一、 問(wèn)題的提出

　　近幾年來(lái)，公眾通過(guò)各種途徑和形式直接參政和表達(dá)利益訴求的事件時(shí)有發(fā)生。有的通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議方式，如2001年喬占祥不服鐵道部票價(jià)上浮行政復(fù)議和行政訴訟案：?jiǎn)陶枷殡m然被判敗訴，但2002年鐵路春運(yùn)票價(jià)上浮時(shí)，國(guó)家價(jià)格主管部門舉行了聽(tīng)證會(huì)。但在2001年，西安兩位公民告陜西省政府征收手機(jī)用戶扶貧幫困基金案，因法院認(rèn)為省政府征收基金是抽象行政行為被駁回。2003年11月，因感染乙肝病原被取消公務(wù)員錄取資格，安徽青年張先著以違憲為由狀告安徽蕪湖市人事局，成為中國(guó)“乙肝歧視第一案”。2004年5月31日，蕪湖市中級(jí)人民法院作出終審判決，張先著勝訴。盡管張先著的勝訴只有象征性的意義，但他成為幾千萬(wàn)乙肝患者權(quán)益的維護(hù)者和代表。

　　也有的公民，行使《立法法》第九十條規(guī)定的違憲和違法審查請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求修改或撤銷某項(xiàng)行政法規(guī)或地方性法規(guī)。如2003年5月14日滕彪、俞江和許志永三公民向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交《關(guān)于請(qǐng)求審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書(shū)》。同年6月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)新的行政法規(guī)廢止了原收容遣送辦法。

　　但更多的人是通過(guò)信訪的形式表達(dá)了社會(huì)公眾的利益訴求。如據(jù)報(bào)載，2004年1月14日湖北省隨州市青年教師劉飛躍將一封在該市公共場(chǎng)所隨機(jī)征集到的543人共同簽名的公開(kāi)信，以掛號(hào)信和電子郵件的形式，同時(shí)發(fā)往國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、衛(wèi)生部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，呼吁采取措施根治醫(yī)藥行業(yè)長(zhǎng)期存在的“藥價(jià)虛高頑疾”。對(duì)于醫(yī)藥行業(yè)的藥價(jià)虛高頑疾，多年來(lái)社會(huì)輿論對(duì)此的批評(píng)之聲不絕于耳，但普通公民征集數(shù)百人聯(lián)署公開(kāi)信，要求政府采取措施，是建國(guó)以來(lái)的第一次。

　　被新聞媒體廣泛報(bào)道的，是2004年7月底，寧夏回族自治區(qū)銀川市的幾百多出租車司機(jī)集體到政府上訪，并有6000多出租車司機(jī)集體停運(yùn)的事件。銀川市政府先是表示原定于8月1日實(shí)施的《管理辦法》、《管理規(guī)定》暫緩執(zhí)行；
后再次發(fā)布通告，明確表示《管理辦法》和《管理規(guī)定》不再執(zhí)行，繼續(xù)執(zhí)行原有的規(guī)定。

　　綜上所述，隨著民主政治的發(fā)展和公眾民主觀念、直接參政意識(shí)的提高，公眾越來(lái)越多地通過(guò)各種途徑和形式提出利益訴求并直接參與政治。我們認(rèn)為，上述事件的出現(xiàn)具有一定的普遍性意義，值得引起重視并認(rèn)真研究。政府回應(yīng)和協(xié)調(diào)公眾利益訴求是必要的，也是政府依法行政的體現(xiàn)，但更重要的是，為了落實(shí)憲法規(guī)定的人權(quán)主權(quán)和人權(quán)的原則，構(gòu)建和諧社會(huì)，在國(guó)家層面上，要從世界的眼光、發(fā)展的眼光，看待、研究并借鑒西方國(guó)家憲法采用的某些直接民主形式，建立健全公民直接參政和表達(dá)利益訴求的新機(jī)制。

　　二、 公民直接參政和表達(dá)利益訴求：西方國(guó)家的做法

　　人民民主是世界各國(guó)憲法都規(guī)定的一項(xiàng)基本原則。這個(gè)原則的理念是：國(guó)家權(quán)力來(lái)源于全體人民，人民不是被國(guó)家統(tǒng)治的對(duì)象，而是統(tǒng)治國(guó)家的主人，因此，人民有權(quán)參與國(guó)家政治。在一定行政區(qū)域范圍實(shí)施的民主，即為地方民主。

