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李昌平:鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  近年來,隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實(shí),過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降,農(nóng)民收入也大幅增長。因此,關(guān)于三農(nóng)問題討論的熱點(diǎn)由“減負(fù)增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過程中,很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大的積極作用,主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門;
還有很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素,甚至認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有幾個(gè)是好的,緊張的黨群關(guān)系和干群關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的,等等。由于本人出生不好(曾經(jīng)當(dāng)過十七年鄉(xiāng)干部),不說也得說幾句。

    

  一, 三農(nóng)問題集中表現(xiàn)在基層,產(chǎn)生問題的原因并不都在基層

    

  不下基層,不接觸社會(huì)底層,不知道底層人生活的艱難與不瞞;
接觸了社會(huì)底層,農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門如何只是要錢要命、如何沒有必要存在。這些都是事實(shí),但都不是事實(shí)的全部。在封建王朝,縣官常?偸亲顗牡墓俚拇,因?yàn)榭h官是最基層的官;
在今天,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常?偸亲顗牡墓俚拇,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現(xiàn)在,如果做定量分析(如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動(dòng)和報(bào)酬等等),縣官和基層的干部絕對不是最壞的官,并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實(shí)問題表現(xiàn)在基層,但產(chǎn)生問題的原因并不都在基層:

    

  第一, 農(nóng)業(yè)的GDP在總的GDP中不到15%,要養(yǎng)活70%的人口和60%的干部,還要承擔(dān)廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。鄉(xiāng)干部要在一個(gè)“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉,這可是制度規(guī)定的;

    

  第二, 農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務(wù),下面就服務(wù);
上面要基層干部管制人民,下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子,對上面負(fù)責(zé)——一級對一級負(fù)責(zé)是制度規(guī)定的;

    

  第三, 至于“上有政策,下有對策”,也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行,但現(xiàn)在看來錯(cuò)在糧食政策,執(zhí)行的越好,國家虧的越多,農(nóng)民坑的越苦;
至于“有令不行,有禁不止”,則有“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”之嫌。

    

  當(dāng)然還第四、第五、第六,在此沒有必要說了。

    

  二, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將長期存在

    

  很多搞農(nóng)村問題研究的人呼吁撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的官員說這是“胡說八道”,中央和省一級的官員很慎重,農(nóng)民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個(gè)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去(合并或分設(shè)一些是必要的)。這是因?yàn)椋?0000-100000人的地方?jīng)]有政府是不可能的。有的人說,不找農(nóng)民收錢了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒有什么事可做的了。那我要問,城里不找市民收公糧,為什么要政府?時(shí)代在前進(jìn),人的需求也在增長,鄉(xiāng)下的幾萬人也是人,要過人的生活,怎么就不要政府呢?以我的家鄉(xiāng)為例,一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在50000人以上。下雨了,水要流入洪湖,為保證下游村民的安全,需要政府協(xié)調(diào)調(diào)度;
干旱了,要從洪湖和長江調(diào)水,水要合理分配。一個(gè)50000萬人口的地方,要建設(shè)和維護(hù)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施,要提供日益增長的公共需求(包括正常的秩序和安全),要維護(hù)市場交易公正,至于計(jì)劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧工作和基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的主要組織實(shí)施者,是技術(shù)服務(wù)的主要提供者(實(shí)踐證明:貧困的地方技術(shù)服務(wù)難以市場化),是社會(huì)秩序、社會(huì)公正和人身財(cái)產(chǎn)安全的保障者,是公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)者,當(dāng)然計(jì)劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村社會(huì)該是個(gè)什么樣子的,假如生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的人都是木偶,也許不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,即使生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的都是奴隸,我想也應(yīng)該需要政府。

    

  中國的人口絕大多數(shù)生活在鄉(xiāng)村社會(huì),科學(xué)的發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本,我想鄉(xiāng)村社會(huì)會(huì)有越來越多的事需要干部去做,需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部(怎么稱呼可以討論)不僅不會(huì)消失,而且需要一支龐大而穩(wěn)定的隊(duì)伍長期存在。

    

  三, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)而是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是不是沒有問題呢?肯定是有問題的。一定是要改革的。怎么改?我看到的文章大多是要求弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的。我個(gè)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力要加強(qiáng),不能削弱。首先,要搞清楚中國改革開放是怎么回事。改革就是要改高度集權(quán)的政治體制和高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制,就是改蘇聯(lián)模式;
開放就是要對外開通和對內(nèi)放權(quán)。上個(gè)世紀(jì)80年代把人民公社改成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,不是削弱基層的權(quán)力,是擴(kuò)大基層政府的權(quán)力;
有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)不是管制是開放。實(shí)踐證明放權(quán)和開放搞對了。其次,要搞清楚90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制到底發(fā)生了什么變化。經(jīng)過90年代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴(kuò)大了,而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒有權(quán)力;
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表?xiàng)l條利益的部門的權(quán)力擴(kuò)大了,變得只有權(quán)力沒有責(zé)任。實(shí)踐證明,90年代的鄉(xiāng)村實(shí)際上處于多部門控制為主的無政府狀態(tài),80%以上的找農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為,是部門所為。再次,中國的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級政府剝奪,最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來越多而財(cái)力越來越少。中國政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力,當(dāng)基層沒有活力的時(shí)候,體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會(huì)采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律,最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死,最終導(dǎo)致的是整個(gè)體制的滅亡。

