作為河南省洛陽市確定的“城中村”改造的重點(diǎn)工程，嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)北店街村的拆遷改造，一直受到多方重視與推崇。 　　《河南日報(bào)》農(nóng)村版2009年11月24日的一篇報(bào)道《嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)：和諧拆遷暖民心》中說：“該鎮(zhèn)僅用了3個(gè)多月的時(shí)間，168戶拆遷戶全部拆除完畢，實(shí)現(xiàn)了‘零上訪’、‘零事故’，和諧拆遷使嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)城中村改造創(chuàng)造了一個(gè)奇跡。 ”
　　不過，在今年10月，城關(guān)鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)五六十位村民因?yàn)椴粷M城中村改造再次集體進(jìn)京上訪，揭開了這個(gè)“奇跡”背后的秘密。
　　在縣城擴(kuò)張的步伐中，城關(guān)鎮(zhèn)因?yàn)榈靥幙h政府所在地，成為了“城中村改造”的首選和重點(diǎn)推進(jìn)對象�！俺顷P(guān)鎮(zhèn)”是一個(gè)很有歷史特點(diǎn)的地名，是我國歷來對縣政府所在地的通稱。僅在洛陽市，就有9個(gè)縣城都保留有“城關(guān)鎮(zhèn)”的地名。這個(gè)地名一般代表著地理位置在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最接近城區(qū)，而且經(jīng)濟(jì)水平相對比較發(fā)達(dá)。
　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于地理位置的特殊給“城關(guān)鎮(zhèn)”所帶來的利益博弈和拉鋸可能比其他地區(qū)更為強(qiáng)烈，形成了農(nóng)村征地改造中的“城關(guān)鎮(zhèn)現(xiàn)象”。不僅嵩縣，在全國許多地方如火如荼的城市擴(kuò)張中，“城關(guān)鎮(zhèn)現(xiàn)象”此起彼伏地上演。這其中，縣城的合理化擴(kuò)張如何實(shí)現(xiàn)？低價(jià)套地如何防范？失地農(nóng)民如何保障？村集體如何作為而不至成為斂財(cái)?shù)墓ぞ�？“城關(guān)鎮(zhèn)現(xiàn)象”背后潛伏著農(nóng)村征地和拆遷改造中的種種隱憂。
　　
　　擴(kuò)張和失地
　　嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)北店街村有3000多口人，分為12個(gè)村民小組，原有2500畝左右耕地。不過，現(xiàn)在整個(gè)村的所有村民手里都沒有一分田地，失去土地的原因是縣城的擴(kuò)張和改造。
　　“要想富，先修路”，這是一句廣為人知的發(fā)展諺語，近十年來嵩縣發(fā)展的起點(diǎn)在很大程度上也是因?yàn)橐粭l道路――洛欒快速通道。
　　嵩縣地屬洛陽，位于豫西伏牛山區(qū)，素有“九山半嶺半分川”之稱，是河南省的農(nóng)業(yè)大縣，也是扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。一直以來，由洛陽至南部山區(qū)只有一條舊公路，建成于上世紀(jì)六七十年代，彎多、坡陡、路況差。洛欒快速通道于2003年貫通后，到南部的欒川縣只需兩個(gè)小時(shí)，不僅打通了南部的交通，也給沿途許多縣城帶來了發(fā)展機(jī)遇。
