(zhuǎn)化為遠(yuǎn)期的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出,例如在某些城市水務(wù)行業(yè)的BOT 項(xiàng)目中,起始水價(jià)都被限定在一個(gè)很低的水平,但在遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)計(jì)算中,可以發(fā)現(xiàn)廠商現(xiàn)金流總收益非常之高。

  因此,在公用事業(yè)民營化過程中需要始終明確的一點(diǎn):民營化投資成本與消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出水平之間始終有著連帶關(guān)系或者邏輯通道。不能脫離社會(huì)消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政支出水平去單純追求民營或者外來資本的進(jìn)入。要始終關(guān)注誰來最后“埋單”?如何“埋單”和“埋單”多少的問題。

  

 。ǘ╆P(guān)系之二:成本規(guī)模與利潤規(guī)模

  我國某城市的水廠資產(chǎn)出讓,原值7億的資產(chǎn)最后作價(jià)20余億,曾有人對此大加贊嘆,XX城市的人真精明強(qiáng)干!

  但我卻由此聯(lián)想起一個(gè)國外的案例,某個(gè)原耗資10億元的公共電廠在向私人企業(yè)轉(zhuǎn)讓時(shí)僅僅作價(jià)1億元。就在社會(huì)輿論對公共資產(chǎn)低價(jià)售讓的行為義憤填膺時(shí),作價(jià)的政府向公眾提了一個(gè)問題:壟斷性的公用行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格確定是建立在成本基數(shù)上的,作為消費(fèi)者,你們希望你們支付的電力價(jià)格的確定是依據(jù)10億元還是1億元基數(shù)?頓時(shí)眾口語塞。人們才明白政府將9億元作為公共補(bǔ)貼,有意壓低了成本核算基數(shù),目的在于使消費(fèi)電價(jià)維持在低水平。

  我無意對原值7億的資產(chǎn)最后作價(jià)20余億作出好或壞的評(píng)價(jià),但我有理由懷疑資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值是否可以如此簡單地帳面增值。而且需要弄清楚,作價(jià)20余億以后,誰來購買?而購買成本最后是否轉(zhuǎn)換成為今后的消費(fèi)價(jià)格或公共開支?

  世界多數(shù)國家,包括我國一般都是通過限制廠商的資本利潤率來保證消費(fèi)價(jià)格的合理性的。例如我國頒布的《城市自來水價(jià)格管理辦法》就將自來水行業(yè)的資本利潤率限定在8%的水平(投資償還期內(nèi)可以為12%)。如果廠商投資成本是500萬,8%意味著法律允許的利潤總額為40萬元,在這種情況下,廠商如果試圖通過提高利潤率的方法獲得80萬的利潤,明顯屬于違法。

  然而廠商可以在提高利潤率途徑之外找到獲取80萬的利潤的有效辦法,假設(shè)水廠的設(shè)備投資本來僅需要500萬,但廠商將投資“蓄意”擴(kuò)大到1000萬并以此作為成本基數(shù)來計(jì)算利潤留成,這時(shí)候人們發(fā)現(xiàn),廠商最終還是達(dá)到了獲得了80萬的利潤目的同時(shí)也沒有違反8%利潤率的法定標(biāo)準(zhǔn)。然而此時(shí)消費(fèi)價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。

  由此看來,控制廠商的利潤率僅僅是控制廠商成本的一個(gè)必要條件而非充分條件,換句話說,廠商的利潤總額決不僅僅與資本利潤率相關(guān),控制成本總規(guī)模才是控制公用事業(yè)成本或消費(fèi)價(jià)格的關(guān)鍵。正如你今天敢于向朋友借100元錢,承諾利息是30元,因?yàn)槟阌X得最后大不了就是130元錢的事,基數(shù)太!但一家銀行絕如果宣布自己今天的存款利息是30%,第二天多少個(gè)億的資金就會(huì)變成存款大量涌入,它在興高采烈地接受承受巨額存款的同時(shí),也會(huì)十分沮喪地發(fā)現(xiàn)自己要承受巨大的存款規(guī)模而導(dǎo)致的巨額利息支付規(guī)模。

  以上的事實(shí)(成本之水托升價(jià)格之船)中蘊(yùn)涵的原理貌似簡單,但在實(shí)際中卻為人們,甚至為有些非常博學(xué)或精明的人經(jīng)常忽視。我們的一些政府部門在出讓公用事業(yè)資產(chǎn)的時(shí)候,如果僅僅貪圖資產(chǎn)最初出讓的價(jià)值高額,見錢眼開,那么在事后與廠商計(jì)算回報(bào)或價(jià)格的時(shí)候,可能就會(huì)是另一種心情。

  

 。ㄈ╆P(guān)系之三:合法成本與合理成本

  經(jīng)常出差的人都知道“賣發(fā)票”的事情。這實(shí)際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。

  有了發(fā)票就意味著有了財(cái)務(wù)報(bào)銷的合法憑證。然而接下來的問題是,一個(gè)人出差三天,卻拿回來三萬塊錢的報(bào)銷憑證,盡管票據(jù)表面合法,但合理性何在?

