2010年11月2日，在引人關(guān)注的美國國會中期選舉中，超過60個席位的轉(zhuǎn)換使共和黨人奪回眾議院掌控權(quán)，民主黨人勉強保住了參議院的多數(shù)席位，出現(xiàn)了國會“兩院分治”的局面。
　　此次選舉結(jié)果沒有出乎人們預(yù)料，盡管奧巴馬接手的是布什留下的爛攤子，但對目前美國經(jīng)濟狀況不佳、失業(yè)率高居不下、選民對現(xiàn)狀極為不滿的情況，掌控白宮和兩院的民主黨人也要承擔(dān)責(zé)任。這是民主黨競選失利的根本原因。不僅如此，奧巴馬推進政府干預(yù)的政策，多少偏離了美國傳統(tǒng)的自由主義理念，引發(fā)了右翼反彈。選舉當(dāng)天的民調(diào)顯示，多達62％的投票選民認為美國行駛在錯誤的道路上。而經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢更是強化了這種傾向，并將矛頭指向了民主黨人。共黨的出現(xiàn)，正是在這種大背景下出現(xiàn)的一種社會運動，體現(xiàn)了右翼共和黨人對于奧巴馬新政的強烈抵觸情緒。另外，傳統(tǒng)上美國選民樂意見到白宮和國會之間相互制衡格局的出現(xiàn)。這在選民求變心態(tài)強烈的情況下更是如此。據(jù)眾院官方歷史學(xué)家博伊特勒的統(tǒng)計，歷次中期選舉，執(zhí)政黨幾乎都會喪失部分眾院議席，在過去百年中，只有1934年和2002年兩次例外。
　　如何評估這場選舉給未來美國外交政策走向帶來的影響呢?
　　
　　奧巴馬依舊能主導(dǎo)外交政策
　　
　　可以預(yù)見，奧巴馬未來在很多議題上需要共和黨人合作。但由于政治理念和利益不同，雙方在很多問題上會有分歧。參院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾甚至公開表示，未來兩年共和黨的工作重心就是“確保奧巴馬無法連任”。中期選舉后，共和黨人無疑會更大程度地牽制奧巴馬的施政，甚至不排除兩黨展開拉鋸戰(zhàn)，使得國會政治陷入僵局。不過，就總體來看，中期選舉的結(jié)果對于美國國內(nèi)政策的影響大于對外交政策的影響。只要立場堅定，總統(tǒng)依舊能夠主導(dǎo)外交政策，奧巴馬政府對外政策也不會有大的轉(zhuǎn)變。
　　之所以作出這個基本判斷，主要是一些內(nèi)外因素制約著國會參與對外交決策，使其不能和總統(tǒng)為首的行政部門相抗衡。
　　首先，國會權(quán)力極度分散，使得它難以有效地參與決策。美國國會分為參眾兩院，兩院中又有許多委員會，委員會下面又有小組委員會。而國會又是由435名眾議員和100名參議員組成的。國會領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力有限，政黨對于國會議員的約束力非常松散，因此國會中經(jīng)常出現(xiàn)多個權(quán)力中心，以至于有人說國會擁有535位國務(wù)卿。與國會的松散特點相比，總統(tǒng)為首的行政部門的結(jié)構(gòu)更加類似于等級制，下級對上級負責(zé)，總統(tǒng)是行政部門的最高領(lǐng)導(dǎo)。因此，總統(tǒng)能夠迅速做出決策，而國會則不具備這種能力。
　　其次，受到國內(nèi)利益集團和選民利益的巨大影響，國會難以從全局出發(fā)來平衡國內(nèi)外的需要。出于對自己政治前途的顧慮，國會議員對于選民的要求十分敏感。在選區(qū)利益的問題上，黨派因素和政治理念會顯得無足輕重。這往往也會給總統(tǒng)的游說和爭取支持乃至利益交換提供了更多的空間。
　　第三，國會的決策速度非常遲緩，不能迅速有效地做出反應(yīng)。由于國會權(quán)力分散，又有眾多決策參與者，它要迅速就某一政策達成共識，并采取行動是十分困難的。作為各種政治勢力的交匯點，國會的決策和立法過程就是一個討價還價和相互妥協(xié)的過程，經(jīng)常出現(xiàn)議而不決的局面，這就使得國會在外交決策中，特別是在處理危機時，處于不利的地位與此相反，總統(tǒng)和他的政府核心成員可以在盡可能短的時間里做出判斷和反應(yīng)，并付諸行動。