　　以洛欒快速通道的貫通為契機(jī)，2003年以來，為拉大城市框架，嵩縣縣委、縣政府決定實(shí)施縣城擴(kuò)建，對縣城分兩期進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，其中一期為老城區(qū)，二期為北店街村和何村鄉(xiāng)瑤北坡區(qū)域，將北店街村納入到縣城新區(qū)開發(fā)建設(shè)范圍。
　　現(xiàn)在，站在嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)北店街村的地域上，已經(jīng)絲毫看不到傳統(tǒng)農(nóng)村的模樣。洛欒快速通道從村中穿過，公路兩旁是成片的樓房和小區(qū)，商貿(mào)興隆，生活便利。在外人看來，這里已經(jīng)完全和縣城融為一體，很難區(qū)分哪里是城，哪里是村。北店街村村民宋建才指著縣城建設(shè)西路周邊的大片樓房說，這些土地原本都是他們村里的耕地。
　　對于征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，我國《土地管理法》規(guī)定必須經(jīng)市級以上政府批準(zhǔn)用地規(guī)劃并辦理農(nóng)用地專用審批手續(xù)。為了保護(hù)耕地，法律特別規(guī)定征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃和其他土地超過七十公頃的必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。
　　嵩縣縣委宣傳部在給《民生周刊》的書面回復(fù)中表示，縣城擴(kuò)建征地由縣政府統(tǒng)一征用，有縣城擴(kuò)建規(guī)劃圖，相關(guān)手續(xù)齊全。不過，騙取用地審批的說法在很多村民中流傳：為了拿到用地審批，北店街村村支書田三紅等部分村干部，將兩千多畝水澆良田，用鏟除數(shù)米土壤、填入沙石的手法，變?yōu)樗�謂“荒地”、“荒灘”。在記者的采訪中，許多村民的講述都印證了這一說法。
　　法律規(guī)定，征地方案確定后應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見。不過，據(jù)村民們介紹，在征地過程中，村委從未開過群眾大會(huì)，沒有聽取過群眾意見。有不同意見的村組干部，就會(huì)被以開會(huì)為名關(guān)進(jìn)村委會(huì)院內(nèi)直至深夜，逼迫其簽字同意賣地后才放人回家。
　　當(dāng)時(shí)征地的具體情形和是否取得合法的農(nóng)用地專用審批手續(xù)，現(xiàn)在已經(jīng)很難進(jìn)行詳盡的追蹤�？梢源_定的事實(shí)是，從2003年起的三年左右時(shí)間內(nèi)，北店街村原有的2500畝左右耕地被陸續(xù)全部征完。同時(shí)，村集體留有45畝土地用于建設(shè)村辦企業(yè)：凱順大酒店和北大步行街（商業(yè)街），其余土地則全部用于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)。
　　據(jù)嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記王智朋介紹，所有征地都是按當(dāng)時(shí)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，以每畝3萬元的價(jià)格從村集體征收。他坦承，征收上來的土地以每畝18-23萬元不等的價(jià)格拍賣給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，收益歸縣財(cái)政。
　　對于北店街村土地征用補(bǔ)償款的發(fā)放和使用，嵩縣縣委宣傳部表示，一部分由村委按地分給村民組，一部分由政府部門直接發(fā)給村民組，由村民組發(fā)給群眾。不過，許多村民向記者肯定地表示，他們只聽說過每畝3萬元的征地價(jià)格，卻從未領(lǐng)過一分錢，所有的補(bǔ)償款都被村集體用于建設(shè)北大步行街了。
