建設(shè)社會主義民主是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標，依法治國正在成為中國治國的基本方略。要保證民主和與法治精神的實現(xiàn)，必須在政治體制方面建立以憲法精神為基礎(chǔ)的憲政制度。中國的憲政制度正在建立完善之中，特別需要根據(jù)中國的國情與需要，不斷進行制度創(chuàng)新。1982年憲法第111條第一次規(guī)定了農(nóng)村村民委員會為群眾自治組織，由此形成村民自治制度。這一制度的發(fā)展是對中國憲政制度的重要創(chuàng)新，正在推動著復(fù)合民主制、程度性民主和代表制民主的建設(shè)。

　　一、 村民自治與復(fù)合民主制的構(gòu)造

　　在古希臘，“憲法”和“政體”通用�，F(xiàn)代民主國家都是在憲法基礎(chǔ)上構(gòu)造國家政治體制。但是，憲政體制與憲法精神并不是完全相吻合的。憲法精神是憲政體制的靈魂和本源，憲政體制是憲法精神的表現(xiàn)形式。為了充分體現(xiàn)憲法精神，憲政體制需要不斷加以創(chuàng)新。

　　憲政制度是民主，即人民主權(quán)國家發(fā)展的產(chǎn)物和結(jié)果。毛澤東曾經(jīng)給憲政一個簡單明了的定義：“憲政是什么呢?就是民主的政治”。①在中國，雖然1908年頒布了《欽定憲法大綱》，但并沒有形成憲政制度。經(jīng)過數(shù)十年的人民革命，1949年建立中華人民共和國。1954年全國一屆人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，開啟了憲政制度的大門。但從20世紀50年代到70年代，不間斷的階級斗爭，嚴重破壞了憲法精神及其權(quán)威。所以，直到20世紀80年代，隨著社會主義民主政治建設(shè)目標的確立，憲法權(quán)威及其相應(yīng)的體制才開始得以逐步建構(gòu)。

　　中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，這是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）最基本的法律精神和最高準則。為體現(xiàn)這一精神和準則，《憲法》第二條規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，建立了人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）。人大制度有兩個基本特點：其一是國家和地方的最高權(quán)力機構(gòu)；
其二是人大代表由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。由于人民代表大會處于權(quán)力的核心，因此人大制度被視之為國家的根本制度。

　　我國經(jīng)濟文化較落后，是一個有著數(shù)億人口的大國，且有著漫長專制歷史。實行人大制度在現(xiàn)階段中國具有充分的合理性。但是，從憲政民主形式來說，人大制度屬于間接民主和代議性民主。它通過人民選舉其代表管理國家。這一制度有助于統(tǒng)一意志，提高決策效率，但也可能出現(xiàn)一個重大缺陷，就是在不斷的代理活動中，民意得不到充分有效的表達，從而將人民民主的憲政精神演變?yōu)椤疤婷褡髦鳌�、“代民作主”。一般來講，范圍愈大，成員愈多，權(quán)力被代理而走向過分集中的的可能性愈大。特別是在中國，人大制度具有多層次代理和多重間接民主的特點。首先，縣級以下的人民代表由選民直接選舉會，人們更習(xí)慣于叫村民委，認為村民委是村民自己選舉出來的，不同于原來的生產(chǎn)大隊管委會和生產(chǎn)隊隊委會。村委會建立后，召集村民共同制定村規(guī)民約和管理章程，組織農(nóng)民修建路橋，植樹造林，維護社會治安，為當?shù)卮迕裉峁┝艘粋�安定的生產(chǎn)生活環(huán)境。這一農(nóng)民自己管理自己的行之有效的做法不僅在合寨，而且很快在宜山、羅城縣等地廣泛興起，并得到當時主持中央政法工作的彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的重視。彭真特別委托人到廣西調(diào)查，幫助當?shù)乜偨Y(jié)經(jīng)驗。①與此同時，全國其他一些地方也先后出現(xiàn)了類似于村委會的新的群眾自治組織形式。在大量調(diào)查的基礎(chǔ)上，彭真在1982年7月22日全國政法工作會議的講話中專門談到：“村民委員會過去是有過的，中間一個時期沒有，近幾年有些地方又建立起來了，是群眾自治性組織，大家訂立公約，大家共同遵守，經(jīng)驗是成功的，應(yīng)普遍建立�！薄坝行┑胤酱迕窕蜞l(xiāng)民委員會搞鄉(xiāng)規(guī)民約，規(guī)定不準偷、不準賭、不許會道門活動、不許游手好閑不務(wù)正業(yè)等，很解決問題，群眾很高興�！辈⑻岢觥熬用裎瘑T會、村民委員會如何搞，包括和基層政權(quán)的關(guān)系問題，各地可以根據(jù)實際情況采取多種形式試驗，待經(jīng)驗比較成熟后，再作比較研究，并修改居民委員會條例，制定村民委員會條例�！雹谕�年8月，中共中央36號文件指出，近年有些地方建立的村民委員會是“群眾性自治組織”，大家訂立公約，大家共同遵守，“經(jīng)驗是成功的。”并要求各地“有計劃地進行建立村民（或鄉(xiāng)民）委員會試點�！�1982年底，村民委員會第一次正式載入憲法，第111條明確規(guī)定了村民委員會是群眾自治性組織。至此，由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)造的村民委員會和村民自治得以合法化。