  由此可以引出公用事業(yè)民營化過程中的“合法成本”與“合理成本”問題。其中,依據(jù)成本加成模式來作價(jià)具有“合法性”。

  公用事業(yè)投資成本的合理性問題早在20世紀(jì)三十年代美國學(xué)者就明確地指出并且有過實(shí)際法院判例。由于目前我國實(shí)行的依然是“成本作價(jià)”和嚴(yán)格控制公用事業(yè)企業(yè)利潤率的價(jià)格模式,廠商不可能期望通過提高利潤率的方式來增大利潤總額,因此,蓄意擴(kuò)大成本規(guī)模成為了一個(gè)既合法又有效的途徑。

  在筆者主持的與法國蘇伊士水務(wù)進(jìn)行重慶北部片區(qū)供水特許經(jīng)營權(quán)談判過程中,雙方曾就“合理成本”的問題唇槍舌劍,談判幾度中斷。法方原來提出市政府應(yīng)當(dāng)尊重合資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),即企業(yè)有權(quán)自行決定如何投資和進(jìn)行融資(如向國外銀行或機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行建設(shè)或解決流動(dòng)資金)。為了避免企業(yè)蓄意擴(kuò)大投資成本和使用諸如高息的股東貸款之類作為流動(dòng)資金導(dǎo)致建設(shè)和經(jīng)營成本上升,繼而拉動(dòng)整體水價(jià)上漲,我方堅(jiān)持合作公司“用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營的流動(dòng)資金的融資成本應(yīng)當(dāng)接近于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件;
合作公司的固定資產(chǎn)投資應(yīng)限于直接用于生產(chǎn)和服務(wù)之目的;
合作公司每年應(yīng)定期與政府主管部門就下一年度(如有且確實(shí)必要)的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃等進(jìn)行磋商并且達(dá)成一致;
合作公司所需采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同業(yè)的、可比較的合理水平”,目的在于將企業(yè)成本控制在一個(gè)“合理”幅度,從而控制消費(fèi)價(jià)格。

  

 。ㄋ模╆P(guān)系之四:業(yè)內(nèi)成本與業(yè)外成本

  避免公用事業(yè)成本上升的另一方面是防止業(yè)外成本隨意進(jìn)入業(yè)內(nèi)成本。比如說,社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)為自己得到的公共產(chǎn)品或服務(wù)而支付價(jià)格,這是天經(jīng)地義的事情,但是反過來說,社會(huì)公眾也不應(yīng)當(dāng)而且要拒絕為非公共產(chǎn)品或服務(wù)的額外成本來承擔(dān)付費(fèi)義務(wù)。

  例如,目前有些公用企業(yè)經(jīng)?犊貐⑴c某些社會(huì)性的捐贈(zèng)活動(dòng)。如果說,捐贈(zèng)的錢來自企業(yè)的利潤留成,也無可非議。但經(jīng)常出現(xiàn)的情況是,企業(yè)一方面慷慨地參與社會(huì)性的捐贈(zèng),但之后卻將捐贈(zèng)列入企業(yè)成本并以此作為成本計(jì)價(jià)的一部分。美國加利福尼亞最高法院在1972年曾經(jīng)裁決,拒絕美國太平洋電話公司將140萬美元的慈善性捐贈(zèng)費(fèi)用列入價(jià)格成本。該法院為此指出,“捐贈(zèng),如果將其列入價(jià)格計(jì)算的成本之中,勢必成為一種強(qiáng)制性價(jià)格而轉(zhuǎn)嫁于消費(fèi)者。由于公用事業(yè)的壟斷性特征,這些消費(fèi)者無法通過自由選擇廠商而避免這一強(qiáng)制性價(jià)格。我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)消費(fèi)者直接進(jìn)行慈善性捐贈(zèng),而不應(yīng)通過公用事業(yè)的成本分?jǐn)倎韺?shí)施強(qiáng)制性捐贈(zèng)”。