　　土地被征之后，村民們失去了主要的生活來源。宋建才原本是村里的一名村民小組組長，據(jù)他介紹，村里共有12個(gè)小組，每個(gè)小組原有大約200畝土地，主要種植玉米、麥子和蔬菜，一年兩季，每畝產(chǎn)量在千斤左右。失去土地之后，現(xiàn)在他們每人每月只能領(lǐng)到10斤面粉作為生活補(bǔ)償。同時(shí)，作為村辦企業(yè)的北大步行街從門面房收益中拿出一部分向村民們“分紅”，每人每月增加15斤面粉。許多村民認(rèn)為現(xiàn)在的補(bǔ)償方式很不公平，為了維持生計(jì)，他們大都在縣城或外地打工。
　　凱順大酒店是北店街村的另一個(gè)村辦企業(yè)，也是整個(gè)嵩縣唯一的三星級酒店。有資料顯示，2007年凱順大酒店建成營業(yè)之后，使村集體收入由原來的80萬元立刻增至近200萬元。據(jù)嵩縣城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記王智朋介紹，北店街村去年收入突破了1千萬元，整個(gè)村集體資產(chǎn)達(dá)到了七八千萬元。
　　按常理來說，步行街和酒店的營業(yè)收入應(yīng)該是村里的重要收入來源，理應(yīng)作為村務(wù)公開的重要內(nèi)容。對此，嵩縣縣委宣傳部稱，村委的財(cái)務(wù)由鎮(zhèn)財(cái)政所管理，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督，村里每月的收支情況，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)審查簽章后，于每月5日在村務(wù)公開欄內(nèi)公示，接受村民監(jiān)督。不過，仍然有村民反映，村兩委的賬目從未向村民公開過，村民們更是無從知曉這些項(xiàng)目的收益如何、村里的家底到底有多少。
　　
　　糾結(jié)的改造
　　因?yàn)樽约覄倓偵w好、一天未住的新房被拆，72歲的王小亭已經(jīng)是第二次來北京上訪了。
　　王小亭的丈夫李金有已經(jīng)77歲了，曾在解放戰(zhàn)爭中參加過著名的徐州會(huì)戰(zhàn)，他在戰(zhàn)斗中雙腿負(fù)傷退伍，解放后從事地方工作，1992年在縣人大常委會(huì)離休。
　　李家共有12口人，因?yàn)樵�有的三間老屋難以容身，李金有決定拿出所有積蓄，再向親友借貸，共籌集資金40余萬元，請洛陽市規(guī)劃建設(shè)設(shè)計(jì)研究院在老宅基地上設(shè)計(jì)了一座防6.0級地震的四層小樓，總面積548.17平方米，2009年3月裝修完工。
　　不過，新居落成的喜悅還沒過多久，李家老小卻因?yàn)榉课荼徊鸲鴤涫苷勰ァ?009年7月8日，“北店街城中村改造指揮部”通過了北店街城中村改造實(shí)施方案。北店街城中村改造是2009年嵩縣十大重點(diǎn)工程之一，縣鎮(zhèn)分別成立了拆遷改造工作指揮部，由縣主要領(lǐng)導(dǎo)親自坐陣指揮。此次改造涉及北店街村1―5組的宅基地，面積37.35畝，共涉及168戶。李金有老人一家的宅基地正處于被拆遷范圍內(nèi)。
　　為了保住自己剛剛建起來的新房，李金有老人拒絕簽署“城中村改造分配明白卡”。據(jù)李金有女兒李卡茵介紹，在拆遷受阻之后，改造指揮部負(fù)責(zé)人、城關(guān)鎮(zhèn)紀(jì)委書記王建武聯(lián)合縣里涉及拆遷工作的18個(gè)部門，勒令李金有在縣城工作的子女和親友停職，每天到指揮部報(bào)到，威脅說，如果不能做通老人的工作，就將這些子女和親友開除公職。
