西部民生,十年求變?_民生臨時額度系統(tǒng)變了
發(fā)布時間:2020-03-17 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:
各種各樣的民生數(shù)據(jù)都可以佐證,作為一個整體,西部在過去10年與東部以及整個國家的差距越來越大,高速增長的GDP并沒有直接帶來人民生活福祉的改善。溫總理在今年“兩會”上說:“關(guān)鍵就是資源的開發(fā)利用如何促進(jìn)當(dāng)?shù)乩习傩罩赂,這是一個重大問題!
10年前,西部大開發(fā)轟然啟動,一個“大”字在西部12省區(qū),這片占據(jù)中國半壁江山的廣袤國土上,激起了多少人對富裕和幸福的渴望,多挖一個礦,多修一條路,口袋里的錢肯定會多一點(diǎn)。但如今,10年過去了,這些美好的憧憬并沒有如期成為西部中國大部分平常百姓家的現(xiàn)實(shí)圖景。
10年的投入,大型工程建設(shè)確實(shí)已經(jīng)讓西部中國在物理形態(tài)上發(fā)生了脫胎換骨的變化,而中央政府最關(guān)心的生態(tài)環(huán)境,總體上也得到了改善。然而,這些方面的成就并不直接貢獻(xiàn)于人的福利改善。最近幾年,當(dāng)民生成為中央政府最響亮的口號時,回望西部,目光所及之處,民生依舊艱澀。公路、照明、飲水、看病、讀書,這些最基本的公共服務(wù)依然是西部大部分農(nóng)村地區(qū)最大的議題。
就在今年“兩會”上,甘肅代表團(tuán)審議《政府工作報告》時,28歲的甘肅東鄉(xiāng)族人大代表馬含嵐與國務(wù)院總理溫家寶同桌議事,她口中自己那個黃河上游大山深處極端貧困的故鄉(xiāng),讓大部分早已見慣了繁華中國的記者們都感到如此陌生。聽完她的發(fā)言,曾經(jīng)在甘肅呆過14年的總理亦慨然:“我去過東鄉(xiāng),路難、缺水、人多、地少,我們要下大力氣改變這些地區(qū)的面貌,你回去轉(zhuǎn)告鄉(xiāng)親們,黨和政府一定會幫助大家過上幸福的生活!
2010年,西部開發(fā)迎來了又一個10年,幸福生活會在中國西部如期而至嗎?
雙重差距
今年是西部開發(fā)第一個10年計(jì)劃到期的年份,總結(jié)過去,規(guī)劃未來成為西部12省區(qū)最重要的工作。對于過去10年取得的成績,每個部門都拿出了一系列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來佐證,其中,最耀眼的要數(shù)GDP的增速,10年間,據(jù)統(tǒng)計(jì)西部地區(qū)GDP年均增長率達(dá)11.42%,較全國平均水平高出近兩個百分點(diǎn),其中更是有連續(xù)8年增速位居全國第一的內(nèi)蒙古奇跡。
除了GDP之外,工業(yè)增加值、投資額度等等宏觀的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),西部也幾乎都能與全國的平均數(shù)同步增長。但是,在涉及民生的數(shù)據(jù)上,比如居民收入水平、人均生活用電、住宅面積、教育、醫(yī)療服務(wù)等等指標(biāo),卻全方位落后于全國平均數(shù),更不用說與東部比較了。
在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中,社會消費(fèi)品零售總額是一項(xiàng)能夠直觀反映老百姓富裕程度的指標(biāo),如果拿2000到2008年間的數(shù)據(jù)做比較可以發(fā)現(xiàn),西部12省區(qū)從5900多億增加到19239億,年均增長14.9%,但是,2008年僅僅廣東一省的消費(fèi)品零售總額就達(dá)到了12772億,增速超過20%。
2005年,西部開發(fā)進(jìn)行到第五個年頭時,國務(wù)院西部辦曾經(jīng)委托中國社科院開展過一項(xiàng)對西部開發(fā)實(shí)施效果的中期評估,在最終公布的那份評估報告中,基礎(chǔ)設(shè)施狀況、重點(diǎn)治理區(qū)域生態(tài)惡化初步遏制等六個主要指標(biāo)的評價結(jié)果都在“一般”以上,只有“農(nóng)村居民文化衛(wèi)生等公共服務(wù)水平明顯提高”一項(xiàng)評價為“較差”,這些發(fā)展指標(biāo)明晰地反映了公共服務(wù)水平的差距。
