流動人口問題是在80年代末期形成于我國城市的一個重要的社會現(xiàn)象。流動人口進人城市后面臨很多問題，如就業(yè)、教育、居住、社會保障、娛樂、與城市環(huán)境的文化融合等問題。流入城市的農(nóng)村人口的教育問題是其中重要的問題之一。這一問題主要表現(xiàn)為流人城市的農(nóng)村人口中適齡兒重少年的義務教育問題。

　　一、流動人口子女的教育的出現(xiàn)和重要性

　　到目前為止，全國還沒有哪個城市進行過專門針對流人城市的人口中適齡兒重少年的大規(guī)模調查。因此．只能根據(jù)有關城市流動人口的抽樣調查的結果進行推算。根據(jù)抽樣調查，北京330多萬外來人口中，6－14歲的少年兒童占3.6％，即達12萬之多。據(jù)估計他們的人學率僅為12．5％（郭扶庚等，1997年）。按照這一估計，只有1.5萬幸運兒的機會進入學校學習，而10．5萬的流動人口子女沒法進入學校學習。當然這里所說的流動人口并不是我們所研究的流入城市的農(nóng)村人口，但是幾乎可以肯定的是．這些失學的少年兒重中流入城市的農(nóng)民的子女占絕對多數(shù)。因為他們是流動人口中地位最低、收人最低的群體。其它的流動人口（如外地駐京機構人員，在京投資的外地人），由于有比較好的經(jīng)濟條件，依靠交納高學費，總能設法解決子女人學問題。而流人城市的農(nóng)村人口的子女大多數(shù)不具備這種經(jīng)濟實力。

　　在我國每一個城市．都存在不同程度的這類問題。如深圳的羅湖區(qū)有28萬流動人口獲準暫住．其中帶子女的約有1．5萬戶。由于農(nóng)村人口出生率普遍高于城市．按照每戶有2個孩子計算，則深圳羅湖區(qū)有3萬兒童少年，占流動人口的比例達10％以上。

　　按照中國目前有6000萬進入城市的農(nóng)民計算，如果是北京的比例，有3.5％的少年兒童人口的話，全國有210萬流動的少年兒童。如果按照北京的失學率推算．則全國有183萬適齡的流動人口的子女失學。這是一個觸目驚心的數(shù)字。如果這一問題得不到解決，在某種程度上等于我國每年新生100多萬15歲以下的文盲。這對于提高我國整體人力資源素質的破壞作用是相當大的。

　　在我國，義務教育在國務院的領導下實行地方負責，分級管理。適齡兒童普及義務教育的工作，一直由戶口所在地負責開展。在這種情況下，流動人口中適齡兒童的教育問題就成為一個管理的“盲區(qū)”，城市不管，農(nóng)村又管不了。改革開放以來．我國義務教育取得了很大的成績，但流動人口子女教育問題對義務教育體制提出了挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村一城市遷移，雖然給城市帶來了各種各樣的問題，但是總的說來是有利于城市的經(jīng)濟發(fā)展的。既然這一過程是不可避免的，又是利大于弊的．那么由此帶來的義務教育的缺口就應該依靠國家政策來徹底解決。

　　對這二問題的廣泛報道引起了社會的足夠關注．也引起了國家的高度重視，前國家教育委員會于1996年制定了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》．這一辦法的出臺．使這一問題的解決在許多城市被提到了日程。尤其是一些大城市．開始比較好地向解決這一問題的方向前進了。如北京約有一半的流動人口子女已經(jīng)以各種形式在正規(guī)學校中就讀（徐錫安，1997年）。一些城市則比較好地解決了父母有三證（做工證、暫住證、身份證）流動人口子女的教育。當然，沒有三證的人．仍然沒有辦法解決。有的城市（如石家莊）流動人口子女人學率高達95％。一些城市規(guī)定將流動人口子女納人統(tǒng)一招生計劃，更要求流動人口在本市經(jīng)商，必然為子女辦理轉學手續(xù)（如濟南市）。