　　對此，城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記王智朋的解釋是，村里大部分群眾都對拆遷表示支持和配合，只有二三十戶村民因?yàn)椴疬w補(bǔ)償要求過高拒絕拆遷。一些村民不讓干部進(jìn)門，甚至將工作人員推出家門，白天躲避見不到人。無奈，他們只能上報(bào)縣委、縣政府，通過這些拆遷戶在嵩縣各部門工作的親朋好友來做工作，但不存在“開除公職”一說。
　　據(jù)王小亭老人介紹，最終代替他們簽署“城中村改造分配明白卡”的大兒子受到了全家人的指責(zé)。在巨大的壓力下，大兒子在指揮部門前放聲大哭，女兒李卡茵也因氣憤選擇服毒自盡，因搶救及時(shí)保住一命。在重重打擊下，李金有老人心臟病發(fā)作住院。就在李金有和女兒雙雙住院的20多天里，他傾其所有、剛剛蓋好的新房被拆，化為瓦礫廢墟。
　　對于此次拆遷工作，縣委宣傳部在與城關(guān)鎮(zhèn)和北店街村干部聯(lián)合調(diào)查之后給《民生周刊》的回復(fù)是，“全部是自愿拆遷，和諧拆遷，不存在強(qiáng)行拆遷�！�
　　然而，據(jù)村民反映和記者調(diào)查，真正的搬遷進(jìn)程充滿波折和斗爭。
　　2009年6月下旬，村兩委把在村辦企業(yè)內(nèi)工作的不同意拆遷的董長喜、李桂星、劉蘋果等人開除；把張下娃、鄧蘭英的低保照顧取消。7月14日，村民到村里反映意見，與村干部發(fā)生爭吵。據(jù)村民介紹，村支書田三紅、鎮(zhèn)紀(jì)檢書記王建武等帶領(lǐng)公安干警數(shù)十名對群眾進(jìn)行壓制，鎮(zhèn)紀(jì)檢書記王建武出拳打傷女村民賈便芹。7月15日，改造指揮部對位于被拆遷范圍內(nèi)、有著數(shù)百年歷史的“于伯恭故居”進(jìn)行破壞，扒掉了古建筑西山墻的獸脊，令人用挖掘機(jī)猛撞房體，將房屋多處震裂。7月20日，改造指揮部在氣溫高達(dá)四十度的情況下，強(qiáng)行對村民停水、停電，并強(qiáng)拆多處房屋。
　　拆遷引發(fā)的矛盾因?yàn)榇迕褛w廣地的死被推向高潮。2009年10月3日，52歲的村民趙廣地被縣公安局工作人員帶到凱順大酒店，深夜才回到家里。一夜未眠的他，第二天清早大喊胸口疼痛，隨后立即被家人送往醫(yī)院。嵩縣醫(yī)院病歷顯示，被送往醫(yī)院時(shí)，趙廣地“全身發(fā)涼、面色發(fā)灰、全身大汗、四肢冰涼”。在搶救50分鐘后，趙廣地被醫(yī)院宣布死亡，死因是急性心肌梗死。當(dāng)?shù)卮迕駥�趙廣地的評價(jià)是“能說會(huì)寫”，他在生前留下了大量關(guān)于個(gè)別干部“倒賣北店街耕地、公然破壞文物、打擊陷害群眾”的舉報(bào)材料。
　　因?yàn)榉课荼徊�，許多村民只能四處投靠親友，或者在周邊空地上搭建臨時(shí)住宅，也有不少村民租住在附近樓房又悶又熱的車庫里。村民和改造指揮部的矛盾不斷激化，許多村民想到了進(jìn)京上訪。
　　謝鐵玲是上訪次數(shù)最多的一個(gè)，今年以來，她共進(jìn)京上訪三次。這個(gè)49歲的婦女，在耕地被征收、住房被拆之后，只能靠在工地上給人做飯或打掃衛(wèi)生謀生，家中的三個(gè)孩子也因?yàn)闆]有地方住，紛紛外出打工，常年不能回家。跟記者說起這些，謝鐵玲忍不住又抹起眼淚，旁邊的一些村民也跟著啜泣。
　　她們的第二次進(jìn)京上訪是在今年3月，72歲的王小亭和80歲的鄧蘭英也加入了上訪隊(duì)伍。不過，她們很快就被當(dāng)?shù)卣�府派去的人員送回了嵩縣。鄧蘭英老人想起這事兒，還是感覺很傷心，“從北京送回嵩縣一天一夜的時(shí)間，他們沒有給我喝過一口水、也沒有吃過一口飯�！�
　　
　　不公的補(bǔ)償
　　168戶村民的房屋在2009年10月30日全部拆遷完畢。2009年12月8日，北店街城中村改造開工奠基典禮舉行。
