行政壟斷并非市場經(jīng)濟規(guī)律的反映，其產(chǎn)生的根本原因在于行政權(quán)力的濫用及對經(jīng)濟運行的不當(dāng)干預(yù)。 　　 　　在中國致力于全面推進市場化的經(jīng)濟體制改革過程中，有一股來自政府內(nèi)部的力量濫用行政權(quán)力，排除、限制市場競爭，突出表現(xiàn)為實行地區(qū)封鎖的地方保護主義。這極大影響了我國社會主義市場經(jīng)濟的健康、有序運行。這種行為被學(xué)術(shù)界習(xí)慣上稱為行政壟斷。
　　與經(jīng)濟性壟斷相比，行政壟斷對于市場機制和市場競爭更具殺傷力。
　　行政壟斷與經(jīng)濟性壟斷的根本區(qū)別在于：經(jīng)濟性壟斷是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而行政壟斷并非市場經(jīng)濟規(guī)律的反映，其產(chǎn)生的根本原因在于行政權(quán)力的濫用及對經(jīng)濟運行的不當(dāng)干預(yù)。
　　今年8月1日生效的《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)八章57條的法律條文中，有8條直接指向行政壟斷，分別是第一章“總則”中的第8條(行政壟斷的一般性規(guī)定)，第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”總共6條的具體規(guī)定，以及第七章“法律責(zé)任”中的第51條(行政壟斷的法律責(zé)任)。
　　中國在《反壟斷法》中明確規(guī)定行政壟斷是一種理論上的突破，并有著積極的現(xiàn)實意義。這一規(guī)定反映了中國現(xiàn)實的經(jīng)濟狀況，體現(xiàn)了中國《反壟斷法》的特色所在，它同時也是競爭文化建設(shè)過程中至為關(guān)鍵的一步，有助于政府機關(guān)及行政官員競爭意識的培育和提升。
　　
　　行政壟斷的根源
　　
　　自1994年《反壟斷法》立法程序啟動以來，行政壟斷就一直是各界爭論的焦點問題。在國務(wù)院起草《反壟斷法》期間，有關(guān)行政壟斷的條文歷經(jīng)幾度刪除和恢復(fù)。這一曲折的立法過程集中體現(xiàn)了行政壟斷問題的重要性和復(fù)雜性。
　　在全國人大常委會前后三次審議《反壟斷法》草案過程中，雖然作為整體來說行政壟斷的相關(guān)規(guī)定得到保留，但在具體條文的確定方面仍然存在著激烈的爭論和博弈。直到最終草案提交表決通過的前夕，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)向行政壟斷實施者的上級機關(guān)的“建議權(quán)”(第51條)才被加入條文之中。
　　行政壟斷的產(chǎn)生，有其深刻的歷史、政治與經(jīng)濟體制根源。
　　從歷史來看，中國長期受重農(nóng)抑商的儒家文化影響，以及中國傳統(tǒng)思想中市場競爭文化的缺乏，使得改革開放以來的市場化進程一直受到行政權(quán)力干預(yù)市場的壓制。從現(xiàn)代反壟斷法的角度看來，中國歷史上官商不分的“紅頂商人’是典型的行政壟斷，即濫用行政權(quán)力不正當(dāng)參與市場競爭以攫取經(jīng)濟利益。時至今日，官商不分的歷史傳統(tǒng)使得行政壟斷在中國依然有著滋生的土壤。
　　現(xiàn)實情況是，國家在諸多經(jīng)濟領(lǐng)域仍保留了相當(dāng)?shù)男姓��?quán)力，我國的市場經(jīng)濟體制改革尚有待進一步完善。我國憲法規(guī)定，“國家實行社會主義市場經(jīng)濟。國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”。但是在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，有一些政府部門并非通過貨幣、利率或稅收政策等宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具來實現(xiàn)對市場的引導(dǎo)，而往往通過直接限定產(chǎn)品或服務(wù)的價格和市場進入資格等方式直接干預(yù)市場。而在發(fā)達國家的市場經(jīng)濟中，政府基本上不直接干預(yù)微觀經(jīng)濟運行。
　　財稅制度與事權(quán)、財權(quán)劃分制度在一定程度上刺激了地方保護主義的產(chǎn)生。