　　流動人口子女，尤其是進城農(nóng)民子女的教育問題，之所以成問題，這反映了在教育體制上，我們還在很大程度上受計劃經(jīng)濟的約束。這一問題也反映了人口流動和遷移管理體制上的許多問題，還反映出長期以來農(nóng)民在我國的社會地位過低．城市政府和城市居民中普遍存在歧視農(nóng)民的傾向。在城市中有許多人，包括一些決策者，都對流動人口的子女教育問題有不正確的認識，甚至認為解決得越好．流進城市的農(nóng)民會更多．他們會帶來更多的孩子．威脅到城里人的利益等。如果不消除這些思想的障礙，流動人口子女的教育問題是不可能解決好的。

　　二．流動人口子女教育問題現(xiàn)狀

　　目前，我國城市中的流動人口子女的教育大致存在三個方向的問題。一是失學現(xiàn)象嚴重，二是就學質量不高，三是就學后學習環(huán)境適應問題。

　�。ǎ�）失學問題

　　流人城市的農(nóng)村人口子女的失學，可以分兩種情況，一種是主動失學．一種是被動失學。造成流動人口子女主動失學的最主要原因在遷移者身上。許多從農(nóng)村流人城市的孩子的父母都未意識到子女教育問題的重要性。我們在對一些流動人口的訪談中發(fā)現(xiàn)，他們常常自己就整天忙于生計，無法顧及子女的學習，對孩子的學習也沒有太大的期望。他們常常認為孩子只要能認幾個字，能寫個信，算個帳就行了。而且，許多家長還很高興孩子跟在自己身邊，訪時能夠給生意幫個忙，搭個手。把孩子留在家里做家務的人也不少。一些家長則是由于經(jīng)濟原因，不能送孩子入學。還有的家長由于經(jīng)常流動，居無定所，也就不屈意經(jīng)歷許多的麻煩去為孩子上學奔忙，因為他們說不定什么時候也就要尋找新的地方落腳，所以孩子就往往讀不了多久就又會隨著家長遷移．結果學習無法系統(tǒng)進行。

　　孩子在失學后，面臨的情況是很糟糕的，產(chǎn)生的后果也是很嚴重的。首先，孩子們生活環(huán)境很差，許多失學的孩子聚在一起，他們的年紀又都很�。�缺乏鑒別能力，極容易被社會不良風氣所影響，甚至有可能很小就走上犯罪的道路。如在遷移者聚居的地方，往往居住條件都特別差．因此也很容易滋生偷盜現(xiàn)象，這些剛懂事又不太懂事的孩子很可能成為作案者。

　　許多孩子在失學后只得留在家里．或者照顧家庭，或者在外幫助父母作事情，或者自己出去尋找事情干，女孩子可能就會干一些類似洗衣服的工作，這實際上是把這些孩子推向社會的最底層。使他們變成既無知識，又無文化的人。這樣．他們一生的發(fā)展都會受到不良影響。

　　至于被動失學，責任主要在流入地不重視，不能創(chuàng)造良好的條件，或者收費過高。

　�。ǘ�）就學質量問題

　　在公立學校借讀的流動人口的孩子，大多數(shù)是通過交納比較高的借讀費（每年500元左右，和贊助費（每年1000 －2000元）而得以進入學校的。如上海的中小學中通過借讀方式有大約8千萬名流動人口的子女解決了入學問題，占全市流動人口子女的 50％左右（黃志法，傅祿建，1998）。但是許多地方的流動人口子女中只有很少部分人能夠負擔得起這么高的費用。因此，另外的孩子，只有進人專門招收流動人口子女的、學費相對比較低廉的私立學校。全國究竟有多少這樣的學校，目前還沒有一個政府部門的管理者能夠說清楚。就連主管教育工作的教育部門也沒有有關的記錄。但在上海，教育部門對此進行了不完全統(tǒng)計，上海目前有121個這樣的民工子弟學校，有學生1萬5千人（黃志法，傅祿建，1998）。這些學校的辦學條件極差，沒有正式的教室、桌子、椅子、黑板、照明設施，更不用說體育、音樂設備。教學環(huán)境也很差，這些學校常常設在城鄉(xiāng)結合部，衛(wèi)生條件很差，連基本的用水、大小便設施也沒有。

