自2001年6月上海合作組織成立以來(lái)，成員國(guó)的多邊合作不斷深入，機(jī)制化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，逐漸成為一個(gè)務(wù)實(shí)、開放的區(qū)域性合作組織。作為成員國(guó)多邊合作的重要內(nèi)容，上海合作組織在反恐領(lǐng)域的合作同樣成果顯著。目前，上海合作組織反恐怖合作的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，合作的層次和內(nèi)容越來(lái)越豐富，對(duì)維護(hù)地區(qū)安全與穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。
　　
　　上合組織反恐合作的基本進(jìn)程
　　
　　早在20世紀(jì)90年代的“上海五國(guó)”時(shí)期，中國(guó)、俄羅斯和中亞國(guó)家對(duì)恐怖主義、極端主義、分裂主義的危害就形成了共識(shí)，開始圍繞打擊“三股勢(shì)力”展開磋商與合作。從1998年阿拉木圖會(huì)晤起，“上海五國(guó)”的合作重點(diǎn)由邊界、軍事互信等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)向反恐等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。1999年8月，“上海五國(guó)”元首會(huì)晤決心聯(lián)合打擊恐怖勢(shì)力，并組建了“比什凱克小組”，即安全執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤機(jī)制，就維護(hù)中亞安全進(jìn)行經(jīng)常性的商討，決定加強(qiáng)跨國(guó)合作。2000年7月，“上海五國(guó)”元首會(huì)晤一致同意盡早簽署共同打擊“三股勢(shì)力”的文件，并表示要建立“反恐怖中心”。
　　2001年上合組織成立時(shí)，與《成立宣言》同時(shí)簽署的法律性文件，就是關(guān)于打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義的《上海公約》，六個(gè)成員國(guó)就共同防范和打擊恐怖主義表明了立場(chǎng)。《上海公約》不僅對(duì)“三股勢(shì)力”的概念分別作了明確的法律界定，而且規(guī)定了有關(guān)合作的具體方式和程序，主要包括交流信息、進(jìn)行偵查、制定并采取協(xié)商一致的措施、培訓(xùn)專家、就其他合作形式達(dá)成協(xié)議等。為執(zhí)行該公約，特別強(qiáng)調(diào)各方中央主管機(jī)關(guān)可建立緊急聯(lián)系渠道和舉行例行或特別會(huì)晤，必要時(shí)可相互提供技術(shù)和物資援助。公約的簽署是六國(guó)在深化安全合作道路上邁出的重要一步，為聯(lián)合打擊“三股勢(shì)力”奠定了法律基礎(chǔ)。公約反映出上海合作組織成員國(guó)已經(jīng)對(duì)地區(qū)內(nèi)外越來(lái)越嚴(yán)重的安全問(wèn)題有了足夠的重視，并且敏銳地觀察到了國(guó)際恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅。
　　2002年以后，上海合作組織在安全、司法和執(zhí)法領(lǐng)域相繼啟動(dòng)了一系列會(huì)晤機(jī)制，包括國(guó)防部長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)、安全會(huì)議秘書、最高法院院長(zhǎng)等會(huì)議機(jī)制，共商反恐大計(jì)。反恐合作也成為歷次元首峰會(huì)發(fā)表宣言的重要內(nèi)容之一。以2004年6月地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)在塔什干正式啟動(dòng)為標(biāo)志，上海合作組織框架內(nèi)的多邊反恐安全合作進(jìn)入全面深化的階段。反恐怖機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能包括與成員國(guó)及國(guó)際組織加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)；參與準(zhǔn)備國(guó)際法律文件草案；收集和分析成員國(guó)提供的有關(guān)信息，建立反恐機(jī)構(gòu)資料庫(kù)，為聯(lián)合反恐活動(dòng)提供建議和意見(jiàn)等。2005年7月，成員國(guó)元首又簽署了《上海合作組織成員國(guó)合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》，確定了聯(lián)合反恐的主要宗旨、原則、主要方向、合作方式及落實(shí)機(jī)制。合作方向有加強(qiáng)反恐能力、制定恐怖主義、分裂主義和極端主義組織統(tǒng)一名單及統(tǒng)一立場(chǎng)、協(xié)助第三國(guó)打擊恐怖主義等；合作方式包括采取協(xié)商一致的預(yù)防性措施；開展協(xié)商一致的偵緝和調(diào)查行動(dòng)；開展聯(lián)合反恐行動(dòng)；給予司法協(xié)助等。