　　政府要實(shí)施行政管理，為公民提供服務(wù)，及時(shí)化解矛盾和糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)，就要認(rèn)真了解公眾意愿及利益需求，就要擴(kuò)大公民有序的政治參與，建立健全公眾利益訴求的表達(dá)機(jī)制，搭建利益表達(dá)平臺(tái)，使各種利益訴求得以暢通地表達(dá)出來(lái)。

　　根據(jù)憲法原理，直接民主應(yīng)是公眾利益訴求表達(dá)最理想的形式，但隨著人類社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，事務(wù)分工日益細(xì)密，不可能也沒(méi)有必要讓社會(huì)全體成員都參與公共政策的決定和修正。因此，代議性的政府應(yīng)運(yùn)而生，并成為表達(dá)公眾利益訴求的一種普遍可行的政治制度。但是代議性的政府制度并非最完美的政治形式，人民希望某種更直接的民主，以更好地使公眾利益訴求得以直接表達(dá)，并彌補(bǔ)代議制度的不足。

　　一般認(rèn)為，相對(duì)于被稱為間接民主的選舉而言，在西方國(guó)家，公民投票、罷免權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，構(gòu)成直接民主的主要形式。

　　（一）公民投票制度

　　公民投票（referendum），也叫“全民公決”，一般是指將憲法、法律或重要的公共問(wèn)題交由公民投票批準(zhǔn)的制度。[1]具體而言，是指一國(guó)或一地區(qū)公民針對(duì)全國(guó)或地區(qū)性相關(guān)事務(wù)和特定問(wèn)題，舉行全體公民直接投票，以“贊成”或“反對(duì)”兩種選擇，決定政府的施政措施或限制政府的特定作為。其適用范圍包括有關(guān)憲法問(wèn)題、重大公共政策或法律案及地方層級(jí)事項(xiàng)的決定。

　　在西方單一制國(guó)家，通常由憲法或憲法性法律規(guī)定公民投票制度。如法國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)的國(guó)家，1958年憲法規(guī)定了國(guó)民議會(huì)間接民主和全民公決的直接民主形式，但2003年3月28日法國(guó)《對(duì)憲法修改的憲法性法律》規(guī)定依照組織法規(guī)定的條件，屬于領(lǐng)土單位權(quán)限范圍的審議草案或者文件草案，在領(lǐng)土單位的提議下，通過(guò)公民投票的方式，提交該領(lǐng)土單位內(nèi)的選民決定。明確將全民公決擴(kuò)大到地方一級(jí)。

　　作為對(duì)間接民主制的補(bǔ)充，《日本國(guó)憲法》和《地方自治法》有一些關(guān)于地方居民直接民主的規(guī)定，除由居民選舉產(chǎn)生議會(huì)和首長(zhǎng)(自治團(tuán)體)，通過(guò)他們管理本行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)外，還有居民投票等。根據(jù)《日本國(guó)憲法》第九十五條，當(dāng)?shù)鼐用裼袡?quán)直接對(duì)那些僅適用于某一地方公共團(tuán)體的特別法進(jìn)行直接表決。隨著公民意識(shí)及政治環(huán)境的改變，有的日本地方政府通過(guò)地方法令允許居民對(duì)本地方的重大事件投票表示其贊成或反對(duì)意見(jiàn)。

　　在聯(lián)邦制國(guó)家，通常由聯(lián)邦主體憲法或法律規(guī)定地方公民投票制度。在美國(guó)，有24個(gè)州的憲法和許多的地方政府和城市政府規(guī)定了公民投票制度。如根據(jù)美國(guó)《加利福尼亞州憲法》第十一條第一款、第二款和第三款，縣的設(shè)立或合并、市的合并及縣或市的憲章，必須得到有關(guān)縣或市的大多數(shù)居民就設(shè)立或合并、制定縣或市憲章而舉行的公民投票的批準(zhǔn)。

