突如其來的應(yīng)急與統(tǒng)籌考驗(yàn)一點(diǎn)點(diǎn)擴(kuò)大，從個(gè)人，家庭，城市，國家，直至整個(gè)社會(huì)。 　　 　　老天爺?shù)哪觋P(guān) 　　 　　2008年1月13日，當(dāng)?shù)谝惠喗笛┣忠u長沙時(shí)，從小在北方長大的劉晴覺得南方人對(duì)下雪過于大驚小怪， “北方年年都大雪冰封，這算什么�！倍�直到2月6日下午6點(diǎn)多，冰雪重災(zāi)區(qū)，數(shù)日停電，為保證通信，在中國聯(lián)通工作的家人被要求春節(jié)期間不得離開長沙，劉晴夫婦和南岳公婆在通舊歷年里最后一個(gè)電話時(shí)，商定各自過年。
　　1月14月一大早，南京的雪花越飄越密集。在某中學(xué)教書的小趙不顧有孕在身，天寒地凍中興沖沖攜友前往明孝陵踏雪尋梅。1月30日，小趙在博客里寫到：“飄點(diǎn)雪花原本是多美的事，可是一旦過多過度，就可怕了。一場大雪持續(xù)半個(gè)多月，近在江陰的父母難以赴寧過年。雪中漫步還導(dǎo)致遭遇重感冒，一個(gè)小生命亦經(jīng)受嚴(yán)峻考驗(yàn)�！�
　　黑龍江叢豐定好在麗江的婚禮被迫取消。70多歲的郭培老人在給北京工作的女兒打電話時(shí)泣不成聲。貴州大范圍凍雨，莊稼基本都完了。從2月初開始，在廣州打工的管輝5次前往火車站，也沒能趕回內(nèi)蒙老家見父親最后一面。
　　然而在2008年中國南方冰雪災(zāi)害受災(zāi)上億的人群中，他們都算幸運(yùn)者。有專家指出，年底年初，“暖冬”早已成為南方人們的默認(rèn)概念，對(duì)超規(guī)模冰雪的麻痹大意在一定程度上造成了此次自然災(zāi)害影響的蔓延。突如其來的應(yīng)急與統(tǒng)籌考驗(yàn)一點(diǎn)點(diǎn)擴(kuò)大，從個(gè)人，家庭，城市，國家，直至整個(gè)社會(huì)。
　　
　　“難度超過1998年抗洪”
　　
　　2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，總體預(yù)案分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。1月30日上午，民政部決定對(duì)廣西雨雪冰凍災(zāi)害國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案由Ⅳ級(jí)響應(yīng)提升為Ⅱ級(jí)，針對(duì)安徽、湖北、湖南、貴州、江西以及四川等省同樣啟動(dòng)Ⅱ級(jí)響應(yīng)。國務(wù)院應(yīng)急辦專家組組長閃淳昌分析說，突發(fā)公共事件可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類，而這四類突發(fā)公共事件具有相互聯(lián)系、相互滲透甚至相互演變的特點(diǎn)，就拿此次南方地區(qū)雨雪冰凍災(zāi)害來說，起初是一場自然災(zāi)害，然而它造成南方電網(wǎng)受損、交通嚴(yán)重受阻、事故頻發(fā)，這就引發(fā)了事故災(zāi)難，再者，它可能導(dǎo)致傳染病和其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件，威脅人民群眾的身體健康，另外，大量旅客滯留在車站或臨時(shí)安置點(diǎn)，對(duì)城市安全和管理都提出了極大挑戰(zhàn)，食品等基本生活物資短缺造成物價(jià)上漲，大范圍停水停電嚴(yán)重影響人們?nèi)粘Ｉ�產(chǎn)生活，這些都極易引發(fā)社會(huì)安全事件。
　　如果把此次南方暴風(fēng)雪稱為始發(fā)災(zāi)害的話，它引發(fā)的交通、電力、生產(chǎn)、生活等方面的災(zāi)害則可稱為次生災(zāi)害。幾種災(zāi)害同時(shí)發(fā)生。相互的疊加效應(yīng)讓人始料未及。自2003年非典疫情后，我國加大了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的建立和完善，中央出臺(tái)了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案以及20個(gè)專項(xiàng)預(yù)案和85個(gè)部門預(yù)案，地方各級(jí)政府包括企業(yè)和社區(qū)也出臺(tái)了相應(yīng)的預(yù)案和響應(yīng)機(jī)制。從1998年抗洪到2003年非典疫情，每次災(zāi)害都增加了中國預(yù)防及應(yīng)對(duì)特大突發(fā)事件的能力，但正如有關(guān)專家指出，此次南方暴風(fēng)雪引發(fā)的災(zāi)害具有其特殊性和復(fù)雜性。
