一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)塑的重要層次

　　目前，我國(guó)大農(nóng)業(yè)的空間格局，即農(nóng)、林、牧、漁在國(guó)土資源中的分布，是歷史上眾多因素綜合作用的結(jié)果。就我國(guó)目前農(nóng)地資源的總量來看，大約有 7％～8％即 1．5億畝左右屬于不宜農(nóng)耕的生態(tài)脆弱區(qū)。這些農(nóng)地主要分布在國(guó)土三大階地分界間的幾大山脈之中和自新疆南部直到內(nèi)蒙古東部一線的草原及沙漠邊緣地區(qū)，并已經(jīng)開始大面積侵蝕草原、森林、濕地、水面，使國(guó)土的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重持續(xù)惡化。也就是說，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量中，特別是糧食產(chǎn)量中，有相當(dāng)一部分是以支付生態(tài)成本作為代價(jià)來支撐的。但這一成本具有明顯的外部性。比如，這類地區(qū)的農(nóng)民大多采用戶種薄收的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即用外在的生態(tài)資源投入替代內(nèi)在的物質(zhì)成本投入，以減少產(chǎn)品的物化成本比例。這樣形成的農(nóng)產(chǎn)品供給能力以及價(jià)格水平，應(yīng)當(dāng)說存在很大的扭曲，并隱含了未來會(huì)加倍償還的生態(tài)透支成本。如果沿用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的說法，即產(chǎn)品的邊際成本支出極高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)歷史性、多層面上的問題，比如，由粗放到集約，由分散作業(yè)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由以粗糧作物為主到以細(xì)糧作物為主，由作物的低品質(zhì)到作物的優(yōu)良品質(zhì)；
再比如，糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物之間比例關(guān)系的不斷調(diào)整，一些作物產(chǎn)區(qū)的不斷集中，等等。這一過程在歷史上基本一直都沒停止過，特別是在改革開放之后，這一過程發(fā)展得十分迅速。本文所提出的農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，是從生態(tài)意義的角度來談農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題。如果說不同作物之間在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，可以依靠市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)，那么，農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及扭轉(zhuǎn)生態(tài)透支惡化的趨勢(shì)則恐怕要在很大程度上依賴政府的行政調(diào)控手段。中央提出\"一退三還\"即退耕還林、還草、還湖的政策，以及\"退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個(gè)體承包\"的指導(dǎo)方針，對(duì)于農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)說是一次難得的歷史性機(jī)遇。如何緊緊抓住這次機(jī)遇，盡快從根本上改變我國(guó)大農(nóng)業(yè)空間格局上的扭曲，從目前的實(shí)際情況看，對(duì)各級(jí)政府來說應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。這當(dāng)中急需出臺(tái)硬制度、大政策、強(qiáng)措施。

　　二、生態(tài)運(yùn)史：低收益大損失

　　就我國(guó)歷史上大農(nóng)業(yè)空間格局對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的影響來看，據(jù)有關(guān)部門的報(bào)告，我國(guó)僅25度坡以上的農(nóng)田就有9200多萬畝，涉及人口超過30O0萬人，所侵入的緩坡森林、草原、高原草甸、濕地、湖面和礦山以及工程污染所造成的土地?fù)p毀尚未計(jì)算在內(nèi)。據(jù)初步估算，我國(guó)超生態(tài)負(fù)荷的1．5億畝農(nóng)田雖然占全國(guó)總耕地面積的比重不大，但其危害則是全局性的。這1．5億畝如果按平均每畝150公斤的糧食產(chǎn)量，每公斤1．2元的收購(gòu)價(jià)格計(jì)算，總價(jià)值也只有270億元。其所涉及的人口大約在 5000萬人左右，只占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘牟蛔?5％。另據(jù)有關(guān)調(diào)查報(bào)告，我國(guó)每年僅因水土流失造成的洪災(zāi)和因植被破壞造成的沙化損失，至少在2O00億元以上，其中，僅沙化損失就有540億元�？梢哉f，這類地區(qū)表史上總體占地少、人口少、收益少但對(duì)全局的危害卻很大的特點(diǎn)。同時(shí)，這部分生態(tài)邊線性耕地絕大部分都分布在我國(guó)的貧困地區(qū)。當(dāng)貧困人口因?yàn)槌燥垎栴}而采用毀林、毀革開荒的辦法維持生計(jì)的時(shí)候，生態(tài)的惡性循環(huán)就難以避免，相應(yīng)的農(nóng)政、林政管理約束必然趨于軟化。但反過來，這種狀況也給我們留下了生態(tài)意義上\"低投入、高產(chǎn)出\"的空間，即如果我們解決了這500O萬人的生計(jì)問題，也就意味著解決了一個(gè)全局性的國(guó)土生態(tài)安全問題，每年挽回的損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

