【內(nèi)容提要】為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題答案在于，這些國家目前迫切需要一個緊湊而有效的政府。本文第一部分旨在重新闡述民主的概念；
第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進行比較提供一個框架；
第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去；
基于一個有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強化過程中有利和不利情況的假設(shè)；
最后部分是一個簡短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點是：如果不能建立在政府機構(gòu)的堅實基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。對于那些民主改革者來說，無論是有意還是無意地在民主化的進程中破壞或削弱政府機構(gòu)的作用都無異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無法實行民主化的國家中更是如此。當(dāng)然，在民主過渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國性政府機構(gòu)，在原來薄弱的部門進一步加強政府能力。

　　引言

　　20世紀80年代末和90年代初，當(dāng)?shù)谌�次民主化浪潮（Huntington 1991）開始從歐洲南部和拉丁美洲向東亞、東歐、蘇聯(lián)、撒哈拉以南以及其他地區(qū)蔓延時，許多人曾一度對涌動著的"世界性民主革命"浪潮的前景感到非常樂觀�，F(xiàn)在，十年過去了，這種樂觀主義已經(jīng)有點明日黃花的味道。盡管美國政府一直在宣稱"民主政治贏得了最后的勝利"1，但那些曾努力估價第三次浪潮作用的人卻認為，現(xiàn)實并不像人們曾經(jīng)期望的那般美好。在20世紀90年代初似乎日益擺脫了集權(quán)統(tǒng)治的近100個國家中，目前只有不到20個國家"明顯地有望實現(xiàn)日漸成熟、運轉(zhuǎn)良好的民主制度"（Carothers 2002）。除十?dāng)?shù)個國家遭受了"民主崩潰"或"民主倒退"（如巴基斯坦、肯尼亞、黎巴嫩、萊索托、尼日爾、秘魯、塞拉利昂、贊比亞以及幾個后蘇聯(lián)國家）之外，大多數(shù)的過渡政府似乎都處于戴蒙德所稱的"過渡區(qū)"（Diamond 1999b）或卡羅瑟斯所說的"灰區(qū)"（Carothers 2000）。由于介于完全的獨裁專制與穩(wěn)固的民主制度之間，這一類的政治體制近來貼上了各種各樣的新標(biāo)簽，如"準民主"、"形式民主"、"選舉民主"、"表面民主"、"假民主"、"弱民主"、"部分民主"、"虛擬民主"（Collier & Levitsky 1997），"非自由民主"（Zakaria 1997）以及"不穩(wěn)定民主"（Rose & Shin 2001）等等。然而，無論加上什么樣的限制性形容詞來強調(diào)這些體制的特點，都只會造成誤導(dǎo)，因為它們大多數(shù)根本就算不上是什么民主。

　　為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題的標(biāo)準答案通常指的是作為成功地邁入穩(wěn)定的民主道路的前提的三個關(guān)鍵參數(shù)，即相當(dāng)高的經(jīng)濟發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產(chǎn)階級等調(diào)整參數(shù)）（Lipset 1959；

Fukuyama 1993, Barro 1999; Przeworski et al. 2000）、充滿活力的國民社會（Putnam 1993; Linz & Stepan 1996）2和強烈雄厚的國民文化（Almond & Verba 1963; Inglehart 1997; Diamond 1999）。毫無疑問，這些參數(shù)實際上表征了舊式、穩(wěn)定的民主制度的特點，但一般而言也正是大多數(shù)過渡國家所缺乏的。當(dāng)然，第三次浪潮所波及的絕大多數(shù)國家所缺乏的并不僅僅是這些東西。這些國家目前迫切需要的另一樣?xùn)|西似乎是一個緊湊而有效的政府。

　　在曾經(jīng)屬于前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的大多數(shù)國家中，在開始過渡之前根本就沒有國家的政府機構(gòu)。因而它們在獲得獨立之后，必須要從頭開始，首先克服組建政府方面的困難。目前，這些國家正在艱難地前進。對于非洲撒哈拉以南的廣大地區(qū)來說，雖然那里的國家都有現(xiàn)成的政府，但卻往往是松散的、無用的和不穩(wěn)定的。拉丁美洲國家的狀況也好不了多少。它們大多數(shù)雖然名義上已經(jīng)進入了既定的民主過渡階段，但"政府機構(gòu)卻依舊深深地刻著長期履職不力的糟糕印跡"（Carothers 2002）。在第三世界的其他各國，擺脫集權(quán)統(tǒng)治的過渡運動往往表現(xiàn)為一種極端脆弱的政府結(jié)構(gòu)，不可能解決社會所面臨的從控制犯罪和腐敗到提供基礎(chǔ)公共設(shè)施（如健康、教育和社會保障）等一系列主要問題。幾乎所有政府不謀其政的國家都陷入了"灰區(qū)"之中，正在經(jīng)歷著"無效的多元化"或"一元化權(quán)力政治"（Carothers 2002）綜合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的國家中，正是那些似乎并未將其政府建設(shè)視為一項主要迫切任務(wù)的國家，其民主進程反而取得了很大的進展。它們主要是南歐和中歐以及波羅的海地區(qū)的一些國家，當(dāng)然還有南美和東亞的幾個國家。這些國家是：西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、匈牙利、捷克共和國、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、烏拉圭、智利和韓國等（Linz & Stepan 1996；
Carothers 2002）。

　　這一研究成果與對于20世紀80年代末和90年代初風(fēng)行全世界的民主過渡浪潮產(chǎn)生的錯覺形成了強烈的反差。在當(dāng)時，人們普遍認為，民主意味著小政府，所以民主與政府是互相對立的兩個方面。既然政府被視為政治開明的障礙，那么所謂民主化必然導(dǎo)致"非政府化"。為了提高民主繼續(xù)存在的可能性，人們廣泛地認為應(yīng)該削弱而不是加強政府的能力。所以，在世界上的許多地方，在國內(nèi)改革家與國際倡導(dǎo)者兩股力量的推動下，民主化的發(fā)端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制結(jié)構(gòu)和降低政府干預(yù)經(jīng)濟和社會的程度。只是在經(jīng)過了十年的"縮小政府"實驗之后，越來越多的改革家才逐漸認識到擁有一個精干的政府的極端重要性。如果想要使民主有效地發(fā)揮作用并使這種作用得到鞏固，僅僅有一個最小的政府是遠遠不夠的（Grindle 1997）。

　　同樣地，過渡理論在重新認識政府之前也走過了一段彎路。在一開始，對第三次民主化的研究幾乎完全忽視了政府的作用。當(dāng)時研究的焦點主要集中在如下一些方面，如怎樣才能培育出一個強大的國民社會，怎樣讓競選制度化，何種形式的立法-行政關(guān)系更為理想，等等。而對于建立一個有效的政府，則或者看成是順理成章之事，或者認為是毫無意義之舉。然而，隨著時間的推移，具有民主意識的學(xué)者越來越認識到，在第三次浪潮波及的許多國家里，有某些東西被丟掉了。到底是什么東西呢？"簡而言之，就是現(xiàn)代政府的基本機構(gòu)。"（丁學(xué)良 2000；
Rose & Shin 2001）O"Donnell(1992)第一個提醒我們，民主化的進程取決于政府機構(gòu)的活力和有效性。后來在20世紀90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz & Stepan（1996）都得出了同樣的結(jié)論：沒有一個有效的政府，就不可能有民主。如今，有越來越多的學(xué)者贊成擁有一個有效的政府是民主的前提條件這樣一種觀點（Rose & Shin 2001; Carothers 2002）。對于那些研究非洲(du Toit 1995; Mengisterab & Daddieh 1999)和前蘇聯(lián)各加盟共和國(Holmes 1997; Kuzio, Kravchuk & D"Anieri 1999; Sperling 2000; Kopecky & Mudde 2000)的學(xué)者來說，就更堅持這種說法。

　　盡管就有效的政府機構(gòu)對于成功的民主過渡與強化的必要性已經(jīng)開始形成新的理論，但對兩者之間的確切聯(lián)系尚未進行系統(tǒng)的研究，所以許多關(guān)鍵性的問題仍然沒有明確的答案。開展本課題研究的目的就是要填補這一空白。本文的具體內(nèi)容如下：第一部分旨在重新闡述民主的概念。鑒于大多數(shù)人將民主定義為一種政治體制，所以這一部分主要強調(diào)它也是一種公共權(quán)力的形式。這樣一來，它就需要擁有Michael Mann所稱的"基本權(quán)力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進行比較提供一個框架。第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去�；�于一個有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過渡與強化過程中有利和不利情況的假設(shè)。最后部分是一個簡短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點是：如果不能建立在政府機構(gòu)的堅實基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。3

