在全球化過程中，如何使所有國(guó)家都能從中受益，解決利益分配不均衡現(xiàn)象，是當(dāng)今世界面臨的重要問題之一。在這一問題上，二十國(guó)集團(tuán)作為多邊參與的模式之一，取得了一定成效。因此近年來有學(xué)者認(rèn)為它將成為應(yīng)對(duì)全球化的一個(gè)新的全球治理機(jī)構(gòu)。
　　
　　創(chuàng)立的背景和直接原因
　　
　　二十國(guó)集團(tuán)財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)議的出現(xiàn)有著深刻的背景：原有世界秩序是二戰(zhàn)后以美歐為主導(dǎo)的發(fā)達(dá)國(guó)家通過一系列國(guó)際組織所構(gòu)建起來的，反映了當(dāng)時(shí)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)力量的譜系。但隨著全球化的深入發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間日益加深的相互依賴性，使得發(fā)達(dá)國(guó)家不可能置身于發(fā)展中國(guó)家的不發(fā)達(dá)而孤立發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)。發(fā)達(dá)國(guó)家在處理全球化問題時(shí)，主要借助的是八國(guó)集團(tuán)。但由于世界政治經(jīng)濟(jì)力量的不平衡發(fā)展，世界政治經(jīng)濟(jì)格局正經(jīng)歷著劇烈的變化。八國(guó)集團(tuán)由于缺乏杰出新興市場(chǎng)的代表，在處理與國(guó)際經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)的發(fā)展議題上的能力受到限制，面臨著創(chuàng)立以來最大的合法性危機(jī)。一方面，以中國(guó)、印度為代表的新興經(jīng)濟(jì)力量不斷增強(qiáng)，影響力日益提升；另一方面，國(guó)際貨幣基金組織和八國(guó)集團(tuán)等原有國(guó)際組織在應(yīng)對(duì)1994年墨西哥金融危機(jī)和推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革等問題上力不從心。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)政策研討中，廣泛的代表性至關(guān)重要。因此世界各國(guó)對(duì)全球治理和高峰會(huì)議機(jī)制進(jìn)行根本性改革的壓力越來越大。國(guó)際社會(huì)迫切需要進(jìn)行一項(xiàng)制度創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)新的框架或平臺(tái)，超越八國(guó)集團(tuán)，解決新興重要國(guó)家的多邊參與問題。國(guó)際社會(huì)為此進(jìn)行了多種嘗試，二十國(guó)集團(tuán)就是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生的。
　　二十國(guó)集團(tuán)創(chuàng)立的直接原因有：一、1997年亞洲金融危機(jī)。由于國(guó)際社會(huì)缺乏有效協(xié)調(diào)、應(yīng)對(duì)措施，金融危機(jī)最終擴(kuò)展到世界各地。因此需要尋求加強(qiáng)國(guó)際金融體系應(yīng)對(duì)的途徑。二、以美、德和加拿大為主導(dǎo)的西方國(guó)家形成了共識(shí)：希望在領(lǐng)導(dǎo)人和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議層面上有一個(gè)更有效率、包容性但是仍舊保持靈活性的論壇，來應(yīng)對(duì)90年代以來全球化迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)。三、已有的多邊國(guó)際組織體制雖然掌握著很多“硬權(quán)力”，但結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全球化挑戰(zhàn)。
　　
　　議程的演變及發(fā)展的關(guān)鍵――“蒙特利爾共識(shí)”
　　
　　1999年12月16日，20國(guó)集團(tuán)創(chuàng)始會(huì)議在德國(guó)柏林正式舉行。其成員包括：八國(guó)集團(tuán)成員國(guó)美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、意大利、加拿大、俄羅斯，作為一個(gè)實(shí)體的歐盟以及具有廣泛代表性的發(fā)展中國(guó)家中國(guó)、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國(guó)和土耳其。這一機(jī)制起初是一年一度的財(cái)長(zhǎng)會(huì)議，主旨是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的非正式協(xié)商論壇。但二十國(guó)集團(tuán)成立以來，通過擴(kuò)大會(huì)議議程、共識(shí)的達(dá)成，開始從一個(gè)協(xié)商論壇向有著明確宗旨、并采取集體決定的國(guó)際機(jī)構(gòu)發(fā)展，并作為在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間溝通的一個(gè)獨(dú)特國(guó)際機(jī)構(gòu)，獨(dú)立發(fā)揮的影響也越來越明顯。