    

  我們很多改革的研究者總是擺脫不了“皇權(quán)”思想,總是自覺不自覺的開“集權(quán)”的藥方。這樣的藥方只能制造“回光返照”的效果。

    

  四, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府

  

  上個(gè)世紀(jì)80年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過,現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡機(jī)構(gòu)和人員、精簡領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并等方面做文章,還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財(cái)政認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門推向市場。實(shí)踐證明,這樣的改革,好的作用不大,壞的作用不小。

    

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心既不是精簡機(jī)構(gòu)和人員,也不是轉(zhuǎn)變職能,根本的是要轉(zhuǎn)變體制。體制轉(zhuǎn)變了,職能就轉(zhuǎn)變了,精簡人員和機(jī)構(gòu)的問題就不是問題了。轉(zhuǎn)變體制就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變;
由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國策的,因而要實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的;
現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消,“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代即將結(jié)束,為實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)。

    

  今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)民選、民管,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要上級任免,應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和黨代表大會(huì)任免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不要全國一個(gè)樣子,要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決定。依法對人民負(fù)責(zé)、對國家負(fù)責(zé)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的天職,對上級負(fù)責(zé)不能成為“金科玉律”。

    

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要逐步向自治政府轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要搞終身制,選上即官,選下即民。

  

  五, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴人才,出路不在做官而在為民

    

  封建社會(huì)的文化人總是拿縣官開涮,現(xiàn)在當(dāng)然是拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開涮了。說到干部素質(zhì)低,往往就是特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。我以前在鄉(xiāng)下工作時(shí),接觸過湖北省省級以下的很多領(lǐng)導(dǎo),總的感覺是比鄉(xiāng)干部的水平高不到那里去,我過去的很多同事都有當(dāng)省級領(lǐng)導(dǎo)的水平;
現(xiàn)在,我離開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位,接觸的人更多了,覺得還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全面,能說、能寫、能做事、能處理各種復(fù)雜的矛盾、能承受各種壓力、能臨危不懼等等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是萬金油!憑良心說,我們國家最優(yōu)秀的干部隊(duì)伍之一,應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。如果這個(gè)國家面對危機(jī)的時(shí)候,能夠組織人民、動(dòng)員人民、與人民同生共死、與國家共存亡的絕大多數(shù)干部一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴的人才!

    

  人才用在為民的體制里,就是民之福氣;
人才用在擾民的體制里,就是民之不幸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該審時(shí)度勢,自覺順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的大勢,多想如何為民,少想如何升官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要主動(dòng)參與鄉(xiāng)村社會(huì)的民間組織建設(shè),要積極領(lǐng)辦、創(chuàng)辦民間組織,為農(nóng)民應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)服務(wù),為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益服務(wù),為農(nóng)民行使民主政治權(quán)力服務(wù)。上個(gè)世紀(jì)的80年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品公司、供銷社等國營單位的干部和職工,適應(yīng)大勢,很多人成為鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人,成為最先富裕起來的一批人。我想,只要是人才,只要是順應(yīng)大勢的人才,前途一定光明;
不管你過去怎么樣的人,只要你不順應(yīng)大勢,時(shí)代就無情的拋棄你。

    

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在面臨巨大的生存壓力,但同時(shí)也面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。發(fā)牢騷沒有用的,我勸還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊體制中掙扎的朋友們從現(xiàn)在開始計(jì)劃新的生活和未來。

    

  六, 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展的最大阻力是縣級體制

    

  現(xiàn)在,很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的阻力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。表面是這樣的,但實(shí)際不是這樣的。主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的是縣級權(quán)力體,縣級權(quán)力體的改革愿望是希望加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級負(fù)責(zé)而不是對人民負(fù)責(zé)。歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革結(jié)果都是權(quán)力上收,包袱下放;
農(nóng)民需要的服務(wù)部門推向市場,向農(nóng)民收錢的部門得到強(qiáng)化。以農(nóng)業(yè)部門為例,技術(shù)服務(wù)推向市場,種子等有利可圖的生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)縣以上壟斷。這樣的改革結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由管民向?yàn)槊穹⻊?wù)轉(zhuǎn)變的出路被縣以上的權(quán)力體限制了。假如一個(gè)50000人口,80000畝耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的種子、種苗生產(chǎn)經(jīng)營的利潤都留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是被上級權(quán)力體壟斷,很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是可以轉(zhuǎn)變身份大有作為的。

    

  要說機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較,真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了,其實(shí),中國行政體制最要改的是縣級。鄉(xiāng)改縣不改,改也白改;
縣改了,鄉(xiāng)不改也得改。村民自治搞了十多年,效果不好,這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是“收刮政府”——找村民要錢,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是村民自治的最大阻力,村民自治怎么搞得好呢?同樣的道理,現(xiàn)在是呼吁縣級體制改革的時(shí)候了,當(dāng)務(wù)之急是要大聲呼吁縣級體制要盡快適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的需要,做出積極的調(diào)整。

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