　　一． 民主

　　1． 作為一種政治體制的民主

　　民主是一種政治體制。區(qū)別民主與其他各種形式的非民主政治體制的關(guān)鍵在于，民主使得人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制著統(tǒng)治者，而其他體制卻做不到這一點（Shapiro 2001）。420世紀最具影響力的研究權(quán)力關(guān)系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)開創(chuàng)的。根據(jù)Schumpeter的觀點，民主是一種"為作出政治決策而進行的機構(gòu)管理，在這個過程中，個體獲得了通過為人民參加選舉而競爭作出決定的權(quán)力"（1942：269）。在這樣一種政治體制下，統(tǒng)治者受到公民的制約而必須為他們在公共領(lǐng)域的行為負責(zé)，但這種制約并非靠直接介入決策過程，而是間接地通過與他們當(dāng)選代表的競爭與合作完成的（Schmitter & Karl 1993）。

　　作為一種安排權(quán)力關(guān)系的手段，最低限度的民主必須同時滿足兩個條件，即Dahl所稱的"廣泛參與"和"公開競爭"。前者指的是參與程度，或者更準確地說，實際上是指所有成人參加選舉和競爭職位的權(quán)利。后者則指的是反對的權(quán)利，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對意見提供一種制度化的渠道。如果一種政治體制不能同時具有參與的廣泛性與政治競爭性，就不能稱之為民主。例如，到18世紀末，英國雖然早已擁有一個高度發(fā)達的公開競爭機制，但卻只允許人口中的極少數(shù)人參與政治競爭。因此，盡管出現(xiàn)了競爭多元化，卻仍然不能稱19世紀的英國為民主社會，因為當(dāng)時被普遍視為民主制度不可爭辯的前提的"一人一票制"并未能實現(xiàn)。在20世紀開始之前，即所有成年公民被賦予選舉權(quán)并"有權(quán)在同一個基本平等的平臺上參與控制和評判政府行為"（Dahl 1971:4）之前，英國還算不上是一個現(xiàn)代的政治民主國家。幾乎所有的西方民主國家都重復(fù)了這條"先公開競爭而后公眾參與"的民主之路。反過來說，在某些政治體制下，雖然也允許甚至有時還要求人民參與政治，但卻剝奪了他們反對政府政策的權(quán)利。這樣的體制同樣是不民主的，因為如果沒有合理的反對意見，人民就不可能控制和評判政府的行為。只有當(dāng)競爭和參與兩方面結(jié)合起來時，人民才能真正地擺脫統(tǒng)治。那么，這樣的體制才稱得上民主。

　　2． 作為一種管理形式的民主

　　大多數(shù)學(xué)者將民主僅僅定義為一種政治體制。我們認為有必要強調(diào)的是，民主也是一種政府管理的形式。民主之所以不同于其他的體制形式，就在于其獨特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-4)所指出的那樣，每一種政治體制必須獲得權(quán)力，然后運用權(quán)力。換句話說，"必須先有權(quán)力，然后才談得上對它進行限制"（Huntington 1968:8）。如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么不論它采取何種形式，這個國家的人民都不可能從中受益。從這種意義上說，"與政府有關(guān)的問題在邏輯上要優(yōu)先于政治體制方面的問題"（Przeworski 1995: 13）。沒有一個有效的政府，任何民主都是毫無意義的(Linz & Stepan 1996:17)。

　　政治體制與政府的分離使我們能夠?qū)⒚裰鞯母拍铌U述為一種民主制度和政府機構(gòu)的混合物（Rose & Shin 2001）。前者指的是與民主表現(xiàn)形式的四個階段即投票前、投票、投票后和選舉過程（Shapiro 2001）有關(guān)的制度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　更詳細地說，民主制度包括與公民權(quán)相聯(lián)系的一系列權(quán)利與義務(wù)、利害關(guān)系的組織方法、選舉制度、權(quán)力分配和監(jiān)管的安排，等等。民主制度獨特的核心任務(wù)就是限制權(quán)力（Przeworski 1995）。至于政府機構(gòu)，我們將在下文中討論。在這里先說明一點，即政府機構(gòu)的主要目的就是賦予政府以權(quán)威，并因此而使政府能夠進行統(tǒng)治。

　　在文學(xué)作品中，民主化往往被描述為政治體制演化的過程，主要談?wù)摰氖侵贫然�競爭的產(chǎn)生，以及如何將競爭的參與范圍擴大到曾經(jīng)被排擠在政治生活之外的群體。將民主同時概念化為一種政治體制和一種管理形式更加清楚地凸顯出所謂民主化的真正含義。從這個角度來講，民主化包含了兩個獨立的過程：從一個非民主的政治體制向相對民主的政治體制的過渡過程和政府建設(shè)或重建的過程（Rose, 333）。同樣地，民主強化的概念也需要重新予以考慮。除了"常規(guī)性"的民主做法和內(nèi)在化的民主價值(Linz & Stepan 1996：5)之外，一種強化的民主制度還必須能夠有效地統(tǒng)治自身要求擁有主權(quán)的全部領(lǐng)土。因此，政府建設(shè)（重建）應(yīng)該是整個民主化和民主強化過程中的一項必不可少的任務(wù)。對于第三次浪潮波及的國家而言，在過渡期間破壞或削弱基本的政府權(quán)力決非明智之舉。無論何時何地，一旦政府的效力受到懷疑，一場管理危機便在所難免；
而如果不能得到及時解決，這種管理危機可能最終演變?yōu)槊裰魑�機。

　　二． 政府的有效性

　　由于政府的有效性對民主的過渡與強化至關(guān)重要，所以我們專門在這一部分中詳細討論這一問題。

　　何謂政府？按照Weber的理論，政府可以定義為對力量的合法使用實施壟斷并在一定的領(lǐng)土內(nèi)制定規(guī)則的一套機構(gòu)。對物質(zhì)力量的壟斷無疑是政府賴以存在的真正基礎(chǔ)，從而賦予政府作出權(quán)威的約束性規(guī)定以及履行其他職能的權(quán)力。5如果沒有權(quán)力，任何政府都不可能是有效的。

　　當(dāng)然，權(quán)力具有許多表現(xiàn)形式。如果追隨Mann(1993)的觀點，我們認為有必要區(qū)分兩種類型的政府權(quán)力：專制權(quán)力和基本權(quán)力。前者指的是政府精英"無須同國民社會群體進行正常的協(xié)商"（ Mann 1993：59）就可以實施的權(quán)力。政府的專制權(quán)力以其強制程度和廣泛性來衡量。這種權(quán)力非常寬泛，并且在非民主環(huán)境下有時難以節(jié)制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本權(quán)力則以其有效性來衡量。根據(jù)Mann的定義，"基本權(quán)力指的是政府實際上能夠深入于國民社會并在整個管轄領(lǐng)域內(nèi)合理地貫徹其政治決定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主國家中，我們可以看到這種基本權(quán)力最為強大的政府，其深入日常生活的能力遠遠超過了歷史上任何國家和當(dāng)代第三世界國家的政府。其他時代和其他地區(qū)的政府相比之下或許更專制和無情一些，但它們也往往在深入人民的社會和經(jīng)濟生活方面遇到巨大的困難。不過，在西方民主國家中，政府的基本權(quán)力幾乎無處不在，以至于那里的公民甚至難以找到"一塊現(xiàn)代政府的基本權(quán)力未曾觸及的隱匿之地"（Mann 1986：114）。

　　就分析而言，專制權(quán)力與基本權(quán)力分屬于兩個獨立的政府權(quán)力范疇。前者規(guī)定了政府的性質(zhì)（政治體制），而后者則制約著政府的能力和有效性。根據(jù)定義，民主化勢必削弱政府的專制權(quán)力，但在這個過程中，同時間接地破壞政府的基本權(quán)力卻是不明智的。一個缺少強制的政府并不等于就是一個缺少效力的政府。甚至也可以這樣來論證：民主政府或許需要比其他政府形式更多的基本權(quán)力，以保證有效地、高能地和持續(xù)地發(fā)揮作用。

　　凡基本權(quán)力明顯缺乏的政府，必須著力于建設(shè)其基本政府機構(gòu)并強化其運作能力。文學(xué)作品中談到政府時，"政府建設(shè)"往往被模糊地描述為一個政府積累權(quán)力的過程。按照我們的理解，所謂政府建設(shè)，應(yīng)該僅僅指的是積累基本權(quán)力，而不是專制權(quán)力。

　　如上所述引出了本文的兩個根本問題：一個政府必須具有哪些特定的基本權(quán)力才是有效的？為什么一個有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？盡管越來越多的證據(jù)表明，政府的有效性是民主的基礎(chǔ)，但就我們所知，這些問題并沒有得到系統(tǒng)的研究。本部分的以下內(nèi)容旨在回答第一個問題，而第三個問題則留待下一部分討論。