　　除就聯(lián)合反恐問(wèn)題進(jìn)行磋商、組織和實(shí)施情報(bào)分析活動(dòng)及有關(guān)防范、偵查、打擊恐怖主義等活動(dòng)以外，成員國(guó)還組織了多次在上合組織框架內(nèi)的雙邊和多邊聯(lián)合反恐演習(xí)，參加者有執(zhí)法部門、邊防軍人、特種警察和成建制的武裝部隊(duì)，其中2003年和2007年的兩次多邊聯(lián)合反恐軍事演習(xí)影響很大，起到了震懾恐怖分子、提高反恐能力的作用。7年來(lái)，成員國(guó)制定和批準(zhǔn)了一些重要的多邊反恐合作文件，包括年度合作綱要、聯(lián)合反恐的程序協(xié)定、切斷恐怖主義滲透渠道的協(xié)定等；圍繞反恐和反毒進(jìn)行的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)也提上日程。北京奧運(yùn)會(huì)召開前，上合組織成員國(guó)又就重大賽事的安保和反恐等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)一步豐富了上海合作組織的反恐實(shí)踐。
　　
　　上合組織反恐合作的重要作用
　　
　　中亞地區(qū)的安全形勢(shì)在20世紀(jì)末期迅速惡化，以國(guó)際恐怖主義為代表的各種非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。有資料顯示，目前中亞地區(qū)的極端組織依舊十分活躍，和中東和車臣等地區(qū)的恐怖組織更加相似。另外，中亞國(guó)家國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，大量貧困、失業(yè)人口的存在，以及外部勢(shì)力的滲透和影響，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素增多，極端主義和恐怖主義借機(jī)泛濫。與之相鄰的阿富汗經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)凋敝，毒品泛濫，也是國(guó)際恐怖主義的“重災(zāi)區(qū)”。近幾年，大大小小的恐怖襲擊在中亞時(shí)有發(fā)生，伊斯蘭解放黨等極端組織在中亞活動(dòng)頻繁，對(duì)地區(qū)的穩(wěn)定形成了直接的沖擊。由于所面臨的安全威脅具有地區(qū)性、國(guó)際性、多元性的特點(diǎn)，中亞國(guó)家很難獨(dú)立應(yīng)對(duì)，要依靠國(guó)際社會(huì)的幫助，特別是需要一種穩(wěn)定的國(guó)際機(jī)制發(fā)揮作用。中、俄、中亞國(guó)家共同創(chuàng)建上海合作組織并積極進(jìn)行多邊反恐合作，既有得天獨(dú)厚的條件和地緣優(yōu)勢(shì)，也適應(yīng)了成員國(guó)營(yíng)造良好國(guó)內(nèi)及外部環(huán)境的迫切需要，符合各方的共同利益。
　　安全合作是上海合作組織誕生和發(fā)展的主要?jiǎng)恿�，也是各成員國(guó)之間區(qū)域合作發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。回顧上海合作組織安全合作歷程可以發(fā)現(xiàn)，從解決傳統(tǒng)安全威脅問(wèn)題到解決非傳統(tǒng)安全威脅問(wèn)題，從建立安全合作的法律基礎(chǔ)到執(zhí)法安全部門之間的合作，從舉行反恐聯(lián)合軍事演習(xí)到建立常設(shè)的地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)，上海合作組織安全合作的水平不斷提高，在發(fā)展區(qū)域安全合作、推動(dòng)歐亞乃至世界和平與安全進(jìn)程中扮演著越來(lái)越重要的角色。今天，反恐合作已經(jīng)成為上合組織安全合作的一個(gè)亮點(diǎn)，受到成員國(guó)的高度重視。上海合作組織在反恐領(lǐng)域開展合作，有利于改善地區(qū)的安全環(huán)境，切實(shí)消除現(xiàn)實(shí)的或潛在的安全威脅，有助于聯(lián)合應(yīng)對(duì)中亞的各種安全挑戰(zhàn)。