　　第四，國會處理對外事務(wù)的專業(yè)知識和獲取的信息有限。在對外決策時，總統(tǒng)可以從中央情報局、國務(wù)院和國防部等相關(guān)部門獲取大量信息情報、分析報告及相關(guān)的政策建議，從而能夠迅速準確做出判斷。與總統(tǒng)相比，國會在外交知識和扶得信息方面有較大局限性。此外，大多數(shù)國會議員的主要關(guān)注點是國內(nèi)問題，對于外交事務(wù)的關(guān)注并不持久，又缺乏必要的專業(yè)知識，因此不少國會議員對處理外交事務(wù)缺乏信心，依然認為外交事務(wù)應(yīng)由總統(tǒng)來決定，才能更好地維護美國的國家利益。這次中期選舉后，不少新議員首次進入國會，更是缺乏外交知識，他們能否咄咄逼人地在并不熟悉的外交政策領(lǐng)域來挑戰(zhàn)奧巴馬，的確是一個疑問。
　　第五。總統(tǒng)為首的行政部門可以通過多種手段影響國會的決策　自20世紀以來，總統(tǒng)越來越多地介入到國會的立法之中，通過不同的途徑影響國會的立法進程，實際上發(fā)揮了立法領(lǐng)導(dǎo)人的角色，總統(tǒng)可以通過寫信、扣電話、同國會議員會面等不同途徑，對國會議員進行說服，勸說他們支持自己的立場。作為政黨的領(lǐng)導(dǎo)人，總統(tǒng)可以對本黨議員施加影響一此外，總統(tǒng)還可以“走向公眾”，通過影響公眾輿論來對國會施加壓力。
　　第六�？偨y(tǒng)擁有“殺手锏”――否決權(quán)�？偨y(tǒng)可以利用否決權(quán)來否決國會的立法議案，而國會在通常情況下很難以二三分之二的多數(shù)來推翻總統(tǒng)的否決�？偨y(tǒng)經(jīng)常會利用這一權(quán)力來影響立法進程。如在國會討論行政部門極力反對的迷案時，總統(tǒng)時不時會威脅要加以否決，迫使其考慮總統(tǒng)的立場。
　　最后，總統(tǒng)還可以造成既成事實，使國會處于被動反應(yīng)的境地。盡管國會可以對行政部門的行動進行監(jiān)督和制衡，但總統(tǒng)主動采取單方面行動經(jīng)常使得國會處于被動反應(yīng)的地位在對外場合，總統(tǒng)是代表整個國家在同其他國家交往，已經(jīng)做出的承諾和采取的行動都關(guān)系到美國的國際聲望和地位，國會要采取行動就會經(jīng)常處于一種進退兩難的境地。有時總統(tǒng)已經(jīng)將美國軍隊派遣到危險的地區(qū)執(zhí)行任務(wù)，國會如想要迫使總統(tǒng)更改決定，就更要謹慎行事，否則如果造成不必要的損失或給對于以可乘之機，國會就要擔(dān)負罪名。事實上，在很多場合，國會議員只能就總統(tǒng)行動的成功與否來做出判斷。
　　總之，相對于國內(nèi)政策，總統(tǒng)在外交決策領(lǐng)域具有一定的優(yōu)勢。事實上，此前已有類似先例：1994年共和黨在國會中期選舉中大獲全勝，一舉控制了參眾兩院，但當(dāng)時的克林頓總統(tǒng)依舊能夠掌控外交決策的主導(dǎo)權(quán)。而就這次中期選舉來看，國內(nèi)議題特別是經(jīng)濟、就業(yè)、醫(yī)保等是爭議議的中心議題，而對外政策并沒有成為選民關(guān)注的焦點。事實上，不少選民對奧巴馬的對外政策比如阿富汗戰(zhàn)爭、反恐等問題的處置持肯定態(tài)度。
　　不過，未來奧巴馬很可能會把更多的精力放國內(nèi)問題特別是經(jīng)濟復(fù)蘇問題上。在新孤立主義情緒明顯抬頭的大背景下，美國經(jīng)濟運行情況的好壞、高失業(yè)率問題能否解決將直接關(guān)系到奧巴馬2012年能否順利連任，經(jīng)過此次選舉可以認識到，如果未來美國經(jīng)濟不見好轉(zhuǎn)，奧巴馬2012年的連任之路將異常艱難。
　　
　　奧巴馬對外決策將受到更多牽制
　　