　　二十國(guó)集團(tuán)成立之后越來越開始關(guān)注國(guó)際金融和貨幣政策之外的議題，議程增加了“在重要的經(jīng)濟(jì)體之間就關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)和金融政策問題展開更廣泛的對(duì)話，促進(jìn)合作達(dá)到穩(wěn)定，維持世界增長(zhǎng)并受益于所有國(guó)家。”論壇的功能也因此很快從“對(duì)話”擴(kuò)大為“廣泛的對(duì)話”，從潛在的決定角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)合作”。它對(duì)經(jīng)濟(jì)問題的原則也著重于“世界增長(zhǎng)”帶來的穩(wěn)定，可持續(xù)發(fā)展和全球受益。在二十國(guó)集團(tuán)發(fā)展過程中有著至關(guān)重要影響是“蒙特利爾共識(shí)”。它包括三個(gè)部分：全球化所帶來的益處應(yīng)由所有人分享；最窮國(guó)家應(yīng)受到保護(hù)；自由、穩(wěn)定和平等同樣重要。
　　2000年加拿大蒙特利爾會(huì)議上全球化議題成為議程中心。主要有四個(gè)方面的議題：對(duì)全球化挑戰(zhàn)的反應(yīng)；世界經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家；金融穩(wěn)定論壇的行動(dòng)；減少危機(jī)所帶來的脆弱性手段。與會(huì)者一致認(rèn)為全球化帶來的挑戰(zhàn)正在增加，并將繼續(xù)下去，國(guó)際社會(huì)必須采取建設(shè)性的行動(dòng)，以便減少全球化所帶來的不平衡。為此二十國(guó)集團(tuán)必須強(qiáng)力介入貿(mào)易，包括確保規(guī)則與全球融合一致，通過增加政府開發(fā)援助來減少貧窮等，并在這些問題上繼續(xù)保持壓力。從蒙特利爾會(huì)議開始，二十國(guó)集團(tuán)更加廣泛地介入全球治理，其議程不再僅僅限于對(duì)金融為核心的危機(jī)做出反應(yīng)、體系建構(gòu)，包括債務(wù)、發(fā)展援助，貿(mào)易自由、健康、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和社會(huì)政策的穩(wěn)定都成為議題。
　　蒙特利爾共識(shí)在二十國(guó)集團(tuán)的發(fā)展過程中具有重要意義：首先，進(jìn)一步密切了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家相互依賴的關(guān)系；其次，促進(jìn)了全球目標(biāo)從單純的全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定向分享全球化益處和保護(hù)最窮國(guó)家轉(zhuǎn)換；再次，這也是首次不同類型的國(guó)家在二十國(guó)集團(tuán)中確認(rèn)全球化無論對(duì)單獨(dú)的國(guó)家而言，還是對(duì)全球社會(huì)整體而言都是有益的。最后，更重要的是，為二十國(guó)集團(tuán)所承認(rèn)的全球化概念被寬泛地定義為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷增加的融合是由于更廣泛的商品、服務(wù)、資本和人員、觀念的跨國(guó)流動(dòng)”，跨越了純經(jīng)濟(jì)自由主義中新自由主義的“華盛頓共識(shí)”核心。
　　
　　面臨的問題
　　
　　二十國(guó)集團(tuán)自創(chuàng)立以來，雖然通過逐步確立全球經(jīng)濟(jì)治理的一些新的原則和方向來積極參與全球治理，在國(guó)際社會(huì)獲得了一定的認(rèn)同，并展現(xiàn)了其未來較為樂觀的發(fā)展前景與積極的治理功能；但在其發(fā)展道路上，還面臨著很多問題的考驗(yàn)。
　　首先，如何處理與八國(guó)集團(tuán)之間的關(guān)系。盡管美歐發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)二十國(guó)集團(tuán)的誕生表示歡迎，但是由于二十國(guó)集團(tuán)成立的背景是美國(guó)對(duì)現(xiàn)存的布雷頓森林體系反應(yīng)遲緩、保守以及對(duì)歐洲的不滿，而決定越過舊的體制，獨(dú)自行動(dòng)創(chuàng)建一個(gè)非正式的俱樂部，必然意味著在一定程度上打破“布雷頓森林體系框架”。對(duì)歐洲而言，如果二十國(guó)集團(tuán)被美國(guó)所操縱，必然受制于美國(guó)不可預(yù)測(cè)的政治變遷，從而影響到歐洲各大國(guó)在原有國(guó)際體制中利益的分配。為了平衡彼此的利益需求，二十國(guó)集團(tuán)在很大程度上是美歐妥協(xié)的一種結(jié)局。