　　首先，災(zāi)害發(fā)生在南方各省，我國南部地區(qū)因氣候較為溫暖，缺乏應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而此次雨雪冰凍天氣又是南方50年未遇，這使得南方各省的交通、電力及民用設(shè)施都無法應(yīng)對(duì)此次災(zāi)害天氣；其次，與春運(yùn)特殊時(shí)期重合。每年傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)前夕，國內(nèi)在路上流動(dòng)的人口將近22億，可謂具有中國特色的人口大遷徙，惡劣天氣更給今年春運(yùn)增添了前所未有的困難；再者，在此次災(zāi)害中受影響的京廣鐵路以及京珠高速都是我國主要的南北交通干線，承擔(dān)著運(yùn)送大批旅客的艱巨任務(wù)；另外，受災(zāi)嚴(yán)重的廣東省是我國輸入農(nóng)民工最多的省份之一，春節(jié)期間有大量外地務(wù)工人員需要返鄉(xiāng)。
　　就像一道數(shù)學(xué)題，如果只有一個(gè)未知數(shù)，那是很好解決的，但如果它有四個(gè)未知數(shù)，難度就是成倍的。民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長王振耀表示。應(yīng)對(duì)“此次災(zāi)害的難度超過1998年抗洪”。
　　
　　中央運(yùn)籌帷幄
　　
　　2008年1月底，冰雪災(zāi)害已成為全中國關(guān)注焦點(diǎn)。2月1日，國務(wù)院成立煤電油運(yùn)和搶險(xiǎn)抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心，由發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、信啟、產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、安監(jiān)總局、氣象局、國務(wù)院應(yīng)急辦、國家電網(wǎng)公司等23個(gè)單位組成，指揮中心主要負(fù)責(zé)及時(shí)掌握有關(guān)方面的綜合情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)前煤電油運(yùn)和搶險(xiǎn)抗災(zāi)中跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的各項(xiàng)工作。同時(shí)，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化電煤產(chǎn)運(yùn)需銜接、制定和完善應(yīng)急預(yù)案。面對(duì)復(fù)雜的災(zāi)情，各部門單兵作戰(zhàn)將難以招架，這時(shí)就需要一個(gè)“神經(jīng)中樞”統(tǒng)領(lǐng)全局，建立各部門溝通、協(xié)調(diào)的機(jī)制，發(fā)揮各部門協(xié)同作戰(zhàn)的合力，就像下一盤棋，車、馬、炮如何調(diào)度，得聽主帥的命令主帥運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外。
　　統(tǒng)籌各地區(qū)也是這個(gè)道理，此次暴風(fēng)雪波及全國19個(gè)省(市、區(qū))，交通部特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)跨省聯(lián)動(dòng)，打通省際障礙。1月21日，組織北方地區(qū)幾百名有經(jīng)驗(yàn)的汽車駕駛員和工程技術(shù)人員，隨時(shí)準(zhǔn)備支援災(zāi)區(qū)，同時(shí)總結(jié)新疆等地除雪除冰經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提供給受災(zāi)地區(qū)，指導(dǎo)各地除雪搶通工作，并調(diào)度了5300多套防滑鏈等防滑設(shè)備，提供給粵、湘等地。1月下旬開始，在京廣線南段運(yùn)輸癱瘓的情況下，鐵道部充分運(yùn)用京廣線兩翼的京九線、焦柳線、三茂線等鐵路通道，組織迂回分流運(yùn)輸，并緊急調(diào)集35組客車和78臺(tái)內(nèi)燃機(jī)車支援廣州，又從哈爾濱、北京、鄭州、南昌等地增調(diào)38組列車支援京廣南段。所謂親幫親，鄰幫鄰，不僅在人與人之間，在省與省、地區(qū)與地區(qū)之間同樣適用。
　　保證各級(jí)信息暢通也非常重要。中央成立了抗擊雨雪災(zāi)害信啟、管理小組，交通部也建立了24小時(shí)路況交通信息實(shí)時(shí)發(fā)布系統(tǒng)，避免因信息的不暢貽誤抗災(zāi)救災(zāi)進(jìn)程。除此之外，中央財(cái)政也為災(zāi)區(qū)提供了大力的支持，下?lián)?.3億元應(yīng)急救災(zāi)款，還將提前下?lián)?7.5億元用于這階段的救災(zāi)工作：部隊(duì)也調(diào)集了21.9萬件棉衣、41.9萬件棉被緊急運(yùn)往受災(zāi)地區(qū)：全國總工會(huì)籌措了1000萬救災(zāi)資金，各機(jī)構(gòu)組織都充分利用幫扶平臺(tái)積極協(xié)助救災(zāi)工作。