　　三、機(jī)遇難得

　　對(duì)歷史上形成的這一空間結(jié)構(gòu)扭曲問題，客觀地講，過去由于糧食的長(zhǎng)期短缺，國(guó)家難以實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)業(yè)空間格局調(diào)整戰(zhàn)略，甚至在很大程度上容忍了用犧牲生態(tài)效益的辦法來支撐農(nóng)產(chǎn)品總量的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。但目前農(nóng)業(yè)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，據(jù)國(guó)家內(nèi)貿(mào)局最新的測(cè)算，在111種農(nóng)副產(chǎn)品中，供求基本平衡的商品占40．54％，供過于求的商品占56．76％，兩者共占 97． 3％，而且價(jià)格連續(xù)多年走低。但必須指出的是，從我國(guó)的人均土地資源，特別是人均水資源均大大低于世界平均水平的基本國(guó)情來看，農(nóng)產(chǎn)品的過剩不會(huì)是長(zhǎng)期的現(xiàn)象。正是從這個(gè)意義上講，筆者認(rèn)為，目前應(yīng)立即著手從整體上扭轉(zhuǎn)大農(nóng)業(yè)空間格局的扭曲結(jié)構(gòu)，盡早剔除掉農(nóng)產(chǎn)品供給中的生態(tài)成本。從時(shí)機(jī)上看，現(xiàn)在實(shí)施這一措施是成本較低、難度較小的時(shí)期，是一次難得的歷史性機(jī)遇。所謂難得，是指我們的前人沒有得到今人的條件；
所謂機(jī)遇，無非是說，在一個(gè)有限的時(shí)段內(nèi)操作起來收益大而成本低，成功的希望比較大。因此，可以說這既是今人的幸運(yùn)，也是令人的一大歷史責(zé)任。比較來說，這一關(guān)系全局的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)被列入國(guó)家最緊迫、最重大的戰(zhàn)略性工程之一。

　　四、行政調(diào)控要進(jìn)循市場(chǎng)規(guī)律

　　大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性空間格局調(diào)整，完全依靠市場(chǎng)引導(dǎo)的辦法，恐怕在短期內(nèi)十分困難。但過去已有的經(jīng)驗(yàn)也表明，不遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，恐怕事情也辦不成。因此，一定要在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律的前提下，抓住\"天時(shí)、地利、人和\"的機(jī)遇，\"動(dòng)制、動(dòng)地、動(dòng)人\"。

　　動(dòng)制，就是國(guó)家一定要對(duì)大農(nóng)業(yè)的農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)等諸產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、比例關(guān)系在空間上、地理區(qū)位上進(jìn)行全面定位，制定一系列產(chǎn)業(yè)政策和制度。比如，在空間格局上，對(duì)農(nóng)區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、漁區(qū)、農(nóng)林并重區(qū)、以林為主以農(nóng)為輔區(qū)、以牧為主農(nóng)林為輔區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)。人口控制區(qū)等，都要在自然地理和經(jīng)濟(jì)地理上做出定性的區(qū)劃，并做出相應(yīng)的嚴(yán)格政策規(guī)定和制度安排。比如，在國(guó)家定位的生態(tài)脆弱區(qū)，如果是以林為主，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)耕地面積就要受到嚴(yán)格的限制，同時(shí)，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)產(chǎn)品的定購(gòu)任務(wù)、土地的延包方式和時(shí)限、人口總量規(guī)模的控制、縣鄉(xiāng)村邊界的適應(yīng)性調(diào)整等，都要做出相應(yīng)的改變。在農(nóng)政管理上，過去國(guó)家比較偏重于水利，而且?guī)в芯植啃�。今后政府�?yīng)當(dāng)站在國(guó)土生態(tài)安全的高度，對(duì)大農(nóng)業(yè)的區(qū)域定位，重新做出全面的評(píng)估。就中國(guó)的國(guó)情來說，新的、現(xiàn)代的農(nóng)政管理應(yīng)當(dāng)在一個(gè)更高的層次上，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局的控制和管理。