　　但是，人們對于村民委員會組織的建立在國家治理體系變革中的作用有一個認識過程。隨著人民公社體制的廢除，國家急于尋求一種替代性組織。在許多地方，村民委員會只是作為公社組織的替代物而存在，政府仍然將其作為下屬組織對待。特別是在村民委員會出現(xiàn)最早的廣西等地，將村民委員會更換為村公所這一鄉(xiāng)政府的派出機構(gòu)，以行政管理取代村民自治。在公社體制廢除后，農(nóng)村基層究竟要建立什么性質(zhì)的組織，一時存在很大爭議，并反映到《中華人民共和國村民委員會組織法》的制定過程中。在此時，作為全國人大常委會委員長的彭真發(fā)揮了重要作用。他堅持按照82’憲法精神，明確村民委員會屬于群眾自治性組織，并多次發(fā)表講話，積極推動村民自治的法律制度建設(shè)。

　　彭真之所以積極推動村民自治的法律制度建設(shè)，取決于他對村民自治制度在整個國家治理體系變革和憲政制度創(chuàng)新方面的深刻認識。首先，在他看來，在國家治理中，一些事情由人民自己辦理，可能比政府辦理得更好。早在1983年，在彭真當選全國人大常委會委員長的全國六屆人大一次會議上，他就指出：“在城鄉(xiāng)按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會、村民委員會，是具有中國特色的基層群眾性自治組織。它們作為人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織，辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。這些工作中有許多由它們來做比政權(quán)機關(guān)來做更適當，更有效�！雹燮浯危�他認為，村民自治等群眾自治制度是國家一切權(quán)力屬于人民的憲法精神的重要體現(xiàn)。他提出：“10億人民如何行使民主權(quán)利，當家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力�！薄傲硪环矫妫�在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。在這方面，我們還有欠缺�！薄皼]有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)�！薄稗k好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣，實現(xiàn)人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。”③正是在彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，1997年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。該法明確規(guī)定了村民自治的原則和村民委員會組織的性質(zhì)、組成、職能及工作方式。村民自治制度由此得以正式產(chǎn)生。

　　村民自治制度是在國家與社會分離過程中產(chǎn)生的，是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；
治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)，重新構(gòu)造對社會整合體系。其結(jié)果是基層社會和公民通過運用這部分治權(quán)而直接行使民主權(quán)利。這樣，公民不僅通過自己的代表間接行使對國家的管理，而且通過自治組織直接行使對本社區(qū)公共事務(wù)的管理。國家的治理由以往的單一性治理轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家與社會雙重性治理。中國的憲政體制因此具有上層間接民主和基層直接民主雙層復(fù)合、國家代議民主和社會直接參與雙重復(fù)合的特點。沒有基層直接民主和社會的廣泛參與，中國的憲政制度就是不完整和有缺陷的。所以，村民自治制度，以及20世紀90年代產(chǎn)生的城市社區(qū)自治制度，對于建構(gòu)復(fù)合民主制的中國憲政制度具有重要的制度創(chuàng)新意義。

　　二、 村民自治促進程序性民主和代表制民主建設(shè)