　　國家糧食局有關(guān)負(fù)責(zé)人2月2日在接受媒體采訪時(shí)說，要繼續(xù)做好最低收購價(jià)糧食和中央儲(chǔ)備玉米的跨省移庫工作，改善糧食庫存布局。鐵路、交通部門將在以往大力支持糧油運(yùn)輸?shù)幕�礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大東北等主產(chǎn)區(qū)糧食外運(yùn)力度，積極支持銷區(qū)到產(chǎn)區(qū)采購糧食，充實(shí)銷區(qū)庫存，為災(zāi)后市場調(diào)控打好物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　地方：抗災(zāi)主戰(zhàn)場
　　
　　在這次抗擊雨雪冰凍天氣的戰(zhàn)役中，各省市都采取了很多行之有效的應(yīng)急管理措施：
　　湖南為滯留在本省高速路段上的車輛贈(zèng)送桶裝汽油，省財(cái)政買單，并對(duì)滯留在車上的人員就地安置，由所在市州無條件安排住宿；
　　上海鐵路局加強(qiáng)調(diào)度，要求列車到站后就地檢修、“立即折返”，在確保安全的前提下做到30分鐘內(nèi)發(fā)車；
　　廣州市對(duì)滯留旅客實(shí)行分區(qū)安置。指導(dǎo)他們分塊候車，再分流進(jìn)站，避免引起擁擠或踩踏事件；
　　武漢市通過互聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)、小靈通短信、號(hào)碼百事通、10000客戶服務(wù)中心等渠道，為政府和市民免費(fèi)提供抗災(zāi)信息服務(wù)，及時(shí)發(fā)送雪災(zāi)預(yù)報(bào)、道路交通、市政通告等公共服務(wù)短信4000萬條，另外，在全市設(shè)立700個(gè)社區(qū)供暖點(diǎn)，使家里沒有暖氣的人們到集中供暖點(diǎn)取暖，組織志愿者幫助空巢老人買菜，減少老人出行的危險(xiǎn)；
　　杭州市將滯留人員集中安置在市體育館內(nèi)，不僅提供姜湯、熱粥、方便面等食品，還奉上歌舞小品的節(jié)目，緩解人們焦慮、緊張的心情：
　　貴陽市各大醫(yī)院特地開設(shè)了緊急救助區(qū)，專門救治因寒冷和滑倒入院的病人；
　　江西九江市交警支隊(duì)緊急調(diào)運(yùn)200個(gè)“水馬”路障，為進(jìn)入潯陽大市場運(yùn)送蔬菜的車輛開辟一條安全暢通的“綠色通道”；
　　天津雖不是受災(zāi)地區(qū)，但為了保證急需的電煤和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸更暢通、快捷，也為運(yùn)輸電煤和農(nóng)產(chǎn)品的船舶專門開辟了“綠色通道”，確保這些船舶能優(yōu)先進(jìn)出港、優(yōu)先靠離泊，優(yōu)先裝卸貨。
　　國務(wù)院應(yīng)急辦專家組組長閃淳昌在接受采訪時(shí)表示，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體制具有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的特點(diǎn)，地方仍是抗擊災(zāi)害、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主戰(zhàn)場。
　　
　　新生應(yīng)急體系遭遇挑戰(zhàn)
　　
　　2月1日，在國新辦的新聞發(fā)布會(huì)上，有法新社的記者提出我國啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制不夠迅速、對(duì)事態(tài)嚴(yán)重性估計(jì)不足等質(zhì)疑�？陀^地來看，應(yīng)對(duì)2008年南方冰雪災(zāi)害，雖然從中央到地方都積極應(yīng)對(duì)，但在應(yīng)對(duì)此類重大突發(fā)事件時(shí)仍存在經(jīng)驗(yàn)不足、準(zhǔn)備不充分等問題，在完善突發(fā)公共事件應(yīng)急及預(yù)警機(jī)制方面，我們?nèi)源嬖谥T多漏洞。
　　2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式施行；全國統(tǒng)一的氣象預(yù)報(bào)、預(yù)警信號(hào)系統(tǒng)也不斷完善，但從積極預(yù)警到果斷應(yīng)對(duì)之間似乎還缺少一步。有分析人士說，2008年初南方冰雪天氣的第一個(gè)天氣預(yù)警信號(hào)于1月12日發(fā)出，當(dāng)時(shí)中央氣象臺(tái)以及廣西、安徽等省市氣象臺(tái)都預(yù)報(bào)了天氣異�，F(xiàn)象，但在氣象部門發(fā)出預(yù)警信號(hào)后，針對(duì)各行業(yè)、各部門的專門響應(yīng)措施沒有及時(shí)到位。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)不足，不能敏捷啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，某種程度上加劇了冰雪災(zāi)害的影響范圍及程度。