　　動(dòng)地，就是要考慮對(duì)不同用途、不同區(qū)位、不同地理自然條件的土地實(shí)行不同的土地產(chǎn)權(quán)政策。特別在對(duì)于基本脫離生產(chǎn)資料意義上的土地資源，即以生態(tài)保護(hù)為主的土地資源，只要有利于國(guó)土資源的生態(tài)保護(hù)，公有和私有兩種形式均可考慮。土改以后，國(guó)家之所以收回農(nóng)民手中的私有土地產(chǎn)權(quán)，是因?yàn)閾?dān)心重新發(fā)生土地的兩極分化現(xiàn)象。改革開放以后，之所以要平均分包到戶，也是因?yàn)楦�地是農(nóng)民賴以生存的基本生活保障。今天的退耕還林，特別?quot;四荒\"地，如果是以生態(tài)保護(hù)為基本要求，則意味著這部分土地大部分可以退出生存保障意義上的經(jīng)濟(jì)功能，而被公益性的生態(tài)功能所取代。因此，這部分土地仍然保留戶戶平分的政策似已無必要。這部分以生態(tài)保護(hù)為核心目的的集體公有土地資源，可以考慮由集體或集體聯(lián)合采取超長(zhǎng)期、大面積、全社會(huì)的方式競(jìng)標(biāo)承包。國(guó)家的退補(bǔ)苗木資金向承包人集中發(fā)放，在必要的情況下，國(guó)家也可以根據(jù)樹木的成活、成材標(biāo)準(zhǔn)逐步收購(gòu)生態(tài)林的所有權(quán)。另外，需要特別指出的是，在我國(guó)的相當(dāng)一部分地區(qū)，土地資源與水資源幾乎密切到就是一回事，即有水就有地，無水就無地。因此，動(dòng)地的政策和措施自然應(yīng)當(dāng)涵蓋一些關(guān)乎較大區(qū)域范圍、關(guān)系全局利益的水資源統(tǒng)一調(diào)度的政策和措施。

　　動(dòng)人，就是說企圖完全依靠人口格局不變，就地采取\"一退三還\"措施扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化的問題，恐怕很難有可持續(xù)性。從目前已經(jīng)出臺(tái)的措施來看，按所追面積補(bǔ)糧、補(bǔ)錢、補(bǔ)苗，實(shí)際都是各級(jí)財(cái)政拿錢。據(jù)財(cái)政部宣布，中國(guó)政府在今后的5年內(nèi)將投資1100億元用于西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。但這一投資到底能投多少年，資金是否能及時(shí)到位，如何核對(duì)所退耕地的面積、等級(jí)并測(cè)度\"三還\"的時(shí)效，尚無切實(shí)的具體政策和措施。有一種意見認(rèn)為，可以在退耕后的緩坡、小塊平地上搞精耕細(xì)作，靠資源質(zhì)量的提高，靠高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效來解決糧食問題。應(yīng)當(dāng)說這在少部分地區(qū)可以奏效，但在總體上很難實(shí)現(xiàn)。其中一個(gè)重要的原因是，現(xiàn)在的所謂精耕細(xì)作，所謂的\"兩高一優(yōu)\"，主要都是依靠現(xiàn)代化的工業(yè)技術(shù)、生物技術(shù)、作為工業(yè)品的農(nóng)用生產(chǎn)資料來支撐的。據(jù)比較保守的估算，以糧食為例，除去近 30％的商品糧外，其余 7O％農(nóng)民自需的糧食中，至少有 40％左右也必須用作為工業(yè)品的農(nóng)用生產(chǎn)資料來補(bǔ)足。也就是說，如果農(nóng)民缺少其它貨幣收入來源，他就必須出售一定比例的糧食產(chǎn)量來獲取貨幣收入，以換取相應(yīng)的農(nóng)用生產(chǎn)資料來維持自身的生活。處于生態(tài)邊緣和生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)民，由于貨幣收入來源少，廣種薄收、依靠透支生態(tài)成本的辦法來維持生計(jì)，就成為他們的理性選擇。因此，就目前所具備的技術(shù)手段來說，解決生態(tài)超載的問題，如果不動(dòng)人，其前景很可能是\"賠了夫人又折兵\"，即錢花了不少，樹、草沒種成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的空間格局結(jié)構(gòu)調(diào)整落空，最終好心沒辦成好事。

　　大農(nóng)業(yè)空間格局的戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心問題僑說奈侍猓?慈絲詰拇蠊婺６?ㄊ欠翊嬖誑尚行浴＞縈泄氐難芯勘ǜ媯??冶冉弦恢灤緣囊餳?牽??030年，我國(guó)的總?cè)丝趯⒔咏?6億，屆時(shí)的全國(guó)城市化率將超過 50％。也就是說，從現(xiàn)在算起，在 30年內(nèi)將有 4億以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活，即平均每年至少1300萬人。另有一種意見是，到2020年我國(guó)的城市化率即可達(dá)到50％，這樣20年內(nèi)就要有3億以上的農(nóng)民進(jìn)城，平均每年15O0萬人左右。由此可見，僅城市化一條途徑，其人口轉(zhuǎn)移的容量空間就相當(dāng)大。如果再加上其它的轉(zhuǎn)移途徑，應(yīng)當(dāng)說在10年之內(nèi)基本解決農(nóng)業(yè)空間格局的調(diào)整和生態(tài)脆弱區(qū)急需轉(zhuǎn)移的 3000萬人口，不存在空間和就業(yè)容量上不可克服的障礙。