　　具體來(lái)說(shuō)，上合組織框架內(nèi)的反恐合作，有以下重要作用：
　　第一，增進(jìn)成員國(guó)的政治和軍事互信，提升國(guó)家間關(guān)系的水平。中國(guó)、俄羅斯、中亞國(guó)家要建立長(zhǎng)期睦鄰友好合作關(guān)系，需要有堅(jiān)定的政治意愿和相互信任的政治基礎(chǔ)，反恐合作在這方面可以起到不可替代的作用；
　　第二，有利于真正構(gòu)筑和平友好的新邊界�，F(xiàn)在的反恐活動(dòng)，主要是邊防部隊(duì)和警務(wù)人員之間的交往，在邊界地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合反恐，可以促進(jìn)貿(mào)易和人員往來(lái)，不斷擴(kuò)大成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)、人文交流；
　　第三，可以防止非傳統(tǒng)安全的現(xiàn)實(shí)威脅，有助于消除地區(qū)的安全隱患。聯(lián)合打擊國(guó)際恐怖主義，有助于成員國(guó)在打擊跨國(guó)犯罪活動(dòng)、維護(hù)國(guó)際信息安全等方面進(jìn)行切實(shí)合作；
　　第四，有助于維護(hù)成員國(guó)的國(guó)防安全，抵御外部威脅。一些國(guó)家在反恐問(wèn)題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，縱容甚至鼓勵(lì)極端主義和分裂主義進(jìn)行暴力活動(dòng)，威脅成員國(guó)的社會(huì)安定，中亞國(guó)家在這方面可以得到中國(guó)、俄羅斯的幫助；
　　第五，有助于增強(qiáng)上合組織的行動(dòng)能力，提高其國(guó)際威望。聯(lián)合反恐，參與的部門很多，講究合作的效率，重視信息的交換，更能體現(xiàn)上海合作組織的合作水平；
　　第六，有助于形成一種新的安全觀念和安全合作模式，應(yīng)對(duì)變幻莫測(cè)的國(guó)際局勢(shì)。
　　上合組織是最早打出反恐旗幟的國(guó)際組織之一，在協(xié) 調(diào)各成員國(guó)反恐合作、預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)、斬?cái)嗫植澜M織資金來(lái)源等方面發(fā)揮了重要作用。反恐安全合作的不斷推進(jìn)，為上合組織框架內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和人文合作提供了有力的支撐和保障。
　　
　　中國(guó)是多邊反恐合作的積極推動(dòng)者
　　
　　上海合作組織的順利發(fā)展和有效發(fā)揮職能，對(duì)維持中國(guó)周邊環(huán)境的穩(wěn)定，維護(hù)中國(guó)西北部地區(qū)的邊境安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大中國(guó)與周邊國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和安全聯(lián)系有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
　　推動(dòng)上海合作組織框架內(nèi)的反恐合作，首先是構(gòu)建“和諧地區(qū)”的現(xiàn)實(shí)要求；其次是落實(shí)成員國(guó)長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約的現(xiàn)實(shí)保證。一方面，長(zhǎng)期睦鄰友好合作條約為多邊安全合作提供了更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，另一方面，聯(lián)合反恐注重實(shí)效，能夠直接促進(jìn)成員國(guó)的睦鄰友好合作；最后是應(yīng)對(duì)中國(guó)當(dāng)前主要安全挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)手段。傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅并存，對(duì)中國(guó)周邊的安全環(huán)境產(chǎn)生了直接影響。近年來(lái)，中國(guó)新疆地區(qū)也受到恐怖活動(dòng)的襲擾，一些鋌而走險(xiǎn)的分裂分子制造事端，而且與境外的恐怖組織聯(lián)系密切。參與上合組織的反恐合作，可以提高中國(guó)邊防軍人、執(zhí)法人員的能力和水平，可以構(gòu)筑防范恐怖主義的良好屏障，更加有效地打擊形形色色的分裂活動(dòng)。與上合組織其他成員國(guó)進(jìn)行反恐合作，不僅有利于解決軍事、安全領(lǐng)域的問(wèn)題，而且有利于消除經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的障礙因素。