　　盡管這次選舉對于美國外交與安全政策的影響相對有限，但國會山權(quán)力的變遷多少會影響到奧巴馬對外戰(zhàn)略的推進一共和黨人講究實力原則，注重國家安全，相對輕視國際合作，不愿承擔(dān)更多的國際義務(wù)，因此，除了在氣候變暖問題上態(tài)度消極之外，共和黨人在軍控、防擴散、導(dǎo)彈防御體系以及反恐等問題上立場更為強硬，對中俄也抱有更大的戒心。他們對奧巴馬提出的“無核世界”理念嗤之以鼻，嘲笑他“過于幼稚”和理想化。
　　盡管美國國會參與對外決策受到內(nèi)外因素的制約，但 可以通過不同的手段和途徑在美國的對外政策上打下烙印。雖然奧巴馬能繼續(xù)主導(dǎo)外交決策，美國對外政策的目標也不會有大的變化，但未來奧巴馬政府在實施且對外政策議程時將受到國會更多的牽制，使其不得不投入更多的政治資本，加大列國會游說的力度，特別足在條約批準和對外援助等問題上。
　　溫和派往往是總統(tǒng)爭取支持的主要對象，但恰恰在這次中期選舉中，兩黨中特別是民主黨中的不少溫和派議員競選失利，從而使奧巴馬施政面臨更多的挑戰(zhàn)
　　比如來自密蘇里的民主黨溫和派眾議員艾克?斯凱爾頓本來在國家安全問題上的看法受到兩黨的敬重，在這次選舉中失利。下一屆國會中這類溫和派人數(shù)的下降將尤益于兩黨在國家安全與外交政策領(lǐng)域達成一定的共識與合作。未來我們或可看到更多的爭論和扯皮、兩黨之間的持續(xù)交鋒和白宮與國會之間的相互制衡，甚至在特定外交決策上的停滯不前。
　　鑒于眾議院在撥款方面有很大的影響力，因此未來圍繞財政預(yù)算問題會展開激烈的爭奪。茶黨主張平衡國家預(yù)算，因此就會涉及削減政府經(jīng)費，包括國防開支。同時，平衡預(yù)算還涉及到稅收政策，而兩黨的政策理念明顯不同。雙方必然需要一番討價還價，而奧巴馬已表示準備在稅收問題上達成妥協(xié)。
　　與民主黨人相比，共和黨通常輕視對外援助與國際合作。20世紀90年代后半期，共和黨掌控的國會曾大幅削減對外援助。由于眾議院在撥款問題上具有舉足輕重的發(fā)言權(quán)，因此新一屆國會可能會削減對外援助。在美國經(jīng)濟狀況不好、新孤立主義情緒抬頭的情況下，這種可能性更大。此前，由不下于115名眾院共和黨議員組成的共和黨研究委員會就明確提出要撤銷負責(zé)國際援助的美國國際開發(fā)署，這樣每年可節(jié)省16億美元。隨著共和黨掌控眾議院，來自佛羅里達州的羅斯一雷婷恩將會取代民主黨人伯曼成為眾院外事委員會的主席，她向來質(zhì)疑對外援助的成效，并強烈主張美國拒交對包括聯(lián)合國在內(nèi)的多邊組織的捐助。
　　相比于民主黨人，共和黨人對于俄羅斯的戒心更重，防范心理更強。2010年4月8日，美俄簽署新的戰(zhàn)略武器削減條約。這是奧巴馬為推進“無核世界”所邁出的重要一步，也是奧巴馬“重啟”美俄關(guān)系的努力。這一條約必須經(jīng)過參議院審議批準后才能生效，但共和黨議員出于對核查問題和美國導(dǎo)彈防御體系防護能力的擔(dān)心，同時不愿見到奧巴馬在外交政策領(lǐng)域輕易取得成績，所以參議院難以快捷地批準此條約，甚至有共和黨議員提出要修訂美俄之間已經(jīng)達成的條約內(nèi)容。直到白宮在核武器現(xiàn)代化問題上作出讓步，共和黨參議員凱爾才同意支持美俄核裁軍條約。但中期選舉過后，他又要求由新一屆國會來審議此條約，從而帶來了新的變數(shù)。參議院要順利通過該項條約，需要67名議員的支持。在本屆國會中投票的話，奧巴馬只需要再獲得9名共和黨人的支持；而要拖到明年新一屆國會討論的話，奧巴馬則需要至少14名共和黨參議員的支持。那樣難度加大了，需要投入更多的精力和游說資本。一旦美俄新核裁軍條約獲得參議院的批準，奧巴馬下一步則有意推動參議院批準《全面禁止核試驗條約》，但這肯定會遭到共和黨人更強有力的阻擊。未來奧巴馬“無核世界”的理念將更加難以付諸實施，很可能成為“水中花”。