　　隨著政府活動范圍的日益擴大和業(yè)務(wù)量的不斷增長，所謂政府的有效性顯然是一種復(fù)雜的、多元的現(xiàn)象。任何一個單一的指標(biāo)都似乎無法涵蓋政府有效性的所有方面。因此，我們需要列明某些關(guān)鍵的政府職能，并通過政府的履職能力來測定各種不同政府的有效性。我們認為，有效的政府有能力履行的六項最重要的職能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：

　　（1）對暴力的合法使用實施壟斷

　�。�2）提取資源

　�。�3）塑造民族統(tǒng)一性和動員群眾

　�。�4）調(diào)控社會和經(jīng)濟

　�。�5）維持政府機構(gòu)的內(nèi)部凝聚力

　　（6）重新分配資源

　　前兩項職能適用于任何政府，包括前現(xiàn)代時期的政府。根據(jù)Weber的理論，只要還有個體或群體通過使用或威脅使用物質(zhì)力量追求其利益，政治權(quán)力就會存在。但是，直到有一個政治組織能夠壟斷物質(zhì)力量的合法使用以便在一既定的領(lǐng)土上貫徹其命令之后，歷史上才出現(xiàn)了政府。甚至前現(xiàn)代時期的政府也是通過建立起常規(guī)軍隊和賦稅制度來表征的（Weber 1978I:54-56）。后四項職能是現(xiàn)代統(tǒng)一民族國家的特點，即增加了更廣泛意義上的"常規(guī)性、標(biāo)準化、合理化機構(gòu)"，不僅能夠?qū)ζ涔�民而且能夠在很大的程度上對其管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的所有行為行使職權(quán)（Mann 1993:56）。

　　如果一個政府能夠順利地履行如上所有的職能，我們便稱它是一個有效的政府；
如果一個政府僅能履行其中的某些職能，我們稱它是一個無能的政府；
而如果一個政府根本不能履行其中的任何職能，我們則可以合理地稱它是一個失敗的政府。通過對照有效的政府與無能的政府或完全失敗的政府之間各自不同的特征，我們就能夠確定一個有效的政府必須具備的根本的基礎(chǔ)性權(quán)力。盡管有效政府的具體表現(xiàn)形式在各個國家之間可能有所不同，但它們卻具有某些基本的共性。

　　下面就讓我們對政府的六項能力稍為詳盡地逐一進行討論。

　　1． 對暴力的合法使用實施壟斷的能力

　　根據(jù)Weber的定義，一個國家存在的基本標(biāo)志就是其國民政府能否表明在其管轄的領(lǐng)土上實行力量壟斷的主張。顯而易見，對政府來說，力量的壟斷只是一種"手段"而不是"目的"。其目的是為了對付外部對國家主權(quán)的威脅和內(nèi)部對社會秩序的威脅。為了達到這一目的，所有的政府都必須建立并部署自己的軍事力量和警察力量，前者主要是為了防御可能的外來侵略，而后者則是為了防止、懲罰非正常行為和鎮(zhèn)壓社會動亂。對于政府權(quán)力來說，這一類機構(gòu)是至關(guān)重要的。在這里，我們要強調(diào)維持和發(fā)展一支職業(yè)化的、具有應(yīng)變能力的、樂于奉獻的、紀律嚴明的和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的警察隊伍的重要性。鎮(zhèn)壓式體制通常被稱為"警察國家"，但這實際上是一個錯誤的標(biāo)簽。事實上，警察在總?cè)丝谥械谋壤�與自由的程度密切相關(guān)。換句話說，這一比例在所謂的"警察國家"中往往偏低，而在所謂的"自由國家"里反而高得多（史天健 2001）。

　　顯而易見，如果一個國家的領(lǐng)土被外國軍事力量所瓜分，其政府當(dāng)然不可能再自稱為一個有效的政府（例如巴勒斯坦）。同樣地，如果幾個內(nèi)部的敵對集團在一個國家中同時并存，并且各自擁有一定規(guī)模的暴力組織，那么任何一個集團都不可能對四分五裂的領(lǐng)土實行永久性的控制。凡是出現(xiàn)這種情況的地方，我們便稱之為"無政府狀態(tài)"（例如阿富汗以及安哥拉等許多非洲國家）。

　　2． 提取資源的能力

　　政府對物質(zhì)力量的壟斷并非"無本生意"。為了實現(xiàn)壟斷，政府需要"每年從人口的經(jīng)濟活動的產(chǎn)品中提取一定的份額"（Poggi 1990: 66）。因此，早在16世紀，當(dāng)現(xiàn)代統(tǒng)一民族國家剛剛成形之初，Jean Bodin就已經(jīng)意識到，"財政手段是政府的神經(jīng)"(引自Kugler & Domke 1986: 45)。不久之后，Esmund Burke得出了同樣的結(jié)論："政府的稅收就等于政府本身。實際上政府的一切都依賴于它……"(引自Levi 1988: 122)。

　　的確，正如一個人沒有血液不能存活一樣，一個政府沒有稅收也不能發(fā)揮作用。正是由于資源的可用性，才使得政府能夠完成其他的使命。從這種意義上說，一個有效的政府必須具有良好的財政機制。說得更明白一些就是，一個不能生成豐富的資源以實現(xiàn)其政策目標(biāo)的政府不可能是有效的政府。反過來說，如果一種政治制度能夠從社會中提取豐富的資源，然后把這些資源集聚到國庫中并用于國家目的，則它必定是有效的。

　　上個世紀以來，政府運作的范圍得到了相當(dāng)大的擴展。為支撐越來越大的政府，國家需要開發(fā)生產(chǎn)率更高的提取手段。在過去，政府的收入主要是通過諸如軍事侵略和殖民地冒險、出售辦公樓、耕地稅、壟斷企業(yè)、社會捐贈甚至利用國家精英的私人財富等機制實現(xiàn)的（Poggi 1978: 97）。如今，"對現(xiàn)代化經(jīng)濟過程中的各個不同階段和方面進行固定的、非侵犯性稅收"已經(jīng)在很大程度上取代了如上種種效率不高的手段(Poggi 1990: 66)。所以，在西方的民主國家，政府支出在20世紀即使不算太高但也提高了3-5倍就是典型的例證（Poggi 1990: 109-110）。目前，這些國家中的政府支出一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1/3-1/2，而西方人也已經(jīng)基本上習(xí)慣了政府的這種高稅收政策。

　　在其他地方，政府收稅的能力在國家之間起伏很大，但普遍都低得很多。在20世紀50年代對第三世界國家進行了一系列的個案研究之后，英國經(jīng)濟學(xué)家Nicholas Kaldor得出了如下結(jié)論：對于提高政府的財政稅收比例問題，并不存在任何內(nèi)在的障礙。然而，出于多方面的原因，發(fā)展中國家大多沒有采納他的建議（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方發(fā)明的經(jīng)濟"良方"在大多數(shù)第三世界國家中并未得到認可。

　　3． 塑造民族統(tǒng)一性和動員群眾的能力

　　在提取資源能力的支撐下，強制能力是政府權(quán)力最基本的內(nèi)容。但是，僅僅通過強制手段來維持國內(nèi)的和平，其代價是極其昂貴的。對于任何政治體制，如果要想有效地運作，都必須具有某些共同的特點和共同的價值，在復(fù)雜多變的社會中尤其如此。下面首先討論民族統(tǒng)一性的必要性。

　　在西方政府發(fā)展的早期階段以及在當(dāng)今的第三世界中，政府是許許多多培養(yǎng)人的忠誠的自治權(quán)力中心（家庭、村落、地域、種族集團、宗教組織以及政府）之一。因此，政府強制和提取能力的建設(shè)必須要以權(quán)力和國民建設(shè)的理性化為后盾。前者指的是政治權(quán)力的集中化，即以一種單一的、世俗的、國家的權(quán)力取代所有傳統(tǒng)的家庭、地域、宗教和種族權(quán)力(Huntington 1966)。后者則意味著"內(nèi)部同一性"（Tilly 1975: 661），即"將人民對分散的小部落、小村落或地方小"諸侯"的信仰和忠誠轉(zhuǎn)移到更大的中央政治系統(tǒng)之上，從而營造一種共同的國民忠誠與信仰的文化"(Almond & Powell 1966: 36)。

　　形成一種民族統(tǒng)一性是非常重要的。前蘇聯(lián)、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解體，印度尼西亞、斯里蘭卡以及許多非洲國家的種族沖突都生動地說明，民族統(tǒng)一性的缺失可以產(chǎn)生強大的離心作用。一旦人口中有一股龐大的勢力發(fā)覺自己在種族、文化、語言或宗教方面與生活在同一片領(lǐng)土上的其他人群截然不同時，他們就會發(fā)動起來建立自己獨立的政府或投向其他的政府。