　　這些學校常常是由流動人口自發(fā)籌集資金開辦的。據(jù)我們了解的一些情況，這些學校僅僅依靠向學生每個月收取的 50——60元學費來維持。學校的規(guī)模也很不規(guī)范，從只有十幾個人到一百人不等。按照國家的規(guī)定，設立學校最小學生規(guī)模為300名。因此這些學校不可能實現(xiàn)正常的排班。常常是幾個年級的學生（從學前班到6年級）的學生被混合編在一起上學。而且這些學校的師資狀況也相當令人憂慮。常常是一個老師兼任多門課程，一個學校只有一、兩個教師的情況也十分常見。學生在這樣的學校根本不能獲得正常的教育。同時，教師的素質也比較差。有教師上崗證的人廖廖無幾。許多教師根本沒有教學的經(jīng)歷，是臨陣磨槍上陣的。這樣的學校也就基本不可能得到國家的審批和認可，因此是名副其實的＂地下學�！�。

　　（三）就學后環(huán)境適應問題

　　現(xiàn)在人們還大多比較關心流動人口的子女能否入學。實際上，即使他們能夠入學，問題也還沒有完全解決，因此，作為從鄉(xiāng)村到城市的孩子，他們與原本就在城市出生和成長的孩子是不一樣的。因此他們會遭遇許多新問題。無論是進入城市正規(guī)小學學習的農(nóng)村孩子還是進人私立學校學習的農(nóng)村孩子，都面臨很大的問題。

　　一般說來．能夠進入城市的學校與城市的孩子享受同樣的學習條件的流動人口的子女來說是幸運的。但是就是他們也面臨意想不到的問題。從鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)進入城市的孩子，突然之間走進大城市，走進一群與他們完全不同的城市孩子中間，由于種種原因．會使他們失去學習興趣．學習成績下降。

　　如果孩子是處于學齡前的兒童或是小學一、二年級的時期，那么加入新的學校的困難還小一些。如果遷移者的孩子已經(jīng)是8歲或者10歲的年齡，那么他們就會面臨比較大的問題。中國是地域很遼闊的國家．各地都有自己的方言。尤其是南方地區(qū)出來的小孩．會在一定程度上遇到語言問題。在這種情況下，他們常常會被降低年級被安排在低年級中學習，這又會對他們的學習心理產(chǎn)生極不好的影響。如果他們是被分配在大的班中學習時，教師往往不能十分注意他們的學習情況，使得他們的學習成績不好。

　　如果一個孩子由于這些原因而被放在低年級中，特別是對于那些本來分析能力一般或者比較差的孩子．很可能影響其心理的正常發(fā)育。但是處于這種狀況下的遷移者的孩子卻常常沒有引起足夠的重視，包括他們的父母在內(nèi)也并沒有意識到這些。他們的父母很少能夠有意識地給予孩子應有的幫助。

　　另外一個原因是孩子進入新的班級，總是要適應新的教學環(huán)境、適應新的同學、新的老師。在這個過程中，原來班上的同學總是會有欺負新同學的傾向，加之從農(nóng)村進入城市，孩子會有自信心不足的問題。所有這些因素綜合起來，就會造成遷移者的子女學習成績的下降或者產(chǎn)生厭學情緒。這就是為什么有的流動人口的子女寧愿在專門為流動人口的子女開設的學校學習的原因，也有一些流動人口的子女在進入正規(guī)學校學習后感覺不適應而又回轉為流動人口子女開設的學校。

　　此外，流人城市的農(nóng)民大多數(shù)居住條件很差。大多數(shù)的進城農(nóng)民為了節(jié)省開支，租住的是條件很差的民用住宅。因此他們的居住空間很狹窄，而且在照明等方面也很糟糕。孩子不太可能獲得安靜的學習空間。孩子們的學習成績也就可想而知了。同時，遷移者在城市又常常是居無定所，有的為了尋找更好的居所，有的由于經(jīng)常交換工作而帶著孩子四處搬家。使本來學習就受到了干擾的孩子更雪上加霜。