　　奧巴馬政府承諾一旦條件允許，美軍將著手從2011年7月從阿富汗撤軍。此前奧巴馬增兵的決定得到了共和黨人的支持，但共和黨人反對全部撤出阿富汗。隨著眾議院民主黨溫和派人士的大幅減少，民主黨的反戰(zhàn)立場更為突出。而許多共和黨人反對奧巴馬政府從阿富汗撤軍的計劃，認為現(xiàn)在撤軍時機尚未成熟，過于武斷和匆忙。這種立場也會得到軍方的呼應(yīng)。在中期選舉中連任參議員的前總統(tǒng)候選人麥凱恩，明確表示反對奧巴馬縮減駐阿美軍人數(shù)的計劃。作為參議院軍事委員會中的共和黨成員，麥凱恩很可能帶頭推翻這個計劃。
　　在重大戰(zhàn)略問題上和危機情勢下，國會一般都會支持總統(tǒng)的決定。但在那些跨國內(nèi)國際的問題上，國會的發(fā)言權(quán)明顯要大，比如在貿(mào)易、移民和氣候變暖的問題上。中期選舉之后，如果奧巴馬想在這類問題上取得進展，將會遇到更大的阻力。
　　目前美國與韓國、巴拿馬和哥倫比亞之間的自由貿(mào)易協(xié)定已徘徊多年，主要是由于來自勞工組織和民主黨議員的強烈反對，因此無法獲得批準生效。而共和黨人傳統(tǒng)上更為支持雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，現(xiàn)任共和黨國會領(lǐng)導(dǎo)人也強烈支持這些貿(mào)易協(xié)定。不過，新一代的共和黨議員特別是“茶黨”的出現(xiàn)是否會延續(xù)這種傳統(tǒng)，還有待觀察。畢竟，“茶黨”旗下的候選人既有支持自由貿(mào)易的，也有持反對立場的，但關(guān)鍵要看能否給美國帶來更多的工作機會。
　　在環(huán)境保護和氣候變暖問題上，奧巴馬政府很可能陷入困境。時至今日，美國國內(nèi)在環(huán)保減排的問題上并沒有達成共識�？傮w來看，民主黨人對環(huán)保減排更積極一些，相對更重視在這一問題上的國際合作，但共和黨人則持反對態(tài)度。共和黨和工商階層關(guān)系更為密切，而工商階層特別是大企業(yè)極力反對提高減排的要求。在他們看來，強化減排就會使得企業(yè)的生產(chǎn)成本提高，削弱美國企業(yè)的國際競爭力。這種反對聲音在美國經(jīng)濟不佳的情況下更為強烈。此前，由民主黨控制的眾議院通過了遏制溫室氣體排放的法案，但由于共和黨的反對在參院沒有獲得支持�，F(xiàn)在共和黨人控制了眾議院，在參議院也增加了席位，想要通過有關(guān)減排溫室氣體的立法將是難上加難。換句話說，未來兩年要想兩院通過此項法案的可能性微乎其微。而奧巴馬政府也意識到面臨的挑戰(zhàn)，因此暗示將通過推行行政法規(guī)來達到減排的目標。盡管2007年美國最高法院曾裁定環(huán)境保護署有權(quán)管制溫室氣體排放，但奧巴馬政府和共和黨人之間自然會有一番爭斗。未來美國在氣候變暖問題上不得不更多地通過新技術(shù)和提高能效來實現(xiàn)，國會立法可能更多的是與利用核能和“清潔”煤技術(shù)相關(guān)。鑒于美國國內(nèi)在氣候變暖問題上都難以達成共識，國際社會也很難想象美國能夠做出具有實質(zhì)性意義的減排承諾。
　　同樣，移民改革問題既是一個國內(nèi)政治問題，也涉及到同相關(guān)國家關(guān)系問題。目前美國大約有1100萬非法移民。由于共和黨的反對立場，未來兩年美國不太可能在移民改革問題上做出全面改革。共和黨人強烈反對任何對非法移民豁免的政策，主張強化執(zhí)法來打擊非法移民。盡管奧巴馬曾承諾將推動移民改革，但上臺后忙于經(jīng)濟和醫(yī)保改革，假如未來奧巴馬有意推進移民改革，也不得不考慮國會的阻力。
　　此外，中期選舉結(jié)果多少會對其他一些熱點問題產(chǎn)生影響。奧巴馬政府對朝鮮和伊朗強化了國際制裁力度，但一直對外交接觸敞開大門。而中期選舉之后，美國的政策將會趨于強硬。隨著共和黨人在國會的影響力上升，而共和黨又有強烈的反共情結(jié)，奧巴馬政府有意使得美古關(guān)系正�；�的努力將難上加難。在中東和平進程問題上，共和黨人更偏袒以色列，反對向以施壓，而對巴勒斯坦方面持有負面態(tài)度。