　　顯而易見，多種族和多元文化的國家要想贏得并維持各色人口的忠誠往往面臨著更大的困難。但是這一相對普遍的現(xiàn)象不應(yīng)把我們引向如下的結(jié)論：種族、文化、宗教或語言特性是原始時代造成的，任何試圖在這種多元社會中塑造民族統(tǒng)一性的努力因此都注定是徒勞的。事實上，幾乎所有的國家都是在復(fù)雜的多元文化、語言、宗教或種族基礎(chǔ)上形成的。在某些國家（但并非所有國家）存在著強烈的民族統(tǒng)一性，這一事實本身就意味著這種統(tǒng)一性是可以改變的。所有國家都有一種通過教育以及其他的社會化渠道將一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口同化為單一民族的傾向。6因此，對民族統(tǒng)一性的形成最為恰當(dāng)?shù)睦斫�，�?yīng)該將其視為政府有目的地努力克服社會中的相異性而得到的成果，當(dāng)然某些外部的歷史事件也可能產(chǎn)生過一定的影響作用。盡管一個社會解體之后，(點擊此處閱讀下一頁)

　　那些機會主義政治家或許可以通過激化這類矛盾所造成的小插曲去追求其個人利益，"但這更像是制度上失敗的一種結(jié)果，而不是造成失敗的原因"（Przeworski et al. 1995：21）。

　　除了塑造民族統(tǒng)一性之外，政府還要努力塑造其公民的價值與信仰。之所以這樣做，是為了進一步降低統(tǒng)治的成本。Emile Durkheim曾一再強調(diào)在一個社會中形成一套共同價值和信仰的重要性。他主張，只有當(dāng)社會中的大多數(shù)成員共同享有這樣一套核心價值時，才能實現(xiàn)道德上的統(tǒng)一。如果沒有這種道德上的統(tǒng)一，任何制度都遲早會墮落下去(Durkheim 1951)。（Ritzen）

　　把人民引向一套共同核心價值，這一目標(biāo)可以通過一系列的戰(zhàn)略手段而得以實現(xiàn)。凡是人民的價值和信仰與政府的導(dǎo)向相一致或產(chǎn)生共鳴的國家，其政府往往更注重于維護和加強社會的凝聚、尊敬和平和之風(fēng)，以防止出現(xiàn)背離政府的價值和觀念取向。而一旦政府與社會的價值取向相背離，政府就可以運用各種手段來改變社會的價值和信仰，使之與自身相一致或產(chǎn)生共鳴（Nordinger 1981: 74-117）。并且不僅如此，各國政府都在努力向兒童灌輸某些價值和信仰，以便使這些未來的公民更忠心不二和更奉公守法（Creveld 1999: 210-217）。

　　一旦政府所擁有的價值和象征在整個社會中成為廣泛認可、毫無異議的價值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價值和象征把自己的權(quán)力行為包裝起來。這樣一來，公民就會感到有義務(wù)遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。

　　倘若政府不能塑造出自己的民族統(tǒng)一性并將官方的價值體系貫徹到群眾中去，則這樣的政府就不可能是有效的。因為在這樣的情況下，大量的或更多的資源和力量將不得不轉(zhuǎn)過頭來同離心勢力作斗爭，壓制異端邪說，以及鎮(zhèn)壓敵對行為。

　　4． 調(diào)控社會與經(jīng)濟的能力

　　調(diào)控能力被定義為政府改變并使個體和團體擺脫自己的偏好而服從于政府規(guī)定的行為的能力。動員群眾的能力主要涉及人的內(nèi)在信仰，而調(diào)控能力則重點解決人的外在行為問題。

　　規(guī)則是必不可少的，因為工業(yè)化、商業(yè)化、城市化以及權(quán)力與信息的分配不均使得現(xiàn)代社會中充滿了危機。為了保護人民和大自然，政府不僅需要控制諸如謀殺和攻擊這類明顯的社會敵對行為，而且還要規(guī)范經(jīng)濟和社會生活的諸多方面，其中主要包括度量衡、契約、工業(yè)研究與開發(fā)、道路建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施、食品與藥品質(zhì)量、垃圾處理、郵政、勞資關(guān)系、工作條件、安全標(biāo)準、貧困救濟、消費者保護、環(huán)境和自然資源保護、健康、教育、競技體育、婚姻、藝術(shù)發(fā)展，甚至還包括父母的責(zé)任。

　　對于政府來說，對社會和經(jīng)濟生活的調(diào)控并非易事。例如，為了實現(xiàn)有效的調(diào)控，政府必須收集和儲存大量的有關(guān)每一個在國內(nèi)生活和工作的人的信息。7在發(fā)達國家里，這一點是不成問題的。出生、入學(xué)、婚姻、職業(yè)、收入、房產(chǎn)和汽車、榮譽、劣跡、出入國境以及死亡等等均處于政府的常規(guī)監(jiān)控之下，似乎任何蛛絲馬跡都難以逃過政府的法眼。但是在發(fā)展中國家里，就連像人口數(shù)量與分布這樣的基本資料的統(tǒng)計也往往是不精確的，又遑論多變的計稅基數(shù)和食品處理之類的小事。對于那些連其人口的行蹤和行為都無法控制的國家，期望它們的政府具備多大的調(diào)控能力是根本不現(xiàn)實的。

　　自從"調(diào)控型政府"于20世紀上半葉在西方興起之后，對政府權(quán)力的不斷增長似乎一直頗有微詞。所有的抨擊主要是針對政府的調(diào)控行為侵犯了"日益擴大和細化了的社會[和經(jīng)濟]活動領(lǐng)域"（Poggi 1990: 109）。但是，誰也無法否認如下簡單的事實，即在今日世界上，凡是秩序良好的社會，無論是民主的（如挪威）也好還是不民主的（如新加坡）也好，其控制程度都是非常高的；
而凡是缺乏充分控制能力的政府，同樣無論是民主的（如印度）也好還是不民主的（如埃及）也好，那里的人民則不得不時常面對一系列的問題--工業(yè)事故和環(huán)境災(zāi)難、水源未經(jīng)處理、排放系統(tǒng)失修、交通秩序混亂、工作條件駭人聽聞、勞資關(guān)系極度緊張、消費品假冒偽劣、醫(yī)療服務(wù)極差，等等。兩類國家的對比充分說明了現(xiàn)代政府調(diào)控能力的極端重要性。

　　5． 維持政府機構(gòu)內(nèi)部凝聚力的能力

　　如上所述，政府的職能就是在稅收現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上不斷增加稅收，塑造民族統(tǒng)一性，向公民灌輸官方意識形態(tài)，控制消極的市場外部因素，調(diào)整經(jīng)濟領(lǐng)域的行為，改善人民的生活質(zhì)量，解決社會沖突，維持秩序和法律準則，等等，但要實現(xiàn)如上各項目標(biāo)，政府還必須有一個有效的官僚機構(gòu)作為后盾。"現(xiàn)代國家龐大的官僚結(jié)構(gòu)及其成千累萬的官員共同構(gòu)成了現(xiàn)代政府的核心"。（Friedlich 1963: 464）作為政府的權(quán)威性決定的一個執(zhí)行工具，官僚機構(gòu)必須由受過專業(yè)化訓(xùn)練的精英群體組成，招收的人員應(yīng)具有一定的技術(shù)才能并經(jīng)過必要的訓(xùn)練，能夠完成所賦予的任務(wù)。但是，從政府的角度來看，重要的是如何維持官僚機構(gòu)的內(nèi)部凝聚力。

　　現(xiàn)代官僚機構(gòu)是由一系列多功能、微型化單位組成的一個復(fù)雜的綜合性組織。盡管這個官僚機構(gòu)的所有活動最終要受到某個惟一的行政中心的約束和指揮，但這一系統(tǒng)的凝聚力卻有被官僚機構(gòu)的惰性與部門主義和個別官僚的宗派主義與腐敗侵蝕的危險。

　　往往會出現(xiàn)這樣的情況，即行政首腦的決策努力會受到官僚機構(gòu)的阻撓，但其中的原因并不僅僅是它要故意地與這些政治領(lǐng)袖作對，而更多地是倘若無人干預(yù)，這些龐大的組織往往流于惰性和維持舊制。不僅如此，官僚及其組織部門往往覺得自己對擬議政策的領(lǐng)域比行政首腦們有著更深入的了解（Peters 1987）。

　　在官僚機構(gòu)中還有一個更尖銳的問題，就是各部門"都在千方百計地擴大自己所支配的國家資源，賦予自己的利益以高于所有其他部門的優(yōu)先權(quán)"（Poggi 1990: 30-31）。這種傾向會導(dǎo)致各官僚部門故意地為中央決策的重要信息的收集工作設(shè)置障礙或制造麻煩，并因此而陷入毫無意義的互相爭斗之中。其結(jié)果必然是，政府的最高權(quán)力機關(guān)會覺得自己即使并非完全無法但也難以真正貫徹其政策意圖和防止其執(zhí)行部門脫離自己本來的嚴格職守。政府的整體凝聚力因此而淪為"官僚機構(gòu)各自為政"的犧牲品（Tollock 1965）。