  大約在1999年,我曾經(jīng)實(shí)地考察了中國某城市的水廠的交鑰匙項(xiàng)目。據(jù)了解,當(dāng)初水廠的概算是三億元左右,但某國外公司最后執(zhí)行的結(jié)果僅僅為2億元左右,當(dāng)問及為何時(shí),該公司的代表回答,其中一個(gè)非常重要的原因是,為了確保中標(biāo)和避免出現(xiàn)執(zhí)行虧損,在進(jìn)行工程設(shè)計(jì)時(shí)就對許多非生產(chǎn)性設(shè)施進(jìn)行了最大限度的壓縮和優(yōu)化,包括取消原來的招待所、豪華辦公設(shè)施和車輛、以便投資最大限度地集中在生產(chǎn)性設(shè)施上。

  需要指出,在一部分中國公用事業(yè)行業(yè)中,企業(yè)的投資和運(yùn)營成本中相當(dāng)部分并非完全屬于業(yè)內(nèi)成本。在民營化過程中,如果不對此加以嚴(yán)格限制,那末依然會(huì)對公用事業(yè)成本的最后“埋單人”—消費(fèi)者或公共財(cái)政產(chǎn)生不良影響。

  

 。ㄎ澹╆P(guān)系之五:完美無缺與成本代價(jià)

  公用事業(yè)多為公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè);A(chǔ)設(shè)施行業(yè)的一個(gè)特征是必須具有耐久性、超前性和充足性,換句話說,應(yīng)該盡量做到盡善盡美。

  公共基礎(chǔ)設(shè)施的盡善盡美與公共服務(wù)的成本或消費(fèi)價(jià)格構(gòu)成了一對矛盾。必須在兩者之間尋求平衡。

  某市垃圾添埋場,按照環(huán)保部們的強(qiáng)制性要求,滲漏液的處理排放標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到一級(jí)水準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)世界銀行和國際咨詢機(jī)構(gòu)都認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過于苛刻,即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲國家也非常罕見。項(xiàng)目建成后,電視節(jié)目中出現(xiàn)德國專家把處理后的滲漏液一飲而盡的畫面,在人們?yōu)槲鬯幚淼母邩?biāo)準(zhǔn)而贊嘆不已時(shí),或許沒有多少人注意到,由于排放標(biāo)準(zhǔn)的苛刻,滲漏液處理裝置的投資超出概算4倍左右,日復(fù)一日的處理費(fèi)用之大也令人乍舌。

  前面講到與法國蘇伊士水務(wù)重慶北部片區(qū)供水特許經(jīng)營權(quán)談判過程中“合理成本”的問題。為了控制公用企業(yè)“蓄意”擴(kuò)大成本基數(shù),政府要求合作公司每年應(yīng)定期與政府主管部門就下一年度的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃等進(jìn)行磋商并且達(dá)成一致目的在于將企業(yè)成本控制在一個(gè)“合理”幅度,從而控制消費(fèi)價(jià)格。但該合資企業(yè)進(jìn)入后,當(dāng)?shù)刂鞴懿块T要求輸水管的鋪設(shè)應(yīng)該達(dá)到“50年不得重新開挖”的水平,結(jié)果,合作公司掉頭找到我們,要求承認(rèn)這一投資成本并將此計(jì)入現(xiàn)實(shí)的水價(jià)中。

  公用事業(yè)產(chǎn)品或質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)設(shè)施的耐久性程度和能力儲(chǔ)備充裕程度的確是需要追求的目標(biāo),但這些不能脫離由此產(chǎn)生的成本對消費(fèi)價(jià)格的上升和公共財(cái)政的開支水平來審視。

  

 。╆P(guān)系之六:直接成本與關(guān)連收益

  通常,測定公用事業(yè)企業(yè)的效率的習(xí)慣性途徑是審視產(chǎn)品和服務(wù)的直接投資與運(yùn)營成本與直接收益的關(guān)系,例如,在城市公共交通行業(yè),車輛的購置成本+運(yùn)行成本(包括人員工資等)+維護(hù)成本就構(gòu)成了生產(chǎn)總成本,它與售票收入之間就形成了可以直接量化的成本/收益關(guān)系。

  在許多公用事業(yè)行業(yè),由于產(chǎn)品或服務(wù)的直接銷售收入很低,反襯出生產(chǎn)總成本很高,從形式上看,投資和運(yùn)營成本的回收非常困難,因而對價(jià)格形成了巨大的壓力。這時(shí)候,企業(yè)要求漲價(jià)的呼聲很高。