但這種制度安排在發(fā)展中國(guó)家看來，是因?yàn)槊罋W為主導(dǎo)的八國(guó)集團(tuán)不僅給二十國(guó)集團(tuán)誕生提供了重要的基礎(chǔ)，而且為其確定了核心任務(wù)，并按照自己的利益偏好建構(gòu)了成員關(guān)系。雖然形式在很大程度上由功能發(fā)展而來，但成員國(guó)關(guān)系的構(gòu)造中，除了中國(guó)、美國(guó)和歐盟等少數(shù)國(guó)家或國(guó)際組織以外，誰被承認(rèn)已經(jīng)引起了極大爭(zhēng)議。因?yàn)闊o法忽視的一點(diǎn)是，在某些情況下，很難對(duì)選擇哪些國(guó)家作為成員國(guó)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。所以現(xiàn)在很多發(fā)展中國(guó)家并不信任二十國(guó)集團(tuán)，而僅僅把它看作是一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)、維護(hù)舊的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的工具，認(rèn)為其主要目的是為了維護(hù)西方主導(dǎo)的金融秩序的穩(wěn)定，而不是要對(duì)這一秩序進(jìn)行系統(tǒng)改革。
　　其次．如何取得普遍公信力。二十國(guó)集團(tuán)作為發(fā)達(dá)國(guó)家打破或者是改變?cè)�有�?guó)際秩序，重新建構(gòu)新的國(guó)際秩序的嘗試，也部分延續(xù)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一貫觀念。以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家在一方面接受以聯(lián)合國(guó)和布雷頓森林體系為代表反映戰(zhàn)后政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的國(guó)際秩序的同時(shí)，也希望改革國(guó)際秩序以更好地反映之后的社會(huì)變化。只不過這個(gè)新的國(guó)際秩序應(yīng)該是基于主權(quán)國(guó)家之間達(dá)成的共識(shí)，只有主權(quán)國(guó)家雙邊或者多邊的協(xié)議、條約才是國(guó)際秩序最重要的部分，并且這種改變必須在國(guó)家共同體的統(tǒng)一框架內(nèi)做出正式?jīng)Q議，因?yàn)橹挥新?lián)合國(guó)才在實(shí)施政治決議方面具有普遍接受的公信力，而且也只有聯(lián)合國(guó)才能對(duì)各種談判的最終結(jié)果賦予合法性，而不應(yīng)該是某個(gè)通過選擇少數(shù)成員作為代表的組織做出。
　　第三，在成員國(guó)數(shù)量和效率之間還有待形成新的機(jī)制來達(dá)到均衡點(diǎn)。有很多人認(rèn)為，20個(gè)國(guó)家依然不夠，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加一到兩個(gè)最貧困的國(guó)家，從而能夠更好地反映這些邊緣國(guó)家的相關(guān)利益。還可以在結(jié)構(gòu)安排上更加靈活多樣，如讓二十國(guó)集團(tuán)成為南方和北方的溝通渠道，同時(shí)與全球市民社會(huì)形成制度化的互動(dòng)；二十國(guó)集團(tuán)除了包括美國(guó)、中國(guó)和印度這三個(gè)全球大國(guó)之外。還應(yīng)該包括所有的地區(qū)性組織；以議題為紐帶吸收一些國(guó)家作為外圍成員國(guó)參與進(jìn)來。通過邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)主席參加，與聯(lián)合國(guó)建立起制度化聯(lián)系。在特定政策領(lǐng)域，如貧困、健康和環(huán)境等問題上，給予非政府行為體更多的參與機(jī)會(huì)。但與此形成悖論的是，參與者越多，各國(guó)之間的巨大差異性，決定了在會(huì)員國(guó)之間在重要的和有爭(zhēng)議的問題上越難以達(dá)成廣泛的共識(shí)，這必然犧牲效率，則最終影響到其發(fā)展前景。
　　二十國(guó)集團(tuán)成立的9年表明，其自身有朝著全球治理中心發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力需求，將會(huì)努力尋求建構(gòu)全方位進(jìn)行全球治理的永久性組織。然而要突破二戰(zhàn)后國(guó)際體系，成為全球治理中心，甚至是能夠取代八國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議或者是領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，仍舊面臨著上述諸多問題。
　　
　　(作者單位：浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院)
　　
　　(責(zé)任編輯：王棟)

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