更早些時候的2003年,中國科學(xué)院有一個研究組根據(jù)人壽狀況、身高狀況、疾病狀況、文化素質(zhì)四個方面對我國各省的人口健康狀況進(jìn)行測量,將我國各省健康狀況分為五等,西部各省幾乎占據(jù)了所有得分最低的等級,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中東部各省。這樣的狀況,在此后歷次的調(diào)查中,幾乎沒有得到任何改善。
在民生層面,過去10年,中國西部與東部的差距是顯而易見的,但是另外一層差距則沒有引起更多關(guān)注,在各種各樣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中,西部12個省區(qū)都是作為一個整體來與東部以及全國的平均數(shù)比較,但是當(dāng)西部開發(fā)已經(jīng)走過10年之后,西部是否還能被作為一個整體來考量,也是值得商榷的一個問題。西部各省內(nèi)部的差距和割裂,看起來一點(diǎn)也不比與東部差距小。
今年“兩會”上,寧夏的人大代表、固原市市長白尚成的發(fā)言就相當(dāng)有代表性,他說:“雖然都被國家歸為西部,但西部與西部的差距是很多人都難以想象的,比如我所在的固原市,就是個大農(nóng)村,與同為西部的西安、重慶根本就沒法比,但是,在政策的執(zhí)行上,國家從來沒有考慮過這些問題。
地處寧夏甘肅交界帶的固原是全國著名的連片貧困區(qū),150多萬人,超過85%都是農(nóng)民,在接受媒體采訪時白尚成說,這么多年來,固原走的路一直都是圍繞溫飽問題改造大山,變成梯田,但是大山翻了三遍,沒給老百姓帶來富裕,更不要說幸福了。
這樣的連片貧困區(qū),在整個西部占據(jù)的面積和人口,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過重慶、成都、西安這樣的太城市。其實(shí),從最近3年來的全國“兩會”上西部各個省區(qū)代表委員們的發(fā)言中,可以清晰地感受到,在西部的四川、陜西、重慶等省區(qū),其訴求與東部省份并無太大區(qū)別,多是與其他省區(qū)爭項(xiàng)目、爭政策,而更加落后且以農(nóng)村人口為主體的甘肅、寧夏、貴州、青海等省區(qū)提及更多的依然是修路、通水電、開發(fā)礦產(chǎn)、設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)等等最基礎(chǔ)的訴求。
原國務(wù)院西部辦副主任曹玉書在接受記者采訪時也稱,像重慶、成都、西安這些地方已經(jīng)具備了很強(qiáng)的競爭能力,不需要國家輸血了。2008年,聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會曾經(jīng)發(fā)布一份題為《2008亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會概覽》的研究報告,特別指出中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略縮小了西部大城市與中東部的差距,但是,西部地區(qū)農(nóng)村需要更多的直接幫助。該報告認(rèn)為,西部大開發(fā)過程中,西部城鎮(zhèn)獲益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西部農(nóng)村地區(qū),中國政府應(yīng)該加大對西部農(nóng)村地區(qū)的直接幫助。
民生的成本
事實(shí)上,對于農(nóng)村而言,所謂民生,最主要的方面無非是水、路等基本設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及就業(yè)機(jī)會。過去10年,基礎(chǔ)設(shè)施取得了巨大成就,但是,但凡深入過西部鄉(xiāng)村的人都能夠明顯感受得到,杳無人煙的礦藏區(qū)往往高速公路鐵路四通八達(dá),但在居住密集的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地帶,水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施并沒有明顯改善。全國不通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過80%在西部,不通公路的行政村超過50%在西部地區(qū)。