　　1994年實行分稅制后，我國中央與地方政府的財政收支狀況與分稅制前相比呈“反向剪刀狀”，地方政府財政收入占全國財政總收入的比例逐漸減少，財力上移，但地方財政支出占全國財政總支出的比例卻不斷增大，造成地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱，地方政府必然尋求擴大財源，使得地方保護主義有了直接的經(jīng)濟動機。財政包干和各種地方稅設(shè)置后，財政狀況的好壞直接關(guān)系到地方的經(jīng)濟利益，因此地方政府與地方企業(yè)、尤其是與地方國有企業(yè)不可避免地在許多方面形成了利益共同體，進而導(dǎo)致了地方保護主義的產(chǎn)生。
　　另外，干部考核制度與政績工程也容易成為行政壟斷的溫床。美國斯坦福大學(xué)的周黎安博士曾做過一個研究，運用經(jīng)濟模型對1980年至1993年間中國大陸28個省(自治區(qū)、直轄市)的數(shù)據(jù)進行了實證檢驗，結(jié)果顯示，各省的經(jīng)濟績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了達到晉升的目的，不遺余力地推動本地CDP的增長，在施政過程中全力維護本地方經(jīng)濟利益，促進了地方保護主義的滋生與蔓延。
　　
　　“中國式”壟斷
　　
　　在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，其現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制是從自由競爭經(jīng)濟自然發(fā)展而來的，其政府幾乎不直接干預(yù)微觀經(jīng)濟，所以其市場競爭發(fā)展的一個必然現(xiàn)象――壟斷主要表現(xiàn)為經(jīng)濟性壟斷，而較少存在行政壟斷問題。所以，發(fā)達市場經(jīng)濟國家主要是通過憲政框架下的其他法律規(guī)制行政壟斷問題，而非主要在反壟斷法律體系中予以解決。
　　與此相反，我國的市場經(jīng)濟體制是從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而來，沒有經(jīng)過像資本主義國家那樣的長期自由競爭的經(jīng)濟發(fā)展階段，經(jīng)濟性壟斷不如傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟國家的那么普遍和復(fù)雜，相對而言也沒有演變成最為嚴重的壟斷問題。
　　在我國市場中的壟斷除經(jīng)濟性壟斷外，還有大量其他市場經(jīng)濟國家較少存在的行政壟斷行為。可以說，《反壟斷法》體現(xiàn)了對于普遍存在的行政壟斷的規(guī)制需求，是我國《反壟斷法》與西方發(fā)達國家反壟斷法之間的重大區(qū)別之一。
　　此外，中國的行政壟斷與獨聯(lián)體成員國和東歐等轉(zhuǎn)型國家也不同。
　　雖然中國在改革開放之前也實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，但中國的市場經(jīng)濟體制改革并非俄羅斯實行的“休克療法”那種棄舊從新的徹底向西方模式的轉(zhuǎn)變。中國的經(jīng)濟體制改革屬于軟著陸，在不斷擴大和完善市場機制發(fā)揮作用的范圍的同時，在相當(dāng)范圍內(nèi)仍然保留了國家權(quán)力對市場經(jīng)濟的強力介入。而且，中國實行的是有中國特色的漸進式的政治體制改革，我們的基本制度仍然是社會主義體制，而非俄羅斯、東歐等轉(zhuǎn)型國家的向資本主義政治體制的轉(zhuǎn)變。
　　行政壟斷對于俄羅斯、東歐等國家而言，只是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的特有現(xiàn)象，一旦經(jīng)濟轉(zhuǎn)型完成，行政壟斷也就基本上失去了生存的土壤。而在中國行政壟斷卻將是長期存在的現(xiàn)象，將與國家對市場經(jīng)濟的強有力的干預(yù)和調(diào)控共生存、與政府在可競爭市場的經(jīng)濟力?的遺留共生存。
　　
　　反壟斷的下一步
　　
　　與《反壟斷法》的其他章節(jié)相比，行政壟斷相關(guān)條文堪稱是較為完善的一章，在立法技術(shù)上有著諸多亮點，這一立法成果來之不易；但同時也存在著一些有待進一步廓清的問題，如法律責(zé)任的不到位以及抽象行政壟斷行為救濟途徑的缺失等。
　　《反壟斷法》第37條規(guī)定了抽象的行政壟斷行為屬于違法，“行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”，這是《反壟斷法》做出的一種突破性規(guī)定。