　　在官僚機構(gòu)中，尤其是第三世界國家的政府中，最致命的問題還是各自為政和腐化墮落，即官員們或利用自己的職位為其親朋好友謀取好處，或想方設(shè)法擴大自己個人的財富、權(quán)力和地位。那些熱衷于特殊化的政府官員們并不是像Marx Weber(1945: 215-216)所期望的那樣，盡量使得管理過程非人性化，而是通過愛憎、親疏以及其他個人情感去影響其以政府的名義作出的決定。腐敗的官員甚至還在執(zhí)行政府指令的過程中給與他們關(guān)系密切的人以優(yōu)惠，但卻并非出于情感，而是出于對潛在利益和冒險程度之間的精打細算（Ackerman 1999）。盡管動機不同，但無論是特殊化還是腐敗都破壞了公共管理的公正性，造成了公共權(quán)力的信度下降，引發(fā)了政治異化，甚至在極端情況下導(dǎo)致制度的解體（Klitgaard 1988）。

　　一個運轉(zhuǎn)良好的政府應(yīng)該就像操作一架各種零件精密配合的機器，一架"由能量驅(qū)動并由一個單一的、具有多重協(xié)調(diào)職能的中心發(fā)出的信息指揮的"（Poggi 1978: 98）機器。在很大程度上來說，政府實現(xiàn)其目標(biāo)的能力取決于其政治機構(gòu)的凝聚力。如果政府機構(gòu)之間不能密切配合而造成各自為政與腐化墮落之風(fēng)盛行，政府內(nèi)部和政府與社會之間的沖突勢必愈演愈烈，從而大大降低整個體制在控制稅收資源流向和實現(xiàn)其他政策目標(biāo)方面的能力。

　　6． 分配資源的能力

　　分配能力指的是在各個不同社會群體之間對稀有資源實行權(quán)威性再分配。相對而言，這是一種衡量政府有效性的新尺度，直到19世紀末20世紀初在西方出現(xiàn)了所謂福利國家之后，這種衡量方式才逐漸成形。重新分配的目的是為了對社會中最不幸的成員提供經(jīng)濟保障，同時也是為了縮小收入與財富分配方面存在的差距。西方福利國家的城市化、高文化程度等示范效應(yīng)在尺度和強度上都為政府利用其強制權(quán)力在世界范圍內(nèi)重新分配收入、財富和機會帶來了更大的壓力。甚至在許多發(fā)展中國家，那里的人民如今也希望他們的政府能夠通過某些形式的重新分配緩和社會風(fēng)險，縮小"富人"與"窮人"之間的差距。有些人認為，由于從根本上講福利政府不過是只有富有國家才能養(yǎng)得起的西方"奢侈品"，因而一個政府的有效性不應(yīng)通過其分配能力來衡量（Gros 1996）。僅就不平等往往會提高政治不穩(wěn)定的可能性（Alesina, Ozler, Roubini & Swagel 1996; Alesina & Perotti 1996）而言，分配能力實際上是一種有助于維持國內(nèi)的公共秩序并確保其合法性的措施�？紤]到公共秩序和合法性對于任何一種體制的重要作用，便不應(yīng)該低估重新分配這種手段的價值。

　　簡而言之，一個有效的政府是由如下多種能力決定的，即保衛(wèi)其主權(quán)和領(lǐng)土完整、對其人口實施強權(quán)控制、強制性收稅、灌輸民族統(tǒng)一性意識、在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域規(guī)范人的行為，以及最后但不可或缺的--對其部門與工作人員進行中央調(diào)控使之融合為一個統(tǒng)一的整體。顯然，政府的上述能力是互相依賴、相輔相成的。對任何政府來說，要想有效地運作，就必須對這些能力進行有效的開發(fā)和綜合。8

　　三． 為什么有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？

　　在定義了"民主"和"政府的有效性"之后，現(xiàn)在就讓我們來討論兩者之間的關(guān)系。對于民主而言，其運行和持續(xù)或許應(yīng)具備一系列的必要條件。我們認為，一個有效政府的存在就是這些必要條件之一，并且可能是其中最重要的一個條件。沒有一個有效的政府，就不可能有民主。其實，這一觀點毫無新奇之處。近年來，許多學(xué)者都在提醒人們關(guān)注政府的作用（O"Donnell 1992; Przeworski 1995; Linz & Stepan 1996; Rose & Shin 2001）。我們在這些文獻的基礎(chǔ)上所要附加的一點，就是對民主的運行如何依賴于政府機構(gòu)的活力與有效性這一問題作出理論上的解釋。

　　一種民主制度要想運行并持續(xù)下去，就必須有一個有效的政府，能夠完成如下的使命。

　　1． 確定民主制度運行的政治社區(qū)

　　民主可以簡單地定義為民治。但是，誰是人民呢？顯而易見，人民的概念并非指世界上所有的人。無論如何地民主，任何一個國家都不會允許外國人（包括已取得合法居留權(quán)的外國人）參加選舉�？梢哉f，只有成年的公民才擁有這項權(quán)利。那么，誰是公民呢？《韋氏百科知識詞典》（非縮略本）將"公民"定義為"政府或國家的本土或取得國籍的成員，忠誠于政府并受其保護"。因此，"沒有國家，就談不上公民身份；
而沒有公民，則談不上民主"（Linz & Stepan 1996：28）。

　　誠然，一種民主制度預(yù)先假定了一個十分確定的領(lǐng)土-社會單位，因為正如Robert Dahl所指出的，民主方法"不可能解決民主單位本身的范圍和領(lǐng)土問題"(Dahl 1989: 207)。例如，我們只有在確切知道了整個政治社區(qū)的邊界之后，才談得上實行多數(shù)原則。我們稱這樣的社區(qū)為一個"領(lǐng)土-社會單位"，因為它并不單純地指領(lǐng)土，其合法性必須為全體人民所接受�；蛟S，"接受"這一措詞還不夠強烈。Dankwart Rustow的話也許更為貼切，他曾論證指出，實際上所要求的是一種"超前的社區(qū)意識，或者更嚴格地表述為，是一種心照不宣、不言而喻的社區(qū)意識，遠遠超出了一般的觀點或僅僅是贊成的高度"(1970: 350)。只有當(dāng)絕大多數(shù)的公民"對自己所屬的政治社區(qū)毫無疑忌之心或精神保留"（Rustow 1970: 351）時，他們才有可能用一種民主的模式組織其生活。

　　反過來說，如果一個領(lǐng)土-社會單位中的大部分人口拒絕接受本單位作為一個作出合法決定的恰當(dāng)實體，并且渴望建立起自己的獨立政府或并入其他的國家，那么這個單位將面臨一場嚴重的"政府狀態(tài)"危機（Linz & Stepan 1996）。在這樣的情況下，民主進程既不能運行，也不能解決民族統(tǒng)一性問題。在這里，關(guān)鍵的任務(wù)就是要在這個領(lǐng)土-社會單位內(nèi)部形成一種強烈的一致性。在西歐，國家建設(shè)的進程通常由強制性政府作為前導(dǎo)，運用一系列的手段來壓制和消滅自己領(lǐng)土上的多元語言和多元文化現(xiàn)象。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然，諸如此類的方法必定為今天的道德準則所不容。然而，如此生成的統(tǒng)一民族國家卻確定了政治社區(qū)的框架，民主化可以在晚些時候進行（Linz & Stepan 1996：33-35）。第一次民主化浪潮的教訓(xùn)是：政府和國家建設(shè)應(yīng)該先于民主化進程，一個充滿活力的統(tǒng)一民族國家是現(xiàn)代民主的前提條件。

　　2． 保護公民的基本權(quán)利

　　在民主制度下，所有正式的公民必須能夠享有諸如成立和參加組織的自由、言論的自由、選舉權(quán)、公正審判權(quán)等公民的基本權(quán)利。但是，"僅僅有這樣的民主制度并不能自動地形成行使這些權(quán)利的必要條件，必須還要有一個充滿活力的政府去使得權(quán)利的行使成為可能"（Przeworski 1995:12）。

　　在冷戰(zhàn)期間及其剛剛結(jié)束之后，似乎所有的政治罪惡都源于"過于龐大的政府"，政府往往被看成是公民自由的最大威脅因素。當(dāng)時，所謂政治權(quán)利主要被理解為"反面權(quán)利"，就像壘"墻"以防范國家的權(quán)力，用"盾"以保護脆弱的個體免遭霸道政府的侵害。人們普遍地認為，只有限制國家的權(quán)力，才能保障個人的自由。