  在參加2004年廣州公用事業(yè)論壇時(shí),我曾經(jīng)對清華大學(xué)朱武祥教授介紹的一個(gè)國外公共交通的融資案例進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)。在該案例中,財(cái)務(wù)計(jì)算的結(jié)果非常清楚地表明,車票銷售收入根本無法覆蓋車輛更新的財(cái)務(wù)成本,但當(dāng)?shù)劂y行居然非常爽快地同意提供融資并且將視該項(xiàng)目為低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),為什么?

  其實(shí)道理非常簡單,盡管車票銷售產(chǎn)生的直接財(cái)務(wù)收入很低,但車身廣告、站點(diǎn)廣告以及附屬設(shè)施的財(cái)務(wù)收益相當(dāng)可觀。這里就引出了一個(gè)“關(guān)聯(lián)收益”的概念。所謂關(guān)聯(lián)收益,是指圍繞公共設(shè)施或公共服務(wù)所產(chǎn)生的非直接性收益。

  前面談到要防止公用事業(yè)企業(yè)將“業(yè)外成本”計(jì)入“業(yè)內(nèi)成本”,進(jìn)而加大總成本,對價(jià)格形成壓力的問題。而現(xiàn)在要談的是,要防止公用事業(yè)企業(yè)將“關(guān)聯(lián)收益”與“主業(yè)收益”分置,進(jìn)而減少總收益,反過來襯托出成本的高昂,也可以對價(jià)格形成壓力的問題。

  應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)基本概念,衡量成本高與低的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)并不是成本本身的絕對額,例如成本是一億,但總收益是兩億,成本就是低的,成本是一元,但總收益是0.90元,成本就是高的。所以說,成本與收益是相對的,可以通過控制成本總量來加大總收益,亦可以通過擴(kuò)大總收益來控制總成本。但這一簡單的邏輯在實(shí)際中往往被人忽視。

  目前經(jīng)常出現(xiàn)的問題是,公用事業(yè)企業(yè)在應(yīng)對成本核查或成本定價(jià)時(shí),經(jīng)常以直接成本和直接收益來測算價(jià)格,但對于關(guān)聯(lián)收益閉口不談或者有意隱匿。例如,在公共交通行業(yè)的成本核算中,僅僅計(jì)入了車票收入,但車身廣告、站點(diǎn)廣告以及附屬設(shè)施的財(cái)務(wù)收益卻另帳計(jì)算,進(jìn)入了單位小金庫,機(jī)場中的服務(wù)設(shè)施的收入亦如此。這樣一來,成本的計(jì)算是全口徑的,但收益的計(jì)算是不完整的,因此,在公用事業(yè)成本控制過程中,一定要關(guān)注“關(guān)聯(lián)收益”,防止收益的缺失導(dǎo)致成本控制的困難。進(jìn)而對公共財(cái)政和消費(fèi)價(jià)格形成壓力。

  

 。ㄆ撸╆P(guān)系之七:單項(xiàng)成本與區(qū)域成本

  某市曾經(jīng)策劃并爭取到了一億美元的日本協(xié)力基金貸款,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  其中一部分計(jì)劃用于天然氣加氣站的建設(shè),后來天然氣加氣站被剔除了,表面原因是銀行評(píng)估通不過,業(yè)主財(cái)務(wù)能力不足。實(shí)際上還是涉及成本問題。

  然而目前的現(xiàn)實(shí)情況是,該市存在天然氣加氣站嚴(yán)重短缺,幾個(gè)僅有的加氣站天天車滿為患,一般要排幾個(gè)小時(shí)隊(duì)才能加上氣,而且天然氣與汽油相比,具有成本低,污染小的特點(diǎn)。

  為什么一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益,環(huán)境效益非常好的項(xiàng)目通不過評(píng)估而被迫取消?真的是當(dāng)初的財(cái)務(wù)成本核算出了問題嗎?