　　中國(guó)為上合組織的發(fā)展做出了獨(dú)特的貢獻(xiàn)，在機(jī)制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)投入等方面都承擔(dān)了很多的責(zé)任和義務(wù)。中國(guó)倡導(dǎo)的新安全觀，成為多邊反恐安全合作的重要指導(dǎo)原則，其實(shí)質(zhì)是超越單方面安全范疇，以互利合作尋求共同安全，正如胡錦濤主席在2004年上海合作組織塔什干峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)的，“安全上，要樹立互信、互利、平等、協(xié)作的新安全觀，以互信和合作求安全。經(jīng)濟(jì)上，要開展平等互利的全面合作，實(shí)現(xiàn)各國(guó)和各地區(qū)的均衡發(fā)展”。中國(guó)反對(duì)單純使用武力打擊恐怖主義，主張通過(guò)促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除恐怖主義產(chǎn)生的土壤。中國(guó)積極推動(dòng)上海合作組織的反恐實(shí)踐，上合組織框架內(nèi)的首次反恐演習(xí)，就是中國(guó)和吉爾吉斯斯坦聯(lián)合舉行的；而首次多邊演習(xí)，也分別在中國(guó)和哈薩克斯坦境內(nèi)進(jìn)行。中國(guó)還多次舉辦了與反恐有關(guān)的大型論壇、研討會(huì)、研討班，幫助中亞國(guó)家培訓(xùn)軍官和警務(wù)人員。
　　由于各成員國(guó)的國(guó)防實(shí)力不同，在國(guó)家安全戰(zhàn)略的表述上有很大的差異，把反恐和打擊極端勢(shì)力、分裂勢(shì)力放在不同的位置上，重視程度有別，這給成員國(guó)開展多邊合作帶來(lái)了一些困難。另外，成員國(guó)的執(zhí)法體制也不完全相同，對(duì)安全合作的性質(zhì)以及具體內(nèi)容的認(rèn)識(shí)也存在一些分歧，有的成員國(guó)對(duì)參與聯(lián)合反恐積極性不高。同時(shí)，在當(dāng)今國(guó)際大環(huán)境下，上合組織的反恐安全合作也受到一些外部因素的影響，比如美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際反恐聯(lián)盟在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后繼續(xù)留在中亞，北約和其他國(guó)際組織也在爭(zhēng)取中亞地區(qū)反恐的主導(dǎo)權(quán)。加強(qiáng)上合組織的反恐合作，需要從各個(gè)方面做耐心細(xì)致的工作，調(diào)動(dòng)所有成員國(guó)的積極性。
　　隨著地區(qū)安全形勢(shì)的復(fù)雜化，中亞及其周邊的國(guó)際恐怖主義有重新抬頭的趨向，上合組織反恐合作的任務(wù)更加艱巨。目前，成員國(guó)已經(jīng)開始考慮進(jìn)一步擴(kuò)大反恐合作，并且與其他國(guó)家和國(guó)際組織在反恐領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)和對(duì)話。從上合組織內(nèi)部來(lái)說(shuō)，也準(zhǔn)備擴(kuò)大多邊安全磋商的范圍，加大聯(lián)合執(zhí)法的力度；有效利用現(xiàn)有的各種機(jī)制和協(xié)定，完善聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，簽署《反恐怖公約》，建立穩(wěn)定的工作機(jī)制；實(shí)現(xiàn)反恐機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)；開展多種形式的反恐執(zhí)法安全人員交流。經(jīng)過(guò)成員國(guó)的共同努力，未來(lái)上海合作組織的反恐合作會(huì)不斷取得進(jìn)展，真正成為保障地區(qū)和平與穩(wěn)定的重要力量。
　　(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院上海合作組織研究中心秘書長(zhǎng))
　　(責(zé)任編輯：王棟)

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