　　而對于那些只能進入為流動人口子女開設的學校的孩子，除了要面對以上問題外，他們還面臨學校辦學條件、師資條件很差帶來的問題。

　　三、解決流動人口子女教育問題的對策

　　首先，流入地政府要成立專門的領導協(xié)調小組。解決流人城市的農(nóng)村人口的教育問題需要流入地政府和教育部門重視該項工作，流人地應該主動承擔這一重大責任，而不能把責任推卸給流出地。這主要是由于流動人口對城市的發(fā)展作出了巨大頁獻。他們和他們的子女的教育問題就理應得到流入地政府的重視。

　　部門中間的政策協(xié)調是解決流動人口子女人學的一個重要環(huán)節(jié)。如成都的荷花池市場，是西南地區(qū)最大的農(nóng)副業(yè)產(chǎn)品、土特商品、中醫(yī)藥和小百貨批發(fā)市場，市場中集中了全國各地的3萬多外來工商戶，大多數(shù)是拖家?guī)Э�，這些人居住時間少則三五年，多的已經(jīng)十年。本來這么集中的流動人口應該完全有條件建設為流動人口服務的各種學校。這里的市場管理處的負責人也聲稱，他們有集資專門為外來工商戶子女建幼兒園、小學甚至中學的設想，但是工商部門管教育上的事情，似乎是“不務正業(yè)”，也不知誰來牽頭做這件事，因此久久不能行動。這說明各部門之間的協(xié)調是很重要的。

　　天津市在這方面就作得很好。天津市的領導明確表示，“外來童”的人學問題要由“我們流人地政府負責，這是我們不可推卸的責任”。天津各區(qū)縣都成立了由主管區(qū)縣長為組長的，有教育行政邵門和教研、督導等人員參加的解決“外來童”入學問題的專門領導協(xié)調小組（天津市教育局，1996年）。成立這樣的領導小組的原因是．解決城市流動人口中的適齡兒童、少年就學問題是一個復雜的問題，它涉及到工商、稅務、公安、司法等多個部門、多個系統(tǒng)和多個方面，不是教育行政部門和中小學可以自行解決的，需要從中央到地方的各級政府統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)造條件，克服困難，分步實施。但是解決這一問題，教育行政部門和中小學是首當其沖的。天津市把這一工作納入“普及九年義務教育”的工作日程，(點擊此處閱讀下一頁)

　　統(tǒng)一管理，各區(qū)縣有一名局長、主管科室有一名干部分管此項工作，可見天津市的重視程度。還應該發(fā)揮流入地人民代表大會和政治協(xié)商會議等組織的作用，為流動人口教育問題出謀劃策。

　　其次，流人地城市教育部門應該將流動人口子女教育問題納入流入地城市義務教育管理的范圍，并有專人負責。對能夠接納流動人口子女入學的學校進行調查，確定其應該承擔的接納任務。對專門招收流動人口子女的學校進行登記注冊，給予辦學條件、師資力量方面的幫助和指導。

　　第三，放寬流入城市的農(nóng)村人口子女進入正規(guī)學校學習的限制。不要把城市流動人口計劃生育管理中的許多做法照搬到流動人口子女教育問題上。孩子在城市的入學，不應該以其父母有沒有三證為限制。許多研究顯示流動人口中基本上只有不到50％的人在當?shù)卣�府登記。如果以是否有這樣的證明為條件，那么許多孩子就會喪失在城市接受教育的權利和機會。這些孩子的父母的問題，不應該以他們的子女不能入學來作為懲罰，由孩子來承擔這樣的懲罰太過于沉重，也是不利于國家發(fā)展的。

　　第四，集中與分散相結合。所謂集中．是在流動人口聚居的地方建立流動人口子女小學或者寄宿學校。所謂分散，是將某一學校內(nèi)很集中的遷移者的子女分散到遷移者子女比較少甚至沒有的學校。