　　北店街村的拆遷改造被縣、市兩級領(lǐng)導(dǎo)賦予重要意義。代縣長李大偉在講話中認(rèn)為，北店街城中村改造標(biāo)志著嵩縣城市建設(shè)又上了一個(gè)新臺(tái)階，提升了嵩縣的整體形象。這與洛陽市縣城改造計(jì)劃相一致。為加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，洛陽市于2008年出臺(tái)了《洛陽市縣城建設(shè)改造方案》，明確提出力爭用３年時(shí)間基本完成城中村改造任務(wù)，需完成拆遷面積412萬多平方米，建設(shè)面積近930萬平方米，各項(xiàng)投資總額達(dá)93億元。
　　城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記王智朋向記者強(qiáng)調(diào)，對于北店街村“城中村改造”工作，城關(guān)鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府確立了“政府‘零受益’，群眾自拆、自建、自享，確保群眾利益最大化”的原則。
　　對于“自拆、自建、自享”的理解，王智朋認(rèn)為，這正是城中村改造出于為群眾利益考慮而設(shè)計(jì)的模式創(chuàng)新。具體方式是：所有的土地拆遷完畢之后，并不把它征為國有建設(shè)用地，而是繼續(xù)保留集體所有權(quán)。同時(shí)，為了讓日后建設(shè)的房屋能擁有“大產(chǎn)權(quán)”，他們選擇了一家“天宇房地產(chǎn)開發(fā)公司”作為名義上的開發(fā)單位，給這家公司支付120萬元的管理費(fèi)之后，所有的開發(fā)和銷售業(yè)務(wù)都與它無關(guān)，實(shí)際上的開發(fā)實(shí)體仍然是“北店街城中村改造指揮部”。這樣一來，既解決了將來房屋銷售的合法性問題，又實(shí)現(xiàn)了城市村改造的“自拆、自建、自享”。
　　不過，李金有、王小亭一家和許多其他村民并不認(rèn)可現(xiàn)在的拆遷方案，對于補(bǔ)償方案的反對是其中的最主要原因。根據(jù)《北店街城中村改造實(shí)施方案》，李金有老人的四層小樓被拆后，能夠得到1套高層房（18層的電梯樓房）、3套多層房（7層不帶電梯的樓房）和100平米的門市房。四套120平米左右的房屋加上100平米左右的門市房，共計(jì)580平米左右。
　　但李金有一家認(rèn)為，這種補(bǔ)償方式并不公平，應(yīng)該按宅基地和地上房屋分別進(jìn)行補(bǔ)償。按照他們自己的計(jì)算方式，原有的半畝宅基地就該補(bǔ)償160平米的門市房和兩套高層房，至于540平米的地上房屋面積，則應(yīng)該按照現(xiàn)在每平米1700元左右的商品房市場價(jià)用現(xiàn)金方式補(bǔ)償。他們所理解“自拆、自建、自享”應(yīng)該是自己自愿拆遷，由自己聯(lián)合周邊鄰居，在拿到合理的拆遷補(bǔ)償后，按照自己的方案在原有宅基地上建房。這樣的設(shè)想，顯然與《北店街城中村改造實(shí)施方案》產(chǎn)生了明顯的分歧。
　　據(jù)了解，北店街城中村改造工程計(jì)劃總投資1.5億元，總建筑面積達(dá)12.7萬平方米，設(shè)計(jì)為高層七棟，多層七棟，可居住居民748戶。其中，一期工程包括三棟高層，三棟多層，主要是群眾安置性房屋。自2010年4月28日招標(biāo)工作結(jié)束之后，預(yù)計(jì)工程建設(shè)期限為650天。
　　城關(guān)鎮(zhèn)政府和北店街城中村改造指揮部原本希望在2012春節(jié)前使785名群眾能住進(jìn)新房，不過，因?yàn)榇笈�村民的不斷上訪和抵制，工程能否如期完工尚存疑問，作為嵩縣2009年十大重點(diǎn)工程之一的城中村改造工作能否順利推進(jìn)，也仍然面臨各種考驗(yàn)。

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