　　憲政制度的建立是憲政理想與憲政實踐的統(tǒng)一，是實體性民主與程序性民主的統(tǒng)一。實體性民主指原則規(guī)范，來自于憲政理想；
程序性民主指的是具體操作，來自于憲政實踐。要實現(xiàn)憲政理想，必須有嚴格的程序性制度加以保障。在中國，之所以憲法缺乏必要的權(quán)威，憲政制度經(jīng)常受到破壞，公民的民主權(quán)利得不到有效保障，一個很重要的原因就是缺乏嚴格的程序性制度。《憲法》規(guī)定了公民管理國家和社會事務(wù)的政治權(quán)利，公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等自由。但如果沒有相應(yīng)的程序性制度加以保障，這些權(quán)利和自由就難以充分實現(xiàn)和保障。如中國的“文化大革命”，提倡廣泛參與的“大民主”，但這種“民主”沒有嚴格的程序邏輯和規(guī)范，結(jié)果造成的是大動亂，民主和法制受到嚴重踐踏。所以，憲法規(guī)定的實體性民主必須有程序性民主作為保障。

　　在中國的憲政體制下，多層次和多重性的人民代表大會制度特別需要建立嚴格的程序，以保證人民代表能充分代表人民。但由于歷史和國情的因素，中國是以黨領(lǐng)導(dǎo)暴力革命的方式實現(xiàn)國家權(quán)力更迭的，革命后又要通過強有力的黨—國權(quán)威改造和治理社會。在這種黨領(lǐng)導(dǎo)國家、國家主導(dǎo)社會的體制下，國家實行自上而下的集中制治理，人大制度的程序性民主建設(shè)相對較為困難。同時，由于各級人大代表實行間接選舉，與選區(qū)的利益沒有直接的關(guān)聯(lián)，也缺乏通過程序性民主保障實體性民主的強烈沖動。所以，在一些地方流行著“黨揮手，人大舉手，政府動手，政協(xié)拍手”的說法，人大制度的民主原則難以得到體現(xiàn)。

　　而村民自治制度則在中國憲政制度的程序性民主建設(shè)方面取得了突破性進展。1987年，雖然經(jīng)過彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)的努力，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》得以通過，但同時加以嚴格的限定，這就是明確標明為試行。其重要原因就是村民自治制度是一項具有很大風(fēng)險性的民主實驗，它涉及到億萬農(nóng)民，而農(nóng)村是最缺乏民主傳統(tǒng)的，一些人因此擔(dān)心出亂子。但是，村民自治在實踐中并沒有發(fā)生大的問題，反而有力的保障了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。正因為如此，黨中央給予其高度評價。江澤民總書記在1998年視察安徽時指出，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造�！雹偻�年11月，經(jīng)過修訂后的《村民委員會組織法》取消試行的限定，得以在全國普遍實施。

　　村民自治制度由試行到普遍實施的重要原因就是在民主實踐中建立了較為嚴格的民主程序。一是村民自治屬于直接民主實踐活動，要保障社會成員平等地行使民主權(quán)利，必須建立相應(yīng)的程序制度。二是農(nóng)村改革后，村民成為利益主體和權(quán)利主體，為保障利益和民主權(quán)利的實現(xiàn)，要求建立嚴格的民主程序。三是一個村的范圍較小，程序性民主建設(shè)相對較容易。正因為如此，廣大農(nóng)民在實踐民主中學(xué)習(xí)民主，在了解民主自治精神的過程中創(chuàng)造民主自治程序。其主要體現(xiàn)就是在貫徹《村民委員會組織法》的過程中，創(chuàng)造了以保障村民民主自治權(quán)利為目的的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)則和程序。

民主選舉指村民委員會的干部由全體村民選舉產(chǎn)生，任何組織和個人不得指定、委派或者撤換村委會干部。凡是年滿18周歲的村民，只要沒有法律限制政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在村委會選舉中，從從提名到結(jié)果，都有嚴格的規(guī)則和程序：（1）選舉委員會制度，即村民委員會選舉，由村民選舉委員會主持。(點擊此處閱讀下一頁)村民選舉委員會由村民會議或者村民代表會議推選產(chǎn)生。（2）直接提名制度，即由村民直接提名村委會候選人。（3）差額選舉制度，即候選人的名額應(yīng)多于應(yīng)選名額。（4）半數(shù)以上選舉有效制度，只有有選舉權(quán)的村民過半數(shù)投票，村民委員會選舉才有效；
候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當選。（5）秘密寫票制度，即選民應(yīng)在秘密狀態(tài)下寫票。（6）無記名投票制度，即選民劃票時不必署本人姓名。（7）公開計票制度，即計算選票時應(yīng)該在對選民公開的場合下進行。（8）當場公布選舉結(jié)果制度，即計票結(jié)束后便向選民宣布選舉結(jié)果。（9）罷免制度，即本村五分之一以上的選民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員，過半數(shù)選民通過，罷免有效。