  其實(shí),按照當(dāng)初提出的設(shè)想和建議,該市擬建的40個(gè)天然氣加氣站應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)務(wù)成本和收益的統(tǒng)一運(yùn)作。也就是說,考慮到整體加氣需求和區(qū)域需求量的不同(有些氣站地處鬧市,有些地處邊遠(yuǎn),訪問量有所不同),應(yīng)該由一家公司實(shí)行集中借貸,集中歸還,肥瘦通吃,以豐補(bǔ)歉,但總體上完全可以達(dá)到財(cái)務(wù)平衡,同時(shí)也可以通過轉(zhuǎn)貸銀行的評(píng)審。

  盡管當(dāng)時(shí)絕大部分人都從理論上認(rèn)同這一建議,但實(shí)際操作過程中,40個(gè)天然氣加氣站中那些效益好,位置好,條件好的項(xiàng)目實(shí)際上早已經(jīng)被先行批出去給了某些企業(yè)或單位,剩下那些地處邊遠(yuǎn),條件不落實(shí),財(cái)務(wù)收益差的項(xiàng)目留給了日元貸款解決并要求承貸部門自負(fù)盈虧,自行償還,結(jié)果當(dāng)然是成本高昂,難以通過轉(zhuǎn)貸銀行的評(píng)審,結(jié)果只好放棄辛辛苦苦爭取到手了的貸款指標(biāo)。

  西方國家的公用事業(yè)法律中有一條非常關(guān)鍵的概念或法理—“普遍服務(wù)”,即不允許公用企業(yè)在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)“挑肥揀瘦”。對于某些區(qū)域性公共服務(wù)行業(yè)來說,產(chǎn)品或服務(wù)的提供以及成本的核算是覆蓋整個(gè)區(qū)域的,有時(shí)甚至需要用客流量大的線路上的贏利來彌補(bǔ)客流稀少的邊遠(yuǎn)線路的成本虧損。如果允許投資或經(jīng)營者“挑肥揀瘦”,就意味著另一些地方的公眾享受不到普遍服務(wù)或者客流稀少的邊遠(yuǎn)線路上的成本虧損只能由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣一來,客流量大的線路賺的錢進(jìn)入了私營企業(yè)的腰包,而客流稀少的邊遠(yuǎn)線路的成本虧損被轉(zhuǎn)嫁給了公共財(cái)政或消費(fèi)群體,因此,在公用事業(yè)民營化過程中,一定要處理好單項(xiàng)成本與區(qū)域成本的關(guān)系。

  成本根據(jù)行業(yè)不同而有著不同的鑒定標(biāo)準(zhǔn)。目前有一種說法,即在實(shí)行公用事業(yè)市場化改革時(shí),可以實(shí)行“靚女先嫁”,先盤活優(yōu)良資產(chǎn)再說。但我以為,一是要謹(jǐn)慎從事,二是要具體情況具體對待。一個(gè)人想出售自己的舊家具,如果一定要整套搭配賣,估計(jì)很少有人問津。而另一個(gè)人想出售自己的公寓,每平方米3000元,如果這時(shí)有人每平方米出價(jià)2萬單買你公寓的過道,你肯定不會(huì)賣,因?yàn)檫@時(shí)候的“靚女先嫁”等于“嫁了女兒餓死娘”,之后有誰來買你公寓的其它房間?

  

 。ò耍╆P(guān)系之八:上游成本與下游成本

  在公用事業(yè)成本控制過程中,還應(yīng)當(dāng)注意成本與成本之間的順向或反向“聯(lián)動(dòng)”關(guān)系。以求通過對某一產(chǎn)品或服務(wù)的成本控制來達(dá)到對多項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)的成本控制。

  目前全國各地都在建設(shè)污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施,它們面臨的一個(gè)共同問題是,數(shù)目巨大的,需要處理的污水和垃圾量。

  很顯然,污水和垃圾產(chǎn)生量與自來水消費(fèi)量和居民生活品消費(fèi)中的遺棄量之間有著邏輯關(guān)系。換句話說,如果不減少自來水消費(fèi)量和居民生活品消費(fèi)量,污水和垃圾產(chǎn)生量肯定減不下來,由此也會(huì)導(dǎo)致污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施的投資成本和運(yùn)營成本的上升。這一簡單道理不言而喻。

  但是,不言而喻的道理在實(shí)際執(zhí)行中并沒有完全獲得政策邏輯的支持。例如一些地方非常熱衷于收取污水處理費(fèi),但卻非常不愿意調(diào)整自來水價(jià)格。結(jié)果,居民自來水消費(fèi)支出雖然有限,但污水處理費(fèi)的支付量也相當(dāng)可觀。

  公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)成本的控制不僅僅在于公用事業(yè)企業(yè)本身的投資或經(jīng)營行為層面,還在于政府的政策行為層面。許多成本的控制需要通過“源頭減量”得意實(shí)現(xiàn),而實(shí)現(xiàn)“源頭減量”則可以削減下游成本和減少下游消費(fèi)支出。