　　在德國(guó)所有的州，居民可以提出居民陳請(qǐng)書(shū)的形式對(duì)地方事項(xiàng)進(jìn)行居民投票。在俄羅斯，事關(guān)地方居民利益的最重要問(wèn)題，可提交公民投票。公民投票的舉行，由地方自治代表機(jī)關(guān)動(dòng)議決定，或應(yīng)有選舉權(quán)的公民要求由地方自治代表機(jī)關(guān)決定。各地方自治章程規(guī)定了要求提交公民投票需要達(dá)到的法定選民人數(shù)�！抖砹_斯聯(lián)邦選舉權(quán)利保障法》和《俄羅斯聯(lián)邦公民投票法》，為地方公民投票提供了法律基礎(chǔ)。

　　公民投票制度在有關(guān)地方自治的國(guó)家公約中也有體現(xiàn)，如《歐洲議會(huì)地方自治章程》將地方政府就規(guī)劃和決策過(guò)程在適當(dāng)時(shí)間、以適當(dāng)方式與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行協(xié)商，作為地方自治的內(nèi)容之一。

　　（二）其他直接參與方式

　　在英國(guó)，當(dāng)?shù)鼐用窨删退麄冴P(guān)心的問(wèn)題對(duì)教區(qū)議會(huì)或社區(qū)議會(huì)的議員施加影響，也可以通過(guò)各種全國(guó)性的自愿組織代表自己的利益，當(dāng)?shù)鼐用襁�有機(jī)會(huì)在土地利用規(guī)劃制定過(guò)程中就有關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)。地方政府必須公開(kāi)擬議中的規(guī)劃的內(nèi)容并聽(tīng)取意見(jiàn)，當(dāng)?shù)鼐用袢鐚?duì)規(guī)劃有異議，地方政府必須舉行聽(tīng)證并依法處理。在某些情況下，異議者有權(quán)向獨(dú)立審查機(jī)關(guān)提出公開(kāi)質(zhì)詢。許多地方政府通過(guò)發(fā)送傳單、舉辦展覽、回答咨詢等方式，讓居民知情。法律還要求，地方議會(huì)應(yīng)建立與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)商的新機(jī)制。例如，根據(jù)法律規(guī)定，在確定地方政府如何提供有效的地方服務(wù)時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)與居民代表（包括納稅人代表）進(jìn)行協(xié)商。

　　根據(jù)1958年《法國(guó)憲法》，領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會(huì)按照法律規(guī)定的條件自由地進(jìn)行管理。但1992年2月6日的法律授權(quán)市鎮(zhèn)可以就市鎮(zhèn)范圍內(nèi)的地方事務(wù)的處理征詢地方居民的意見(jiàn)。2003年3月28日《對(duì)憲法修改的憲法性法律》規(guī)定了公民的請(qǐng)求權(quán)，即領(lǐng)土單位的選民可以通過(guò)行使請(qǐng)求權(quán)的方式，請(qǐng)求將與領(lǐng)土單位權(quán)限有關(guān)的事項(xiàng)登記在地方議會(huì)議事日程上。

　　日本現(xiàn)行地方自治制度包括地方團(tuán)體自治與居民自治，以間接民主的團(tuán)體自治為原則，但作為間接民主制度的補(bǔ)充，公民直接要求等數(shù)項(xiàng)直接參與地方政治的方式也得到認(rèn)可。除了公民投票外，公民直接參政的方式主要有直接要求制和直接要求以外的直接參政制度。前者指一定人數(shù)以上的選民聯(lián)名向地方政府的首長(zhǎng)或地方議會(huì)提出有關(guān)制定、修訂、廢除條例的要求或監(jiān)查行政事務(wù)、解散議會(huì)、免除議員或首長(zhǎng)等職務(wù)的要求；
后者指居民還可以通過(guò)以下形式直接參與地方政府的政治活動(dòng)：（1）居民監(jiān)查要求：對(duì)地方政府職員在公共資金的支出、財(cái)產(chǎn)的獲得、管理和處理以及契約簽訂等方面的違法或不正當(dāng)?shù)男袨椋�居民可從納稅人的立場(chǎng)出發(fā)，向監(jiān)查委員要求進(jìn)行監(jiān)查，并提請(qǐng)采取預(yù)防或糾正這些問(wèn)題的必要措施，即提出“居民監(jiān)查要求”。（2）居民訴訟：當(dāng)居民對(duì)監(jiān)查結(jié)果不服時(shí)，可以向法院提出訴訟，即提起“居民訴訟”。[2]