　　對流入城市的農(nóng)村入口的子女實行集中教育，是在流動人口比較集中的地方，如流動人口集中聚居的地方（如北京的浙江村、天津的溫州城等地）．流動人口集中進行商業(yè)活動的地方（如淄博市的淄川服裝城），由政府專門撥款或者集資建設集中招收流動人口子女的學校。集中教育已經(jīng)在我國許多城市開始試點，如天津已經(jīng)在浙江、福建等外地流入人口聚集的地區(qū)建立了專門面向流動人口子女的、民辦公助的寄宿學�！�—“江南寄宿學�！�，取得了良好效果。這所學校是在天津城鄉(xiāng)結合部有幾萬浙江、福建農(nóng)民建立的“服裝城”的馬路對面建設起來的，剛開始是建在紅權小學里的“外來童”寄宿班，1995年發(fā)展成民辦公助的小學。學校有操場、正規(guī)的教室、宿舍。教師配備也比較正規(guī)．因此教育質量有保證。

　　分散教育的政策是發(fā)達國家在應付遷移者子女教育問題時提出的。其好處之一是，在遷移者子女集中的學校，教學的進度常常很慢。而分散了他們，不僅有利于好學生更快進步．而且由于改善了教師一學生比，使差一點的學生也能夠比較快地趕上來。

　　一般說來，我們許多學校還是采取集中解決流動人口子女的入學問題。這不利于學校完成教學任務。而且更不利于這些孩子們充分接觸社會。當然．這樣的政策在實施過程中也會面臨各種各樣的問題。如對城市孩子的影響．對學校的教學計劃的安排的影響，孩子離開家庭太遠的問題等等，如果全部是遷移者的子女組成的學校，是極不利于遷移者子女與城市孩子的融合的。

　　集中教育可以比較快地解決吸納流動人口子女入學問題，但是教育效果如何，有待進一步觀察。而分散教育雖然在教育效果上會比較理想，但是與盡快解決流動人口子女人學問題又有矛盾。因此我們主張，在已經(jīng)比較好地解決了流動人口子女普遍入學問題的城市，可以試驗采取分散教育的政策．以提高教育效果。

　　第五，利用流出地的力量來解決這一問題。如上海的楊行鎮(zhèn)上就有安徽的霍邱縣教育委員會創(chuàng)辦的“霍邱駐滬教學點”。因為該縣在上海的這個鎮(zhèn)有比較集中的流出人口聚居，該縣就干脆把學校也辦到了這里。當然這需要當?shù)卦诟鞣矫娼o予支持和幫助。這對于流出地人口集中在某個流人城市的地方，是值得推廣的。

　　第六，對流動人口子女采取“流動教育”的方式。流動人口子女教育，最大的困難是無法應付其流動性，因為教育，尤其是小學階段的基礎教育是比較穩(wěn)定的教育環(huán)境的。流動人口的子女長期處于流動之中，無法接受系統(tǒng)的教育，孩子的學習是東一榔頭，西一棒子，越學越亂，越亂就越不想學。因此，流動人口子女教育組織創(chuàng)新的一個關鍵，就是要針對其流動性，設計出能夠讓他們接受比較完整的階段性教育的方案，以保證他們起碼能夠獲得階段性的完整的教育。我國一些城市已經(jīng)開始探索有利寄宿學校比較穩(wěn)定的特點，來實現(xiàn)“異地教育和異步流動”。具體做法是，當流動人口自己在流入地比較穩(wěn)定以后，把孩子接來同住．在附近的寄宿學校解決孩子的入學問題．當父母又流向新的城市的時候，孩子不要先跟父母到新地方．而是留在原來的寄宿學校內(nèi)繼續(xù)接受教育，父母與孩子實行異步流動，而在異地教育。等到孩子的教育取得階段性成果（如學期結束等），由原來的學校開具證明，說明該孩子的學習情況．父母在新的地方聯(lián)系好新的接受學校之后，才把孩子接到新的地方。這樣可以有效地保證孩子學習上所必須的連貫性。雖然父母仍然在地區(qū)之間不斷流動，孩子卻沒有因此受到大的影響。

　　第七，在城市公立學校成立專門為流動人口子女建立的“學校中的專門班級”。寄宿學校的建立是有利于流動人口集中地區(qū)流動孩子的教育的。但是還有許多流動人口沒有集中的條件，也就不可能建立這樣的專門的學校來為他們服務，這時，就必須利用城市現(xiàn)有的教學設備，成立專門接收流動學生的“校中班”。