可以說,過去10年,西部基礎(chǔ)設(shè)施的改善更多是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,比如更加快捷地將煤炭、礦石、天然氣等運(yùn)往東部而修建。“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路這些標(biāo)志性的重大工程占據(jù)了投資的大部分,但其對西部的帶動作用并不明顯,那些能夠使西部居民尤其是農(nóng)民直接受惠的中小工程項(xiàng)目,如水電、教育、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施還嚴(yán)重不足。也因此,飲水安全、義務(wù)教育達(dá)標(biāo)這些在東部早已淡出歷史舞臺的議題,在西部農(nóng)村依舊是頭號問題。
各種各樣的民生數(shù)據(jù)都可以佐證,作為一個整體,西部在過去10年與東部以及整個國家的差距越來越大,高速增長的 GDP并沒有直接帶來人民生活福祉的改善。在制訂新一輪的西部開發(fā)規(guī)劃的當(dāng)口上,已經(jīng)有很多媒體和學(xué)者在呼吁,下一個10年,西部開發(fā)應(yīng)該從“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙曰竟卜⻊?wù)均等化為重點(diǎn)”,否則,中國東西部社會發(fā)展的差距將越來越根深蒂固且無法逆轉(zhuǎn),甚至?xí)绊懻麄國家的政治安定。
但在西部規(guī)劃中,這些原本是2030年以后才考慮的事情。10年前制訂西部開發(fā)規(guī)劃之初,對西部開發(fā)的演進(jìn)路徑,學(xué)界的主流觀點(diǎn)與政府的規(guī)劃思路其實(shí)是接近的,到2010年,主要是“打基礎(chǔ)”,2010年到2030年是“體制建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化、市場化”,2030到2050年才是“提高人民生活水平,全面縮小差距”。
如今,無論是輿論呼聲、還是國家政治層面的需求,都讓原來計(jì)劃好的路徑無法再按部就班地進(jìn)行下去了。在今年“兩會”上,全國政協(xié)常委、國務(wù)院西部辦原副主任王金祥接受媒體采訪時也表示,公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)成為西部大開發(fā)規(guī)劃中的又一個重點(diǎn),他建議,在西部大開發(fā)新的10年發(fā)展中,國家應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)由過去的追求發(fā)展速度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)的工作轉(zhuǎn)換到政府普遍服務(wù)上來。
但是,改善西部民生,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,究竟需要國家付出多大的成本?這是個需要測算的重大命題。至少從兩個方面比較的話,西部民生所需的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國其他區(qū)域。首先是自然地理層面的因素,不管是地廣人稀的大西北,還是崇山峻嶺的西南諸省,農(nóng)村人口高度分散,導(dǎo)致單位網(wǎng)絡(luò)服務(wù)人口少,使得道路、電力、通訊等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的人均供給成本要大大高于其他地區(qū),醫(yī)療和教育等方面的設(shè)施也由于服務(wù)人口少而使平均服務(wù)成本提高。
更重要是頻發(fā)的自然災(zāi)害對民生的傷害是難以估量的。就以今年為例,西北各省的雪災(zāi)以及隨之而來的雪融性洪災(zāi),幾乎席卷了新疆、內(nèi)蒙、甘肅等西北大部分地區(qū),而西南的云貴川則飽受百年一遇旱災(zāi)的煎熬,到現(xiàn)在依舊沒有緩解的跡象。再往前追溯,汶川地震、大理地震以及甘肅隴南等地從來都是自然災(zāi)害不斷。過去10年里,根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),中國西部地區(qū)平均每年受災(zāi)面積都在8萬平方公里左右,受災(zāi)人口動輒以百萬計(jì)。
每一次自然災(zāi)害的降臨,留下的不僅僅是生命消逝,更有大面積的基礎(chǔ)設(shè)施被摧毀,很多可能是花了好多年修好的路,一朝被毀。雖然每一次中央政府都會下?lián)芫蘅顏韼椭?dāng)?shù)刂亟ǎ算氪ù蟮卣疬@樣的重大災(zāi)害有充足的資金保證之外,大部分沒有被全國關(guān)注的次級災(zāi)害,其重建的力度和資金都是難以保障的。