　　在美國(guó)許多州，根據(jù)州憲法和地方自治章程，居民有直接參與地方事務(wù)的權(quán)利。如根據(jù)《伯克利市憲章》，一定數(shù)目的市民可以聯(lián)名向議會(huì)提出議案。如果署名參加提案的公民人數(shù)達(dá)到或超過(guò)最近一次市政選舉中各個(gè)市長(zhǎng)候選人得票總數(shù)的10％，那么議會(huì)或表決通過(guò)該議案，或在下一次州選舉或市政選舉時(shí)將該提案交付全體選民投票表決。

　　在德國(guó)，公民投票以外的其他直接參與地方?jīng)Q策的方式包括三種：（1）公民請(qǐng)求權(quán)：公民可請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)處理議會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的具體事務(wù)。州憲章可規(guī)定公民請(qǐng)求要獲得一定比例選民的贊同。（2）請(qǐng)求召集公民大會(huì)：公民大會(huì)要定期舉行，以使公民能討論決定重大的地方事務(wù)；
公民大會(huì)可由議會(huì)召集，也可由達(dá)到最低比例居民的書(shū)面請(qǐng)?jiān)刚偌�。居民大�?huì)可提出建議和議案，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)處理。（3）與當(dāng)?shù)貙＜覅f(xié)商：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣議會(huì)可以就具體事項(xiàng)與當(dāng)?shù)貙＜覅f(xié)商或任命專家作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣議會(huì)決策和審議委員會(huì)常任顧問(wèn)。

　　俄羅斯除了公民投票制度外，還有其他的公民直接參政方式，如在街區(qū)、街道或樓房居民會(huì)議上，成立街區(qū)委員會(huì)、街道委員會(huì)或樓房委員會(huì)等區(qū)域性社會(huì)自治組織，處理地方利益事項(xiàng)。它們具有法人資格，任期在兩年以上。區(qū)域性社會(huì)自治組織的權(quán)力和責(zé)任，由地方自治代表批準(zhǔn)的自治章程規(guī)定。

　　三、公民直接參政和表達(dá)利益訴求：我國(guó)的立法及其完善

　　舊中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行封建專制制度，實(shí)行民主的歷史很短，更缺乏直接民主、直接參政的實(shí)踐。孫中山先生力主地方自治，他在《五權(quán)憲法》中，認(rèn)為直接民權(quán)有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)四種，強(qiáng)調(diào)直接民權(quán)才是真正的民權(quán)，并在《建國(guó)大綱》第七條中作了列舉。1931年《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》、1936年《中華民國(guó)憲法草案》和1946年《中華民國(guó)憲法》，都對(duì)公民的選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)，作了明確規(guī)定。但在舊中國(guó)專制政府統(tǒng)治下，公民直接參政并沒(méi)有得到真正實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)有關(guān)立法及公民直接參政方式

　　新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家對(duì)人民民主和直接參政問(wèn)題十分重視。毛澤東說(shuō)過(guò)：“中國(guó)是有缺點(diǎn)的，而且是很大缺點(diǎn)，這種缺點(diǎn)，一言以蔽之，就是缺乏民主�！贬槍�(duì)這個(gè)問(wèn)題，他深刻指出，人民必須有權(quán)管理上層建筑。不能把人民的權(quán)力問(wèn)題理解成人民只能在某些人的領(lǐng)導(dǎo)下享有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)和受教育權(quán)等，人民管理國(guó)家事務(wù)，是勞動(dòng)者最重要的權(quán)力，沒(méi)有這個(gè)權(quán)力就沒(méi)有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)和受教育權(quán)。

　　1953年中央人民政府頒布的《選舉法》，就規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)代表，由選民直接選舉，并規(guī)定了選民對(duì)代表的撤換權(quán)；
1979年將直接選舉擴(kuò)大到縣一級(jí)。我國(guó)的四部憲法都規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民；
1982年憲法在規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”的同時(shí)，對(duì)公民直接參與政治，作了明確肯定，規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，規(guī)定了基層群眾自治制度、企業(yè)事業(yè)組織的民主管理制度等，并規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)公民直接參政和表達(dá)利益訴求，也作了具體規(guī)定。

　　根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，我國(guó)公民直接參與政治、表達(dá)利益訴求，主要有如下幾種方式：