　　然而在今天，這種權(quán)利概念顯然已經(jīng)過時了，因為俄羅斯以及其他許多過渡國家的人民仍然無法享有多少真正的自由，甚至在階級專政結(jié)束、官方學(xué)說退出歷史舞臺、新的政黨如雨后春筍般建立起來、持不同政見者獲得釋放以及審查制度被撤銷之后情形依舊如此。這些國家中的政府實在是太混亂、太軟弱了，根本無法實施自己的法律。這些國家所出現(xiàn)的現(xiàn)象極其痛苦地表明，正如政府使用鎮(zhèn)壓工具一樣，政府的無能同樣能夠?qū)ψ杂稍斐蓢乐氐耐�脅。這種現(xiàn)象使得Stephen Holmes得出了如下結(jié)論："從根本上講，自由的權(quán)利要取決于某種合法公共權(quán)力的有效實施"（1997）。

　　為什么個人自由取決于某種政府權(quán)力呢？其中的原因就是，只有在一個由"天使"組成的社會里，在一個權(quán)力資源分配公平的社會里，其中的成員才能在沒有公共權(quán)力的情況下享有充分的自由。問題是這樣的社會只存在于我們的夢境中。在現(xiàn)實世界上，"個體對自己也是不公平的，可以自行其是，強者和騙子往往具有一種不可抗拒的、逃避普遍適用的法律的傾向"。所以，"如果缺少某種運作良好的公共權(quán)力，就不可能避免互相傷害，不可能有個人安全的保障……"（Holmes 1997）。從這種意義上說，所謂"正面"權(quán)利與"反面"權(quán)利的區(qū)別只不過是一種虛偽的二分法。公共權(quán)力不可能對任何一種權(quán)利采取放任自流的態(tài)度。在法律的規(guī)定下，所有的權(quán)利都是由政府當(dāng)局賦予的，而不是被它容忍的權(quán)利（Holmes 1999）。國家權(quán)力用來保衛(wèi)財產(chǎn)權(quán)、防止傷害、鎮(zhèn)壓敵對力量、遏制欺騙，尤其重要的是要為弱者提供保護。從這個角度來看，一個自由政府不僅不會對個人自由構(gòu)成威脅，而且是"最大和最可靠的人權(quán)組織"（Holmes 1997）。當(dāng)然，一個自由政府必須在許多方面受到制約，但是，為了加強和保護公民的權(quán)利，一個自由政府必須能夠有效地履行自己的承諾，對領(lǐng)土內(nèi)力量的合法使用實施壟斷，并調(diào)動起足夠的資源（Holmes 1999）。"出于這一原因，一個不作為的政府不可能是一個自由政府。"（Holmes 1997）

　　3． 建立并維持一個基于準則的政體

　　" 法律準則"意味著突出法律高于其他任意處置權(quán)力的地位。一個基于法律準則的政府不一定是民主的（如新加坡），但一種高質(zhì)量的民主制度卻必須由法律來規(guī)范，而不是由一位統(tǒng)治者或其代理人憑個人意志作出決策（Rose & Shin 2001）。在一種民主制度下，法律不僅是控制群眾的一個工具，而且也是約束官員和官僚的一種手段。

　　實際上，法律是某一社會中規(guī)范人的行為的準則。民主制度是一種充滿準則的政體。除了有關(guān)公民權(quán)利的法律規(guī)定之外，還必須有關(guān)于公民身份、選舉、權(quán)力分配、政府各部門之間的關(guān)系等的一系列準則。這些準則所規(guī)定的細則使得從政之人能夠規(guī)范自己的行為，因而有助于減少盲目性，并在人的互相作用過程中建立秩序。如果沒有準則，實在無法想象我們的民主制度到底如何發(fā)揮作用。

　　為了能夠有效地指導(dǎo)行為者在未來過程中的行為，準則必須具備如下三個特點：（1）準則應(yīng)清楚明了，以便進行恰當(dāng)?shù)慕忉專?br>應(yīng)普遍適用，以便類似的情形可以同等對待；
應(yīng)內(nèi)容嚴密，從而使任何人都沒有空子可鉆；
還應(yīng)是無條件的，從而使任何違犯者都沒有借口可資利用。（2）準則是約束所有政黨后續(xù)行為的一種預(yù)先的限制措施。準則的目的是為了確定游戲的方式。所以，游戲中的任何一方都不允許在事實發(fā)生之后單方面地改變這些準則。從政者的動機往往并非始終如一。他們或許在一開始會原則上接受某些準則，但是在情況發(fā)生變化之后，很可能會導(dǎo)致他們?nèi)バ拚�原來的準則。為了有效地貫徹準則，它們必須能夠限制所有政黨的后續(xù)行為。（3）在實施過程中，必須保證準則能夠得到遵守。盡管當(dāng)每一個人都能自覺地遵守這些準則時，準則本身會自動生效，但在大多數(shù)情況下，另一種確保服從的方法似乎更為重要：即外部制裁的威脅。只有通過對違犯者實施制裁，準則才能夠持續(xù)下去（Wang， 待出）。

　　當(dāng)準則在一種政治體制中滿足上述條件時，我們就可以稱之為高度制度化。而只有當(dāng)一個政府高度制度化之后，民主進程才會成為必然。反過來講，如果準則（尤其是確定權(quán)力范圍和界限的準則）模棱兩可、失于約束，并且沒有可信的實施機制相配合，那么它們對政界人士的選擇權(quán)至多不過是一種溫和的制約手段。在游戲的正式規(guī)則與廣泛的接受非正式做法之間，可能存在著一個相當(dāng)大的空白區(qū)，所以預(yù)先程序往往難以起到上述作用。在這樣的情況下，民主制度就不能正常地運作，因為當(dāng)權(quán)者可能擁有過多的任意處置權(quán)，而其他人卻缺乏有效的手段去限制他們。如果當(dāng)權(quán)者在解釋和應(yīng)用準則（法律）方面擁有廣泛的任意處置權(quán)，他們實際上已經(jīng)把準則變成了一種控制普通大眾的工具。結(jié)果，政府的信度就會降低。在這種意義上，一個缺乏法律準則的政體與民主制度是不相容的。

　　4． 激活國民社會

　　20世紀的最后20年見證了國民社會概念的復(fù)興。許多人認為，國民社會在培育、深化和加強民主方面發(fā)揮著極其重要的（盡管不是首要的）作用。國民社會如何促進民主過渡與強化呢？Larry Diamond引自Huntington的解釋雖然簡短，但卻一語中的：

　　國民社會的第一個也是最基本的民主功能就是"為限制政府權(quán)力提供一個基礎(chǔ)，所以就為社會控制政府，也就為民主政治機構(gòu)作為實施這種控制的最有效的手段提供了一個基礎(chǔ)"。在完成過渡之后，其內(nèi)容包括對正常的民主國家權(quán)力的行使進行檢查、監(jiān)控和限制，并促使國家對法律和公眾信賴政府的期望負責(zé)。(Diamond 1999: 239)

　　如果說世紀80年代和90年代初是一個崇拜國民社會的浪漫時代的話，那么最近幾年可以說已經(jīng)演變?yōu)橐粋�反思的年代(Diamond 1994b; Foley & Edward; Berman 1997; Verba, Schlozman & Brady 1997; Rieff 1999; Carothers 1999)。在銘記著國民社會對于民主的深層次正面價值的同時，人們?nèi)缃褚呀?jīng)開始意識到：一方面，國民社會決非是一個充滿和諧的天堂9；
另一方面，政府與社會的關(guān)系要遠比那些粗俗的國民社會理論大師所想象的復(fù)雜得多。根據(jù)本文的目的，我們重點討論后面的反思年代。

　　在今天，甚至某些對國民社會所具有的不可缺少的作用深信不疑的人也不得不承認，政府與國民社會之間的關(guān)系是一種"互相授權(quán)"或"協(xié)同作用"，而不是一種通常所說的"一方得益一方受害"（Evans 1997）。兩者在許多方面是互相聯(lián)系的：

　　(1) 國民社會至多能夠充當(dāng)政府權(quán)力這個"巨獸"的平衡物，但它絕不可能取代政府組織的公共機構(gòu)。

　�。�2）當(dāng)國民社會作為政府權(quán)力的平衡物參與活動時，它應(yīng)該檢查和限制政府的專制權(quán)力而不是基本權(quán)力。

　　（3）只有當(dāng)政府是一個有效的政府時，國民社會將政府作為對象而作出的努力才有意義。如果政府無力解決任何經(jīng)濟和社會問題，則與之對話就變得毫無意義。