　　五、對(duì)策建議

　　第一，國(guó)家應(yīng)立即著手制定調(diào)整大農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)和區(qū)域市態(tài)類型的定作等重大相關(guān)政策把農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水利、生態(tài)、扶貧、移民、城市化等問題綜合在一起考慮，以城市化為主線，爭(zhēng)取利用兩個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)間，基本上解決大農(nóng)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)失衡問題；
理順中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間的城鄉(xiāng)布局和人口結(jié)構(gòu)關(guān)系；
扭轉(zhuǎn)國(guó)土的生態(tài)惡化局面，解決農(nóng)產(chǎn)品成本中的生態(tài)透支問題。

　　第二，關(guān)于生活在生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)民遷移，在戰(zhàn)術(shù)上似不宜采用漸進(jìn)式的\"長(zhǎng)困久圍\"，而應(yīng)當(dāng)盡量加快步伐，加大投入力度，一鼓作氣，速戰(zhàn)速?zèng)Q。因?yàn)闅v史給我們留出的這一空當(dāng)和時(shí)限并不長(zhǎng)。這當(dāng)中不僅要采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)的辦法，而且要突出順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的行政措施。比如，越是貧困的邊緣地區(qū)，越是貧窮的農(nóng)民，越是生態(tài)脆弱的地帶，越是高度分散封閉居住、大面積粗放耕作的農(nóng)戶，越是要從行政上優(yōu)先考慮解決。所謂優(yōu)先，就是除一部分人自愿留下轉(zhuǎn)為以林為主的林農(nóng)以外，對(duì)其余的大部分農(nóng)民政府要通過政策優(yōu)惠、誘導(dǎo)、示范、培訓(xùn)等辦法，使他們跨地區(qū)超前進(jìn)人城市化的行列。對(duì)他們的退耕財(cái)政補(bǔ)貼，與其分散攤補(bǔ)入地，不如集中攤補(bǔ)到人。即留下的農(nóng)民，以生存空間的擴(kuò)大、農(nóng)稅的減免作為補(bǔ)償；
遷移的人口，國(guó)家以預(yù)算的退補(bǔ)資金和糧食作為安置、培訓(xùn)、重新就業(yè)等方面的過渡性費(fèi)用支出。這種辦法不但可操作性強(qiáng)，而且能起到一箭雙雕的作用。

　　第三，全面設(shè)計(jì)我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，特別是人口多、資源相對(duì)貧困的發(fā)展中大國(guó)城市化的模式。目前，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)一股盲目模仿發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的城建趨勢(shì)，追求高檔豪華，而過多地批評(píng)發(fā)展中國(guó)家城市化過程中出現(xiàn)的種種問題的潮流。確實(shí)，發(fā)展中國(guó)家在城市化過程中存在許多問題，但我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這當(dāng)中有一些屬于難以跨越和避免的現(xiàn)象，比如，大量的移民和移民居住區(qū)現(xiàn)象，對(duì)此如果我們借鑒得當(dāng)，完全可能趨利避害，變被動(dòng)式的攔培、應(yīng)付，為積極主動(dòng)的疏導(dǎo)、規(guī)劃，加快我國(guó)的城市化速度，做到城鄉(xiāng)兩利，工農(nóng)互補(bǔ)。比如，可以考慮在就業(yè)機(jī)會(huì)較多的大中城市，包括小城鎮(zhèn)周圍，建立規(guī)模適度的移民居住區(qū)，作為大規(guī)模城市化的前沿緩沖地帶，同時(shí)也是移民人口的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的待就業(yè)基地。要鼓勵(lì)社區(qū)性遷移，鼓勵(lì)舉家遷移。移民居住區(qū)要納入城鎮(zhèn)的正規(guī)化管理。過去我們長(zhǎng)期對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)限制過死，前怕狼、后怕虎，導(dǎo)致直到今天我國(guó)的城市化水平只有 30％多一點(diǎn)，大約比我國(guó)的工業(yè)化水平落后20個(gè)百分點(diǎn)，這在事實(shí)上使我們?cè)诂F(xiàn)代化的過程中要支付比別人更高的成本。

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