　　1．直接選舉和罷免。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，縣級(jí)以下（包括縣級(jí)）地方人民代表大會(huì)的代表由選民直接選舉產(chǎn)生，其選舉過(guò)程接受選民的監(jiān)督，選民可以對(duì)公布的選民名單提出異議，可以依法提出代表候選人，依法監(jiān)督選舉投票，對(duì)不稱職的代表依法罷免等等。

　　2．對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)的監(jiān)督。憲法第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)�！睘榱饲袑�(shí)保證公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害�！�

　　3．信訪。信訪制度是公民行使憲法所規(guī)定的“提出批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉”這五項(xiàng)權(quán)利的重要途徑之一。根據(jù)2005年1月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

　　4．基層群眾自治。根據(jù)憲法、《城市居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定以及現(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織建設(shè)的實(shí)踐，基層群眾性自治組織指的是依照有關(guān)法律規(guī)定，以城鄉(xiāng)居民一定的居住地為紐帶和范圍設(shè)立，并由居民（村民）選舉產(chǎn)生的成員組成，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。

　　5．聽(tīng)證會(huì)。主要有立法聽(tīng)證、價(jià)格決策聽(tīng)證和信訪聽(tīng)證等。如根據(jù)2001年11月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》第十五條，起草的地方政府規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)；
起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)，認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)。又如，根據(jù)《價(jià)格法》第二十三條，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性�！缎旁L條例》還規(guī)定重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)可以舉行聽(tīng)證。

　　6．行使《立法法》第九十條規(guī)定的違憲和違法審查請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求修改或撤銷某項(xiàng)行政法規(guī)或地方性法規(guī)。

　　近幾年來(lái)，一些享有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)和人民政府在制定地方性法規(guī)和規(guī)章過(guò)程中，為了使立法決策與本地改革發(fā)展決策相適應(yīng)，拓寬和增強(qiáng)廣大人民群眾參與地方立法的廣度和力度，采用聘請(qǐng)立法顧問(wèn)、公民旁聽(tīng)、立法聽(tīng)證會(huì)、公民討論法律法規(guī)草案等各種形式向社會(huì)廣泛征集建議，使地方立法工作向民主化、科學(xué)化進(jìn)程邁出了重要的步伐，也使公民的利益訴求得以正常表達(dá)；
有的地方還公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，從立法的源頭上為公眾參與地方立法提供了渠道。

　　此外，根據(jù)實(shí)踐，還有市民評(píng)議政府及工作部門、市民評(píng)議人大代表、設(shè)立人民監(jiān)督員等形式。

　�。ǘ�）豐富公民直接參政、表達(dá)利益訴求的途徑和形式

　　與改革開(kāi)放之前或者與改革開(kāi)放初期比較，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期，社會(huì)內(nèi)部各種利益關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，政府面臨的矛盾和問(wèn)題更加突出。近年來(lái)，公民通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議表達(dá)公眾利益訴求的案件雖有增加，但更為明顯的是：信訪和訴訟外的其他利益訴求的增加，并呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，如信訪總量持續(xù)上升，越級(jí)上訪和集體訪增幅較大，組織化趨勢(shì)增強(qiáng)，反映的問(wèn)題相對(duì)集中，甚至出現(xiàn)突發(fā)性事件。造成這種情況，原因是多方面的，但與公民直接參政得不到保證、正常利益訴求表達(dá)機(jī)制未建立健全、法定的訴求渠道不暢通，有一定的關(guān)系。

　　應(yīng)當(dāng)指出，雖然憲法體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，并規(guī)定人民依法管理國(guó)家事務(wù)和經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)，但我國(guó)憲法未規(guī)定公民享有創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，也未建立公民投票和其他直接民主制度；
長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)人民代表大會(huì)制是我國(guó)的根本政治制度強(qiáng)調(diào)得比較多，對(duì)憲法關(guān)于“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的規(guī)定，重視不夠，有關(guān)這方面的立法比較滯后，使人民直接參政、表達(dá)利益訴求無(wú)法可依，公民直接參政、表達(dá)利益的途徑和形式比較單一，已經(jīng)有的渠道也不夠暢通。

　　黨的十六大提出要健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保障人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，建立社情民意反映制度。這其中，創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、公民投票和其他直接民主是重要的形式之一。盡管由于各國(guó)國(guó)情有所不同，創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、公民投票和其他民主形式，在各國(guó)的實(shí)行和具體做法會(huì)有不同，但作為人類政治文明制度建設(shè)的成果，值得我們認(rèn)真研究并審慎采用。