　　此外，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，各部門責(zé)任不夠明確，分工不夠明晰，這給統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，迅速反應(yīng)帶來了一定的困難，同時(shí)，各省市孤軍奮戰(zhàn)，缺乏有效聯(lián)動(dòng)、互援機(jī)制。其實(shí)南方地區(qū)應(yīng)向北方各省借鑒應(yīng)對(duì)雪災(zāi)的方法和經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)南北合作力度。此外，各級(jí)應(yīng)急辦普遍缺乏現(xiàn)場指揮、調(diào)度的權(quán)力和能力，資金投入較少，也缺乏訓(xùn)練有素專業(yè)人員，應(yīng)急辦的工作更加靠近值班室的值守應(yīng)急，信息匯總，缺少統(tǒng)一指揮、跨行業(yè)調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)的功能：最后，社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)工作的機(jī)制還不夠健全，公眾的自救與互救能力還不夠強(qiáng)。
　　1月10日左右，當(dāng)南方各省下起第一場大雪時(shí)，幾乎沒有人意識(shí)到今冬的雪強(qiáng)度會(huì)這么大、持續(xù)時(shí)間會(huì)這么長、危害會(huì)這么嚴(yán)重，起初人們甚至很欣喜，因?yàn)槎嗄甓紱]見到這么大的雪。然而當(dāng)人們意識(shí)到災(zāi)害的嚴(yán)重性時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過了最佳的救援以及應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)，一場雨雪冰凍災(zāi)害最終讓全社會(huì)措手不及。過于依靠常規(guī)經(jīng)驗(yàn)判斷異常天氣，也是后期災(zāi)害影響不斷擴(kuò)大的一個(gè)直接原因。
　　雪災(zāi)破壞了南方大量電網(wǎng)，很多高壓電塔因負(fù)載過重而紛紛倒塌，湖南、貴州等地的電網(wǎng)幾乎遭受了毀滅性的打擊，而且沒有可替代的應(yīng)急供電方案。國家電力監(jiān)管委員會(huì)總監(jiān)、新聞發(fā)言人譚榮堯在2月5日國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，高壓電塔倒的比較多是因?yàn)檫@次罕見的雨雪冰凍氣候超過設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使得鐵塔的垂直荷載和縱向張力大大地超過了它設(shè)計(jì)的能力。
　　此外。南方地區(qū)的地下水管質(zhì)地脆弱且埋得過淺，很多水管凍裂，居民生活用水無法得到保障；南方很多省市連專業(yè)的除雪除冰設(shè)施都沒有，人們依靠簡陋的鐵鏟撬子等工具一點(diǎn)點(diǎn)地打碎厚厚的冰層，除雪效率低下致使路面受阻情沉遲遲得不到緩解：南方大多數(shù)車輛的輪胎也無法在適應(yīng)在如此冰凍的路面上行駛，各地更缺乏足夠的防滑鏈等防滑設(shè)備，司機(jī)也少有雪地行車的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致交通事故頻發(fā)：雪災(zāi)還使得物資供應(yīng)空前緊張，肉類、蔬菜等價(jià)格出現(xiàn)較大規(guī)模的漲幅，煤電供應(yīng)頻頻告急，取暖設(shè)備時(shí)間被搶購脫銷：趁“災(zāi)”打劫、發(fā)“災(zāi)難”財(cái)?shù)氖录�也有發(fā)生……
　　這些都暴露了我們防災(zāi)意識(shí)薄弱、對(duì)災(zāi)害形勢估計(jì)不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善等弱點(diǎn)，很多職能部門也沒有及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，初期甚至抱有僥幸心理，沒有做最壞的打算，也就沒有做最充足的準(zhǔn)備。

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