　　民主決策指涉及村民切身利益的事項，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見作出決定。民主決策的基本形式是由本村18周歲以上的村民組成的村民會議，其決策規(guī)則和程序為：（1）會議雙重召集制度，即村民會議由村民委員會召集，當有十分之一以上的村民提議，應(yīng)當召集會議。（2）會議及會議決定過半數(shù)有效性制度，即召開村民會議，應(yīng)當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加；
會議決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。（3）村民會議授權(quán)制度，即人數(shù)較多或者居住較分散的村，經(jīng)常召開村民會議有困難的，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定有關(guān)事項，但村民代表會議的職權(quán)必須由村民會議授權(quán)。（4）村民會議權(quán)威保證制度，即凡涉及村民切身利益的事項，必須由村民會議討論決定方可辦理。

　　民主管理指對村內(nèi)公共事務(wù)的管理要遵循村民意見，吸收村民直接參與。主要包括兩個方面。一是共約式管理制度，即根據(jù)法律和本村實際，由村民會議討論和制定村民自治章程和村規(guī)民約，明確界定村內(nèi)組織的權(quán)力和責(zé)任，個人的權(quán)利和義務(wù)，使之成為村務(wù)管理的基本依據(jù)。自治章程和村規(guī)民約具有共約性，任何人都不得違背。二是參與式管理制度，即村民委員會在進行日常管理中，要廣泛吸取村民意見，不得強迫命令；
要認真聽取不同意見，不得打擊報復(fù)。

　　民主監(jiān)督指村民對村民委員會的工作和村內(nèi)公共事務(wù)進行監(jiān)督，保證村民意志得到充分體現(xiàn)。主要包括：（1）民主評議制度。村民委員會向村民會議負責(zé)并報告工作，村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議其工作。經(jīng)村民民主評議不稱職的，可以撤換和罷免。（2）村務(wù)公開制度，即村民委員會要將村中各項重要事務(wù)和涉及村民利益并為村民所關(guān)心的事務(wù)，向村民公開，接受村民的監(jiān)督。特別是涉及公共財務(wù)的事項，至少每個月公布一次。村民委員會應(yīng)當保證公布內(nèi)容的真實性，并有義務(wù)接受村民的監(jiān)督。

　　以上制度充分體現(xiàn)了直接民主和廣泛參與的原則，有效地保障了村民自治權(quán)利的實現(xiàn)，同時也促進了社會穩(wěn)定。我們知道，在中國，農(nóng)村人口數(shù)量最多，經(jīng)濟和文化相對落后，傳統(tǒng)的家族影響較大，特別是派性和黑社會勢力開始崛起，加上單一的行政命令式管理的長期延續(xù)，使農(nóng)村村民自治制度的推行面臨著十分復(fù)雜的局面，并有可能因為民主自治的介入，激發(fā)原來處于隱性狀態(tài)的矛盾，并進而影響民主化進程。但是，由于有嚴格的規(guī)則和程序，將人們的利益訴求及其社會矛盾限定在一定范圍內(nèi)，為村民自治制度的實行提供了有效的保障。1998年以來，中國8億多農(nóng)村人口直接參與村民委員會選舉，卻沒有發(fā)生大的動蕩，這在中外歷史上都是罕見的。這也說明，程序性民主對于中國憲政制度建設(shè)具有何等重要的作用。