  

  三、實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品成本(價(jià)格)控制的最有效途徑

  

  需要特別指出,中國公用事業(yè)成本與公用事業(yè)的管理運(yùn)營體制緊密相關(guān),在這一體制中的一個(gè)重要特點(diǎn)是廠商的成本缺乏足夠的“透明度”。

  造成公用事業(yè)成本或價(jià)格缺乏透明度的根本原因是國營企業(yè)獨(dú)家壟斷投資或經(jīng)營模式。由于沒有市場競爭或比較效應(yīng),在大部分公用行業(yè),獨(dú)家經(jīng)營的企業(yè)的成本往往就是行業(yè)或區(qū)域的獨(dú)家成本,再仔細(xì)研究,所謂企業(yè)成本,大多局限于業(yè)內(nèi)企業(yè)的“帳面成本”,只要帳面成本具有合法性,人們就不可能質(zhì)疑其合理性。

  因此,實(shí)現(xiàn)中國公用事業(yè)成本或價(jià)格控制的最有效方式必須引入競爭機(jī)制和打破壟斷。而公用事業(yè)民營化就是實(shí)現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)成分與國有資本的“同臺(tái)競爭”。只有競爭,才能在多家企業(yè)的競爭中發(fā)現(xiàn)成本或價(jià)格、質(zhì)量等方面的差異,以便選擇最有競爭力的廠商,從這一意義上講,公用事業(yè)民營化屬于一個(gè)優(yōu)勝劣汰的選擇過程,而這一選擇是以多家廠商的競爭性進(jìn)入為前提的。因此,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品成本(價(jià)格)控制的最有效途徑之一就是引入競爭機(jī)制。

  

  四、結(jié)論

  

  公用事業(yè)成本的法律控制屬于一個(gè)世界性難題。也是各國價(jià)格管制的核心。不僅如此,在民營化過程中,政府、廠商與消費(fèi)群體圍繞成本核算和價(jià)格也會(huì)發(fā)生激烈的利益沖突和博弈。在中國公用事業(yè)民營化過程中,我們需要對這一問題格外關(guān)注,我國某些地區(qū)或城市為了更多地吸引外資,制定了一系列帶有數(shù)量指標(biāo)的優(yōu)惠政策,片面追求外資數(shù)額,包括外商投資數(shù)量達(dá)到一定水平的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì),將對一般行業(yè)的外資優(yōu)惠政策簡單搬用于公用事業(yè)行業(yè),反映出對公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征和資產(chǎn)特殊性缺乏基本的了解,造成某些投資者乘機(jī)利用投資規(guī)模的擴(kuò)大來擴(kuò)張成本計(jì)價(jià)基數(shù),用成本之水托升價(jià)格之船,最終損害消費(fèi)者利益。

  公用事業(yè)的民營化可以通過引入競爭機(jī)制來促使成本透明,但并不能確保公眾就一定能夠享受最低成本時(shí)的經(jīng)濟(jì)福利,實(shí)際上,民營化的廠商也有可能在使成本降至最低點(diǎn)時(shí)仍然向消費(fèi)者收取較高的價(jià)格。在這種情況下,政府對價(jià)格的法律管制就成為必然。進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管的最主要目的是要將公用事業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)控制在一個(gè)合理和公正的水平。因此,在公用事業(yè)民營化過程中,一定要格外注意公用事業(yè)的成本特殊性問題,規(guī)范廠商的投資、運(yùn)營中的成本行為以及調(diào)整政府的成本控制行為,維護(hù)公眾利益。使社會(huì)公眾真正可以分享民營化帶來的效益,而不是在民營化中受損。

  

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  本文為作者在2005年中國公用事業(yè)市場化改革論壇上的演講

  周林軍,法學(xué)博士,重慶市發(fā)展改革委員會(huì)外經(jīng)處長兼重慶世界銀行貸款項(xiàng)目管理辦公室主任,天則經(jīng)濟(jì)研究所公用事業(yè)研究中心顧問,重慶水務(wù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)常務(wù)理事,重慶工商大學(xué)、四川外語學(xué)院客座教授,多年潛心研究公用事業(yè)及管制問題,著有《公用事業(yè)管制要論》等專著和文章等。

  出處:中國公法網(wǎng)

  來源:http://www.chinapublaw.com/zfgz/2005729131823.htm

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