　　在行政法中，抽象行政行為是指行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范 的行為。從我國目前的立法體制看，行政規(guī)范大致可分為行政立法與其他一般規(guī)范性文件兩類。從這個意義上說，不但各級行政機關(guān)發(fā)布的“紅頭文件”，而且國務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部委制定的部門規(guī)章也包括在內(nèi)，它們?nèi)绻�包含有排除、限制競爭的�?nèi)容，均應(yīng)視為違反了《反壟斷法》的規(guī)定而為非法。
　　但是，根據(jù)《行政訴訟法》第12條，抽象行政行為是不可訴行為，我國也沒有建立起司法審查制度，所以該條實際上不具有可操作性。
　　《反壟斷法》第51條規(guī)定，對于行政壟斷行為，“由上級機關(guān)責(zé)令改正；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。”這即是說，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對行政壟斷沒有監(jiān)管權(quán)，無權(quán)像對經(jīng)濟性壟斷行為那樣行使調(diào)查權(quán)和處分權(quán)，僅具有所謂的“建議權(quán)”，行政壟斷的監(jiān)管權(quán)被賦予了行政機關(guān)及公共組織的“上級機關(guān)”。
　　對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)提出的建議，是否采納甚至予以適當(dāng)考慮并不取決于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，完全視‘上級機關(guān)”而定。這種行政系統(tǒng)內(nèi)部處理的方式使得對于行政壟斷的規(guī)制效果大打折扣。即使不考慮行政機關(guān)內(nèi)部可能存在的相互維護與姑息包容，“上級機關(guān)”對于復(fù)雜的行政壟斷進行監(jiān)管在執(zhí)法專業(yè)性上也存在很大的疑問。
　　依據(jù)《反壟斷法》第51條，對行政壟斷主要有兩種處理方式，“由上級機關(guān)責(zé)令改正”和“對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這一規(guī)定將行政壟斷的責(zé)任限于內(nèi)部的行政責(zé)任；同時“責(zé)令改正”的行政責(zé)任也顯得畸輕，無法有效威懾敢于實施行政壟斷行為的行政機關(guān)及有關(guān)公共組織。
　　但目前的《反壟斷法》在行政壟斷的法律責(zé)任方面，沒有突破《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定�？梢哉f，堪稱整部反壟斷法中結(jié)構(gòu)、文字及覆蓋面均為最完美的一章的行政壟斷的規(guī)定，因為法律責(zé)任的缺位，有可能成為一只“沒有牙齒的老虎”。
　　行政壟斷問題的產(chǎn)生，直接原因是行政機關(guān)仍存在著千絲萬縷的參與各種經(jīng)濟活動的動機，而實際根源于我國自高度計劃經(jīng)濟體制向完全市場化體制轉(zhuǎn)換的全面改革尚未完成，政治、經(jīng)濟體制并未完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，這一問題的根本解決一方面有賴于市場經(jīng)濟改革的進一步深入，一方面也有賴于作為上層建筑的政治體制和法律體系對其做出及時、有效的反應(yīng)并予以相應(yīng)調(diào)整。
　　在中國當(dāng)前的國情條件下，《反壟斷法》應(yīng)堅持對行政壟斷的規(guī)制，對于前文提到的立法中存在的問題應(yīng)逐步在以后的法律修正案以及反壟斷法實施細則中予以改進。
　　同時，我們也應(yīng)該清醒地看到，行政壟斷的源頭和根本是行政權(quán)力的濫用，根治行政壟斷必須通過有關(guān)政治、經(jīng)濟制度的健全和完善來進行。例如培育和發(fā)展競爭文化，使各級政府機關(guān)和公務(wù)員尊重市場競爭，有意識地遵從而不是恣意干預(yù)市場規(guī)律和市場經(jīng)濟的運行；改善公共治理，建立地區(qū)間利益協(xié)調(diào)與合作長效機制，改革現(xiàn)有財稅制度，使中央政府和地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)實現(xiàn)合理的劃分比例，從根本上消弭地方政府從事行政性壟斷、進行惡性競爭的經(jīng)濟動因等。

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