　　當(dāng)然，朱來共和黨人在阻撓奧巴馬的議程時，也必須三思而后行。如果一味進行阻撓奧巴馬的施政方案，則很可能要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，甚至讓共和黨人在2012年 的大選中付出代價。
　　
　　對于中美關(guān)系的影響有限
　　
　　總體來看，這次中期選舉對于中美關(guān)系的影響相對有限，中美關(guān)系的大局更不會因為一次中期選舉而出現(xiàn)大的波動。畢竟，經(jīng)過多年的政策辯論，兩黨在重視和發(fā)展對華關(guān)系上達成了主流共識。盡管中美兩國時有摩擦，也有起伏，但近年來雙邊關(guān)系發(fā)展總體上比較平穩(wěn)。經(jīng)過多年磨合，日趨成熟。首先是中國的重要性日益明顯，中美戰(zhàn)略基礎(chǔ)不斷擴大。其次，中美相互依賴進一步加深，兩國經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系進一步發(fā)展，推進雙方經(jīng)貿(mào)合作符合兩國的根本利益。第三，中美磋商與合作日益機制化，有助于降低雙邊關(guān)系的大幅波動。第四，應(yīng)對全球金融危機為中美加強互信與自作提供了新契機。奧巴馬政府意識到，要擺脫現(xiàn)有的經(jīng)濟困境，必須加強同中國的合作。
　　當(dāng)然，國會山權(quán)力的變遷也不能說一點影響沒有，共和黨議員的主張和相應(yīng)采取的行動會多少牽制甚至到影響奧巴馬政府的對華政策。
　　在貿(mào)易政策上，相比于民主黨人，共和黨中大工商階層聯(lián)系密切，因此偏重支持自由貿(mào)易，保護主義傾向沒有民主黨人那么突出。一些共和黨議員甚至公開批評奧巴馬政府的對華保護主義舉措。在人民幣匯率問題上，一批商業(yè)利益集團如美國商會、商業(yè)圓桌會議、金融服務(wù)論壇和服務(wù)業(yè)聯(lián)盟等致函眾院籌款委員會領(lǐng)導(dǎo)人，反對國會兩院提出的對華懲罰議案。這些利益集團并不希望國會出臺帶有極端懲罰措施的動議，擔(dān)心會影響到他們在華的商業(yè)利益。不過，共和黨人更側(cè)重市場準入、知識產(chǎn)權(quán)保護和美國在華企業(yè)權(quán)益等問題，因此在這些力面對華是施加的壓力會增大。目前中國是持有美國政府債券的第一大國，但不排除共和黨人以危及國家安全為由來炒作此事。因此，中期選舉過后美國對華貿(mào)易保護主義傾向或許有所緩解，但輕重緩急的排定卻會有所變化。
　　其次，共和黨人更注重國家安全，講求實力原則，因此會在對華防范問題上立場更為強硬。由于地緣政治考量和反共意識形態(tài)，共和黨對于中國發(fā)展抱有很大戒心。
　　第三，相對于民主黨人。保守的共和黨反共情緒更重，加上長久以來與臺灣更為密切的關(guān)系，因此共和黨陣營的親臺意識會更為濃厚。未來不能排除一些共和黨議員在臺灣問題上做出一些舉動，干擾兩岸關(guān)系和中美關(guān)系的正常發(fā)展。
　　特別需要注意的是，隨著2012年大選周期(通常始于2011年下半年)即將到來，民主、共和兩黨之間的黨派政治色彩會愈加濃厚，這很可能會波及對華關(guān)系，在奧巴馬頭兩年的執(zhí)政中，民主黨人掌控國會兩院，同時絕大多數(shù)議員的主要精力都放在國內(nèi)問題上，即使如此，美國極右保守派還攻擊奧巴馬政府對華過于軟弱，甚至指責(zé)奧巴馬去年訪華時對中方讓步過多，是向中方“磕頭”�，F(xiàn)在國會變成了兩黨分治，共和黨人的力量明顯增強，不排除共和黨人為謀求黨派利益，在對華關(guān)系上做文章，進而給中美關(guān)系帶來沖出，面對這種潛在的風(fēng)險，奧巴馬在發(fā)展對華關(guān)系剛也不得不考慮國會的因素，特別是共和黨議員的態(tài)度，這反過來又會潛移默化地影響到美對華政策。
　　
　　(責(zé)任編輯：王棟)

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