　　創(chuàng)制權(quán)多指對(duì)于地方性事項(xiàng)，該地方區(qū)域一定比例或者一定數(shù)量的合法居民可以聯(lián)名就某事項(xiàng)提出自己的創(chuàng)議；
而復(fù)決權(quán)則是選民可以通過(guò)法定程序否決現(xiàn)有法案。

　　我國(guó)現(xiàn)行憲法第41條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利�！钡�是現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)公民行使對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員的批評(píng)、建議權(quán)打擊報(bào)復(fù)，或者對(duì)公民提出的建議不聞不問(wèn)、懈怠處理的行為屢見(jiàn)不鮮；
現(xiàn)有的聽(tīng)證制度有的流于形式，公眾直接監(jiān)督缺乏力度，信訪等制度也未能從根本上解決問(wèn)題。

　　近年來(lái)，公民直接向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)提交的建議案數(shù)量不斷增加，這充分表明，隨著中國(guó)民主化進(jìn)程的深入，公民法治與參政意識(shí)將越來(lái)越強(qiáng)，但是這與法律意義上的創(chuàng)制、復(fù)決權(quán)有較大的差異。因?yàn)檫@里的違法或違憲審查請(qǐng)求權(quán)，僅僅是公民提出的建議，還不足以構(gòu)成直接撤銷某項(xiàng)地方立法的效力，如果在憲法第41條和《立法法》第90條規(guī)定的違憲和違法審查請(qǐng)求權(quán)的同時(shí)，再規(guī)定創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，則可以彌補(bǔ)地方人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中可能出現(xiàn)的不足，公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作特別是地方立法的監(jiān)督制約會(huì)有所加強(qiáng)。

　　當(dāng)然，賦予公民以創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，建立公民投票和其他民主形式，擴(kuò)大公民對(duì)地方政治有序的參與，可以采取循序漸進(jìn)的方式逐步實(shí)現(xiàn)。

　　首先，在觀念層面上要與時(shí)俱進(jìn)，站在全球化、現(xiàn)代化高度，用更加開(kāi)放的世界觀考察創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和公民投票等直接民主和直接參政制度，揚(yáng)棄那些落后的、不合時(shí)宜的思維定勢(shì)，開(kāi)創(chuàng)性地建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治。

　　其次，在制度層面上，要按照十六大提出“豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序政治參與”的精神，開(kāi)拓創(chuàng)新，在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的同時(shí)，積極探索擴(kuò)大公民有序直接政治參與的形式，逐步實(shí)現(xiàn)直接民主的制度化、規(guī)范化和程序化。

　　從發(fā)展的眼光看，一是要考慮修改《立法法》相關(guān)規(guī)定，確立一定數(shù)量的公民可以提出地方性法規(guī)案，或?qū)δ稠?xiàng)地方立法草案進(jìn)行否決；
二是在修改《憲法》時(shí)，考慮規(guī)定公民享有創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、請(qǐng)求權(quán)；
三是在修改《憲法》時(shí)，明確規(guī)定人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)或形式是人民代表大會(huì)和法律規(guī)定的直接民主方式，并考慮規(guī)定對(duì)憲法修改等全國(guó)性重大事項(xiàng)，應(yīng)舉行公民投票；
四是在修改《地方組織法》時(shí)，規(guī)定有的地方行政首長(zhǎng)可以采取公民直接選舉的方式。

　　特別需要指出的是，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建公民直接參政和表達(dá)利益訴求，絕不是要否定人民代表大會(huì)間接民主制度。相反，還要充分利用好已有的民主制度，特別是人民代表大會(huì)的基本民主形式，使人民代表大會(huì)成為真正反映民意的人民代表機(jī)關(guān)；
完善民族區(qū)域自治制度，尊重和保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益和正當(dāng)訴求；
認(rèn)真落實(shí)《信訪條例》，暢通信訪渠道。

　　此外，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的司法審查、建立公益訴訟制度，也是使公民利益訴求得以表達(dá)的一項(xiàng)重要的制度安排。

　　注釋：

　　1．《元照英美法詞典》，法律出版社，2003年版，第1164頁(yè)。

　　2．（日）財(cái)團(tuán)法人自治體國(guó)際化協(xié)會(huì)編：《日本的地方制度》，2004年，第41-44頁(yè)。

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