　�。�4）只有健全的政府機構(gòu)才能為國民社會提供一個賴以活動的空間(Motyl 1993)。最近一個時期，越來越多的研究表明，一個有效的政府是國民社會的前提條件。頻繁的政府危機往往會導(dǎo)致國民社會的退化而不是復(fù)興。反過來說，當(dāng)政府相對強大并具有較強的恢復(fù)能力時，國民社會更有可能繁榮起來(O"Donnell 1993; Chazan 1994; Shue 1994)。事實的確如此，"正如現(xiàn)代市場依賴于與一個可預(yù)見的制度框架相融合的經(jīng)濟決策一樣，"國民參與"也更容易在個體公民和群體組織之中活躍起來，特別是當(dāng)他們有一個主管部門作為其對話對象的時候更是如此"(Evans 1997)。

　�。�5）國民社會能夠推動政府管理能力的改善。當(dāng)國民社會與政府雙方都比較強大時，前者本身的活力可以使得公民更忠誠于因而也就更服從于后者(Diamond 1994b) 。用Putnam的話來說，"國民的聯(lián)合程度與有效的公共機構(gòu)之間有著緊密的聯(lián)系……社會強大，則政府強大"(1993: 176)。

　　假若如上所述為真，則可像Evans所做的那樣得出結(jié)論："國民社會能否出現(xiàn)持續(xù)的興旺時期，完全取決于能否在政府內(nèi)部同時建立起健全的、精干的、有組織的對話機構(gòu)……面對一個無能且復(fù)雜的政府，所作的任何[一項]努力都只能使國民群體達到自己的目標(biāo)更加困難，這樣就大大挫傷了國民參與的積極性。"(Evans 1997)

　　4．滿足人民的基本需要

　　出于三方面的原因，民主制度尤其是一種成熟的民主制度，必須提供某些基本的公共設(shè)施和服務(wù)才能夠獲得持續(xù)發(fā)展。首先，許多人擁護民主并不是由于民主本身的緣故，而是作為解決他們的國家所面臨的危機（包括政治危機以及社會和經(jīng)濟危機）的一種辦法。其次，民主化有可能提高公民的政治和社會地位，從而解決公平待遇問題、減少社會風(fēng)險、提高生活水平、改善生活質(zhì)量和提高平等程度。再次，民主制度本身為人民提供更多的自由、機會和力量以推動政策的調(diào)整。

　　例如，為了使社會更加人性化，一種民主體制必須能夠調(diào)控市場，以消滅或至少能夠限制市場可能帶來的損害。正如Robert Dahl所指出的，"民主幾乎必然會造成某些經(jīng)濟秩序的破壞……[其中包括]嚴格的自由市場經(jīng)濟"（1993）。否則，放任自流的市場將不可避免地造成不公平和混亂，這些惡果反過來又會削弱政治體制的基礎(chǔ)。

　　不僅如此，在以嚴重的不平等為特征的社會里，一個民主政府需要作出努力，通過某種形式的再分配或多或少地縮小"富人"和"窮人"之間的差別。事實上，所有成熟的民主國家無一不設(shè)立了嚴密的社會福利制度，以使其社會更具凝聚力。一旦一種民主制度無法為大部分人口提供基本的經(jīng)濟保障，它就會變得在政治上非常脆弱。

　　調(diào)控和再分配只不過是兩個簡單的例子。更一般地講，如果一種民主制度被認為不能提供諸如外部安全、國內(nèi)秩序、司法公正、基礎(chǔ)教育、預(yù)防傳染病、對市場機制造成的傷害作出補償和對顯著的不平等現(xiàn)象作出調(diào)整等一系列基本的公共設(shè)施和服務(wù)，則其糟糕的政績就會越來越引起人民的不滿，并最終導(dǎo)致政府的權(quán)力危機，甚至還可能造成民主制度的解體（Linz & Stepan 1996: 12-13）。10隨著一個短暫"蜜月期"的過去和"對獨裁統(tǒng)治失敗的記憶消失之后"，這種危機將會不斷增加(Huntington 1993: 10)。11

　　只有那些具有強大能力的政府才能在提供社會福利方面有所建樹。出于與民主制度相協(xié)調(diào)的考慮，政府也愿意滿足人民的需要。這也許就是Linz & Stepan（1996）和Przeworski（1995）都一致認為政府的效率和有效性是民主的合法性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素的原因。

　　簡而言之，如果一種民主制度要想成功地運行并持續(xù)下去，政府必須能夠確定它運作的社區(qū)，保護公民的基本權(quán)利，建立并維持一種基于準則的政體，激活國民社會，并滿足人民的基本需要。只有那些有效的政府才能完成這些任務(wù)。如果不具備這些能力，就根本談不上民主管理。

　　四． 政府的有效性如何影響民主的強化？

　　在"有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件"這一真知灼見的基礎(chǔ)上，我們要在這一部分推出幾個關(guān)于民主強化的有利和不利情況的命題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　12它們大多數(shù)都是由其他人在過去提出來的，但是他們的支持假設(shè)和邏輯不一定同我們的相一致。對我們而言，影響民主強化成果的關(guān)鍵的調(diào)整參數(shù)就是政府有效性的程度（由第二部分所述的六種能力來衡量）。政府有效性的程度越高，民主強化的難度就越小。反之，不管出于什么樣的原因，只要政府缺乏基本權(quán)力，則民主制度就不大可能正常運行并持續(xù)下去。當(dāng)然，政府有效性只是民主強化的一個必要條件，并不是一個充分條件，因為一個有效的政府既可以是民主的，也可以是不民主的。

　　命題1：民主化可以不需要任何特定的先決條件，但一個有效的政府卻是民主強化的前提條件。

　　第三次民主化浪潮表明，民主化可以在任何地方發(fā)生，包括像蒙古、阿爾巴尼亞、毛里塔尼亞這些被認為"最不可能和最不期望發(fā)生的國家"，但是，鞏固的和穩(wěn)定的民主制度是很難找到的，因為第三次浪潮波及的許多國家都沒有有效的政府（Carothers 2002）。

　　命題2：在那些政府與政治體制在舊體制下彼此明顯不同的國家里，民主強化更可能獲得成功。

　　事實的確如此，因為原來的體制模式已經(jīng)決定了政府機構(gòu)的特點。在某些體制下（例如蘇丹式體制，通常由一位政治強人或極權(quán)政黨實施統(tǒng)治），體制和政府實際上并無分別。所以，當(dāng)民主化進程開始后，政府機器可能會隨著舊體制一起垮臺。無政府狀態(tài)使得新民主化國家必須面對一系列的困難，而這些困難反過來又使得民主強化過程極端艱難（即使還沒有變得完全不可能）。在伊朗，沙赫（Shah）統(tǒng)治下的體制就是一個例證（Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

　　命題3：過渡過程越混亂，則鞏固民主制度就越艱難。

　　對政府能力破壞程度最小的過渡形式更容易產(chǎn)生鞏固的民主制度。過渡可能由舊體制下主張改革的官員或由反對黨派發(fā)起，而過渡的形式可能是漸進的、和平的，也可能是激進的、暴力的。僅就民主強化問題而言，改革派發(fā)起的過渡（如西班牙和韓國）要比反對黨領(lǐng)導(dǎo)的過渡（如菲律賓）更為可��；
而有秩序的和平過渡（如前捷克斯洛伐克）則要比革命戰(zhàn)爭、種族戰(zhàn)爭或大規(guī)模騷亂（如印度尼西亞）引起的過渡更為可取。從另一個角度來看，凡是在體制過渡過程中未受觸動的政府，它就有利于新體制的鞏固；
凡是過渡過程破壞了政府的凝聚力和機構(gòu)等級制度的國家，新體制的鞏固會更加艱難（Di Palma 1990; Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

　　命題4：一個社會的差異越大，則鞏固民主制度就越艱難。

　　與具有同一性的社會相比，在多種族和多文化的社會里鞏固民主制度要艱難得多。正如Huntington所指出的，"社會越復(fù)雜和差異越大，政治社區(qū)的成就與維持就越依賴于政治機構(gòu)的運行"（1968：9）。因此，與一個全體人民把自己看成是同一個社區(qū)的成員的社會相比，一個多種族、多文化社會的政府建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)要更為嚴峻。當(dāng)政府建設(shè)不太成功的情況下，在人民中間就喪失了J.S. Mill所稱的"同胞情感"（1958：230）。當(dāng)大多數(shù)人口不愿作為其政府建于其上的社區(qū)的一部分時，制定民主準則、慣例和制度的問題同Linz & Stepan所稱的"政府狀態(tài)問題"（1996）相比便退居次要地位。政府狀態(tài)問題的存在可能會以兩種方式破壞民主強化的進程。第一，為解決政府狀態(tài)問題，新建立的民主化體制必須要作出巨大的努力來培育民族統(tǒng)一性，這就不可避免地要從其鞏固民主的艱苦努力方面轉(zhuǎn)移出大量的稀有資源和寶貴精力（Kuzio et al. 1999: 6-7）。第二，"解決政府狀態(tài)問題的某些手段內(nèi)在地與民主精神不一致"(1996: 29)。13