　　程序性民主是民主實踐中的產(chǎn)物。沒有民主實踐，也無所謂民主程序。堅持不懈的民主實踐活動則對于增強人民的民主和法治理念，建設(shè)公民社會，從而推動憲政制度的發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。在中國，憲政制度之所以難以建立，重要原因就是缺乏公民社會這一堅實的基礎(chǔ)。清代末年，清王朝被迫行憲，但仍然希圖行專制之實，其重要理由就是認為“百廢待興，民智未開”。梁啟超雖然強烈主張自由，但在政治上又持保守態(tài)度，其原因在于他認為要“立新國”，必先“立新民”。民主革命的先行者孫中山為中國的政治發(fā)展規(guī)定了三個時期，即軍政、訓(xùn)政和憲政。在于他認為，首先以軍事力量改變舊制度，建立新的權(quán)威，隨后要“以黨治國”，目的在于對民眾進行憲政訓(xùn)練，然后才能到達憲政。以上主張都蘊含著這樣一種預(yù)設(shè)，即在民智未開的情況下推行民主，會破壞權(quán)威。而對于中國來說，權(quán)威則是第一的。這一預(yù)設(shè)也因此演變?yōu)楠毑谜咄菩袑Ｖ平y(tǒng)治的借口。只是到了20世紀80年代，人們才開始意識到，人民的民主法治意識只有通過民主實踐中才能形成和強化，只有在民主實踐中才能學(xué)習(xí)民主、運用民主，并通過程序性民主在民主與權(quán)威中尋求平衡。彭真之所有強烈主張制定和通過《村民委員會組織法》，實行村民自治，目的之一就是希望通過村民自治的民主實踐活動促使廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)民主，掌握民主，運用民主。在通過《村民委員會組織法（試行）》時，他有針對性地指出：“至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；
把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”①農(nóng)村實行村民自治，實際上就是一個面向8億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。如果沒有廣泛的民主實踐活動，就難以建立起嚴格的程序性民主，憲政制度所依賴的公民社會也難以形成。

　　村民自治制度的實施對于變傳統(tǒng)的單一性國家治理為國家與社會分權(quán)治理，變傳統(tǒng)的臣民社會為公民社會有著重要意義。與此同時，它還將推動代表制民主的發(fā)展，進一步促進中國憲政制度的創(chuàng)新。

　　首先，村民自治的發(fā)展具有擴展效應(yīng)。在中國雙層民主制中，農(nóng)村基層的村民自治通過建立嚴格的程序，使億萬農(nóng)民實行使當家作主的權(quán)利，從而在民主化過程中先行一步。這一事實說明，在一個發(fā)展中大國，推進民主化并不是一件可怕而危險的事情。關(guān)鍵在于是否有嚴格的規(guī)則和程序并能否切實遵循。與農(nóng)村村民相比，人大代表的文化素質(zhì)要高得多；
與村民自治制度相比，人大制度的物質(zhì)條件要好得多。如果在廣大的農(nóng)村都能切實推進民主，那么，上層的代表制民主更應(yīng)該加強。隨著農(nóng)村村委會的直接選舉，農(nóng)民開始關(guān)心縣、鄉(xiāng)人大代表的直接選舉。特別是由村民自治引起的社會民主化對于國家政權(quán)的合法性壓力愈來愈大。如許多農(nóng)民認為，既然村主任可以由村民直接選舉，為什么不能直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長？這種村民自治引起的擴展效應(yīng)已開始引起中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。

　　其次，村民自治的發(fā)展具有溢出效應(yīng)。中國的村民自治畢竟屬于社會自治，其自治范圍較小，內(nèi)容也較簡單。特別是面對政府的權(quán)力，村民自治是無能為力的。如果政府作出不適當?shù)臎Q定，村民自治制度沒有辦法加以制約和糾正。而人大制度也難以及時充分反映民意，對村民自治制度的實施加以支持，對政府侵害農(nóng)民利益的行為加以有效監(jiān)督。由此就會造成在國家管理層面，農(nóng)民仍然不能不更多的是運用傳統(tǒng)的越級上訪“告狀”的方式來表達自己的意愿。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在地方政府不僅不能有效保護農(nóng)民利益，反而容易出現(xiàn)損害農(nóng)民利益行為的情況下，農(nóng)民利益迫切需要體制性的有效保護。這一要求顯然已溢出村民自治制度之外，是村民自治制度難以實現(xiàn)的。

　　村民自治制度實施以后所產(chǎn)生的動力和壓力，要求加快國家層面的代表制民主建設(shè)，進一步創(chuàng)新中國憲政制度。

　　在中國，由于城鄉(xiāng)基層自治制度的發(fā)展，使憲政民主體制具有上層與基層雙層復(fù)合，國家治理與社會自治雙重復(fù)合的特點。但在現(xiàn)階段，這種復(fù)合還只是板塊性復(fù)合，即兩個層次、雙重治理互不連接，互不滲透。所以，當基層自治和社會民主已出現(xiàn)重大變化的之時，人大制度和國家治理卻沒有適應(yīng)性的變革。為此，就需要通過推動代表性民主建設(shè)，使復(fù)合制民主由板快式復(fù)合向溶合性復(fù)合發(fā)展，促進國家與社會的良性互動。

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