　　當前，許多學校在接收流動人口子女的時候．采取的是“插班”的形式，既流動人口的子女插入相應的年級，與城市的孩子一起讀書。但是如前所述，鄉(xiāng)村進入城市的孩子，要一下子適應城市環(huán)境，學習成績不受影響是不可能的。很可能一開始就失去學習的信心，由于在鄉(xiāng)村和在城市學習的孩子，在學校內(nèi)容和進度上的差異．也會拖學習后腿。因此，在條件可能的地方（如有教室、有足夠的學生來源），可以設立專門的教師，針對不同學生的情況，特征對其進行教育，這樣會獲得比較好的教育效果。

　　流入城市的農(nóng)村人口及其子女的教育取決于許多方面的因素。從微觀層次看，有兩個主要因素，一是作為父母的流動人口，二是流動人口的子女。從社會的角度看．一是流人地政府重視的程度，二是社會輿論的關心。父母所受教育的水平是一個重要因素。如果流人城市的農(nóng)村人口自己所受的教育水平比較高，他們也會比較重視子女的教育。同時，這也取決于父母的收入狀況，他們在城市如果能夠獲得比較理想收入．他們也可能比較積極地為孩子尋找好的學校，否則就可能上不了學，即使能夠上學．也不會追求學校的質量。而且還取決于父母在孩子入學前和入學后在感情上對孩子的支持，在行動上給孩子的支持。在流動人口子女方面，孩子的學習興趣、學習積極性多是重要的影響因素。在我們的調查中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有的孩子．盡管學習條件相當艱苦，但是仍然堅持刻苦用功學習，而且也取得了很好的成績。

　　當然也取決于他們居住的地區(qū)有沒有比較好的能夠接受流動人門子女的學校，還取決于社會氣氛如何。如果城市人對農(nóng)村人進入城市普遍持反對態(tài)度，那么社會氣氛就會不利于子女的教育。當?shù)卣�府在其中扮演很重要的角色。政府既然認識到農(nóng)民對城市有很大的貢獻，那么他們就理所當然地應該獲得城市的公共福利．當然也就包括利用城市的教育設施的權利。政府在支待流動人口子女的教育上的慷慨程度直接決定子女人學的難易程度。

　　很顯然，盡管社會輿論和公眾中許多人是同情遷移者的子女的教育狀況的，但是他們卻不能依靠這些東西生存。社會必須認識到這些人所享有的社會、政治和文化權利。實際上中國的法律在保障他們的這些權利，但是由于我們的傳統(tǒng)體制中的一切限期戶口走的影響。使被法律保護的權利也成為一紙空文。

　　從長遠看，我國的大城市已經(jīng)進入了人口結構比較大的變動的時期。由于長期的計劃生育已經(jīng)在城市產(chǎn)生的積極的效應，這些城市的人口年齡結構已經(jīng)變成兒童少年人口畏縮的格局。這樣的年齡結構表明．這些城市要不了多久就會進入幼兒園和小學教育設施過剩的時期。從這個角度看，流動人口進人城市是一種好事，因為他們的子女的進入可以使到那時將過剩的學校容量得到正常的發(fā)揮，而不至于被迫進行壓縮，學校的教師也不必改行。目前我國許多大城市的學生入學高峰年齡已經(jīng)上移，幼兒園和小學學校規(guī)模所受的壓力已經(jīng)有所緩解，這為流動人口的子女進入公辦學校借讀提供了很好的機遇。相信到那個時候，我國的戶籍改革也會取得比較大的進展，我國人口的流動會更自由，與戶籍掛勾的義務教育體制也應該能夠實現(xiàn)相應的改革。

　　中國是一個長期以來人口流動率很低的國家．在面臨這些問題的時候，很可能感覺無所適從。實際上這是發(fā)展市場經(jīng)濟的國家很正常的問題，很普遍的現(xiàn)象。流動人口的教育為我們提出了這些問題．是對我國教育體制的很好的考驗，也為我們的教育體制如何適應新的經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展服務提出了新要求。人口總是要流動的，而且隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展．我國會經(jīng)歷更高的人口流動率，我們的教育體制必須對此有所準備。

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