　　命題5：國家越大，則鞏固民主制度就越艱難。

　　這一命題與前一命題部分相關(guān)。根據(jù)統(tǒng)計學(xué)，人口眾多必然會帶來更大的差異性：社會越大，它就越有可能包含更多的宗教、人種、民族和語言群體，這就增加了治理的難度。除了差異性問題，大國還有可能面臨垂直融合與水平協(xié)調(diào)等一系列問題，這就進一步降低了政府的有效性。的確，現(xiàn)有的經(jīng)驗證據(jù)表明，治理的質(zhì)量與國家的大小密切相關(guān)（Treisman 2000）。所以，大國民主制度的鞏固要相對困難得多。14

　　命題6：穩(wěn)定的民主制度在古老的國家中要比在新興的國家中更容易形成。

　　一個國家存在的時間越長，就越有可能在培養(yǎng)國家忠誠方面取得成功。反之，新興的國家則很可能面臨國家建設(shè)方面的挑戰(zhàn)，除非在一個國家中只有一個文化近乎統(tǒng)一的民族。這種民族和國家之間近乎完美的一致性在新獨立的國家中是十分罕見的，尤其是那些非洲國家更是如此。無論是從邏輯上還是從經(jīng)驗上來講，一個新興國家在能夠解決民族統(tǒng)一性問題之前，幾乎不可能建立并鞏固民主制度。但是，如果賦予國家建設(shè)以優(yōu)先權(quán)，那么至少在目前，不僅民主不可能出現(xiàn)，就是出現(xiàn)了也不可能穩(wěn)定（Linz & Stepan 1996）。即使新興國家馬上選擇民主化和民族統(tǒng)一國家的道路，其鞏固民主的機會也要比相應(yīng)的古老國家小得多，因為前者將隨時要面對后者在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)不斷解決這些困難所付出的昂貴代價問題(Huntington 1968: 397)。這就說明了為什么在今天的世界上大多數(shù)穩(wěn)定的民主制度依然屬于那些在第一次民主化浪潮中出現(xiàn)的國家。

　　五． 啟示

　　本文的核心論據(jù)就是：沒有一個有效的政府，就不可能有穩(wěn)定的民主制度。如果我們的基本觀點是正確的，那么對于那些民主改革者來說，無論是有意還是無意地在民主化的進程中破壞或削弱政府機構(gòu)的作用都無異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無法實行民主化的國家中更是如此。當(dāng)然，在民主過渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國性政府機構(gòu)，在原來薄弱的部門進一步加強政府的能力。

　　對于民主改革家來說，還應(yīng)該在研究民主過渡和民主強化的同時更多地關(guān)注政府建設(shè)問題，這是出于另外三個方面的原因。首先，凡是缺乏政府有效性--穩(wěn)定的民主制度的先決條件--的地方，都不能通過民主實踐本身作為補充的手段（Emerson 1966: 7），而是必須通過特別的努力來加強政府的能力。其次，與其他類型的體制相比，民主體制可能需要一個更有效的政府作為其基礎(chǔ)，因為這樣的體制往往允許更多的社會力量參與政治競爭。非民主體制或許能夠在政府建設(shè)的低水平上維持下來，而一種發(fā)揮作用且持續(xù)穩(wěn)定的民主制度卻只有在存在一套有效的政府機構(gòu)的情況下才有可能生存，否則，它就無法面對由于自由化和民主化而帶來的新的挑戰(zhàn)。最后，民主化的過程會釋放出各種力量，而這些力量往往會對體制本身造成巨大的壓力。例如，極權(quán)主義的垮臺會引發(fā)領(lǐng)土的分裂；
公眾對政府的信任度會在新的政治環(huán)境中驟然暴跌；
不斷上升的期望值會壓得政府喘不過氣來，遠遠超出其應(yīng)對能力；
原執(zhí)政黨地位的動搖會使政府和社會陷入混亂，因而形成權(quán)力真空；
爭取更廣泛基礎(chǔ)上統(tǒng)一（公民權(quán)利擴大的結(jié)果）的呼聲會使原來處于朦朧狀態(tài)的地區(qū)、種族、階級和宗教矛盾趨于明朗化，有時還會引起反抗(Przeworski 1995)。

　�。�黃福武 譯）

　　參考文獻：略

　　注釋：

　　1 2000年6月26至27日兩天，在華沙舉行的一次慶祝民主擴張大會上，作為大會舉辦者之一的美國國務(wù)院曾聲稱："民主政治贏得了最后的勝利。"國務(wù)院認為，在過去的四分之一世紀里，世界經(jīng)歷了"一場深刻的民主革命"。目前，在現(xiàn)有的192個國家中，有120個國家已經(jīng)實行民主選舉制度，占世界總?cè)丝诘?0%。

　　2 根據(jù)Linz和Stepan（1996）的理論，除了國民社會，還必須同時具備其他四個互相聯(lián)系、相輔相成的條件，以便通過一種民主制度將其融合在一起。這四個條件是：政治社會、法律準則、政府官僚和經(jīng)濟社會。

　　3 本研究的目的具有很強的針對性。由于重點論述的是政府有效性與民主的關(guān)系問題，本文既無意解釋為什么某些國家的政府建設(shè)比其他國家更為成功，亦不愿涉及如何才能加強政府權(quán)力的問題。

　　4 關(guān)于非民主政治體制的分類，可參見Linz & Stepan(1996)及Brooker(2000)。

　　5 所謂物質(zhì)力量的壟斷當(dāng)然是一種理想的假設(shè)。在任何一個國家中，其政府不可能在實際上完全壟斷力量的使用。當(dāng)然，也有為數(shù)不多的國家實施一種合法的壟斷，但這種壟斷是針對大多數(shù)人民認為政府應(yīng)該享有壟斷權(quán)而言的。

　　6 關(guān)于法國在這方面的例證，可參見Weber(1976)。

　　7 在英語及所有其他的歐洲語言中，"統(tǒng)計學(xué)"一詞大約出現(xiàn)于1800年稍前一點，意為"關(guān)于政府的數(shù)據(jù)"（Mann 1993: 361）。

　　8 為何在全世界許多領(lǐng)土上并未出現(xiàn)這樣的政府，其中的原因是多種多樣的。對于這個問題，我們顯然無法在這篇短文中予以討論。如前文所述，本文的重點旨在探討政府的有效性與民主之間的關(guān)系。

　　9 國民社會中的行為者既有好人也有壞人。某些人可能為高尚的目標(biāo)而奮斗，但大多數(shù)只不過屬于目的單一的群體，往往為追求狹隘的個人利益而忙碌。后一種人的大量增加"將阻礙代議機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，并逐步歪曲政策方向，使之更有利于富人和老關(guān)系戶，或者說得更白一些，即"業(yè)"內(nèi)人士"（Carothers 1999）。不僅如此，當(dāng)制度環(huán)境并不理想的情況下，一個強大的國民社會甚至無法保護現(xiàn)有的民主制度，更談不上建立和鞏固新的民主制度（Berman 1997）。

　　10 然而，Weil(1989)認為，政府的糟糕政績雖然會造成信譽危機，但不大可能引發(fā)權(quán)力危機或直接擯棄民主制度。

　　11 Pierre du Toit(2001)指出，"在1994年南非的"奇跡過渡"即將結(jié)束時，由于受到積極思維的沖擊，我們曾一度對民主強化進程的前景非常樂觀。但是，從此之后，似乎許多事情都出了問題，而其中大部分都與政府機構(gòu)的政績有關(guān)，尤其與那些負責(zé)提供公共安全的部門有關(guān)。"

　　12 限于篇幅，我們甚至無法用最基本的方式來驗證這些命題。

　　13 1971年，Dahl的研究進一步證實，亞文化多元化的程度越高，則一種政治體制就越難以實現(xiàn)民主，可以說基本如此。在他所研究的114個政體中，有58%的亞文化屬于低程度的多元化，36%屬于中等程度的多元化，而只有15%屬于市場多元化的是多頭政治或近于多頭政治（1971：110-111）。

　　14 Dahl & Tufte(1973)和Diamond(1999: 117-160)發(fā)現(xiàn)，在非常小的國家里，[穩(wěn)定的民主制度的]發(fā)生率要高出很多。另一項研究表明，就民主過渡預(yù)計的發(fā)生率而言，小國要遠遠高于大國。有趣的是，如果一個國家既不太大同時又是島國，則預(yù)計其成為民主國家的發(fā)生率甚至還要高（Ott 1995）。這一點很說明問題，因為統(tǒng)治一個由于自然原因而免遭外國入侵的小島總是要相對容易一些。或許，我們應(yīng)該提出一個相關(guān)的命題：在那些治理能力受到的挑戰(zhàn)較少的國家里，發(fā)展和鞏固民主體制要相對容易一些。

相關(guān)熱詞搜索：民主 政府 王紹光