在中國西部,對于個體民眾而言,因病返貧是最主要的貧困因素,對于整個區(qū)域而言,因?yàn)?zāi)返貧則是最大的特點(diǎn)。加上三峽移民、西氣東輸這類重大工程造成的大量移民,可以說,災(zāi)民和移民是西部貧困人口的一大組成部分。他們面臨的問題往往是最基本生存能力的喪失,改善這類群體的生活福利,國家需要付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于任何一個國民群體。
除了自然地理因素之外,西部地區(qū)民族成分復(fù)雜、有著多元的宗教、語言和文化,這些在一定程度上增加地方政府管理和服務(wù)難度的同時,也讓西部地區(qū)政府規(guī)模龐大,行政供養(yǎng)人口比重遠(yuǎn)大于東部,公共服務(wù)的軟成本更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。但不管是自然地理的因素還是軟成本,在我國現(xiàn)行一些領(lǐng)域的公共服務(wù)供給方案中,沒有充分考慮這些因素,成本估計(jì)嚴(yán)重不足也成為制約西部農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給的制度性因素。
下一個10年
對于西部開發(fā)的總體路徑設(shè)計(jì)而言,紙面上的進(jìn)度可以輕而易舉地調(diào)整,提出富民的新口號,但對改善西部民生究竟做了多少具體的成本考量,中央政府又能拿出多大的財(cái)力、物力才能解決問題,卻是個未知數(shù)。
2010年“兩會”上各個渠道信息顯示,“西部開發(fā)新十年規(guī)劃”已經(jīng)上報中央,馬上就會得到批復(fù)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)人士透露,新規(guī)劃中培育西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),提升西部地區(qū)自我造血功能,減少對中央政府的依賴是一個相當(dāng)重要的訴求。
但對于西部而言,能源和礦產(chǎn)恐怕是為數(shù)不多的優(yōu)勢了。過去30年來,中國突飛猛進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程中,西部幾乎是缺位的,東部地區(qū)把中西部地區(qū)變成了工業(yè)產(chǎn)品的銷售市場、廉價能源和勞動力的供應(yīng)地,沿海地區(qū)工商業(yè)的發(fā)展,恰恰成為中西部地區(qū)工商業(yè)不發(fā)展的一個原因,對于大部分西部地區(qū)而言,獨(dú)立發(fā)展工業(yè)化的可能性幾乎不存在了。
沒有工商業(yè)的可觀收入,改善民生需要的大筆資金,能夠依賴的除了中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移和補(bǔ)貼,就只剩下資源稅了。今年“兩會”,在甘肅團(tuán)審議大會上,來自慶陽的人大代表王慶粉講述了當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的諸多困難。甘肅慶陽的長慶油田目前是僅次于大慶油田的中國第二大油田,聽了王慶粉的講述,溫總理說:“慶陽具有資源優(yōu)勢,但關(guān)鍵就是資源的開發(fā)利用如何促進(jìn)當(dāng)?shù)乩习傩罩赂?這是一個重大問題。”事實(shí)上這也是一個糾結(jié)西部多年的難題,必須有制度性的改變,否則財(cái)政收入少得可憐的西部地方政府,要改變民生,仍舊只能是空談。
2005年,國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。但從總體上看,我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)仍然很低,地方政府難以從資源開發(fā)以及價格上漲中分享收益,對資源稅的征收方式進(jìn)行改革,使資源稅成為地方政府的重要稅源,類似的改革呼聲已經(jīng)說了多年,但一直沒有通過。
而作為平衡區(qū)域政府財(cái)力、從而縮小各地方政府提供公共服務(wù)能力差距最重要手段的轉(zhuǎn)移支付政策,同樣是弊病重重。我國現(xiàn)行的中央政府轉(zhuǎn)移支付以稅收返還方式為主,而這種方式的分配辦法是以1993年為基數(shù),其結(jié)果是導(dǎo)致稅收基數(shù)大的東部地區(qū)獲得的稅收返還多,稅收基數(shù)小的西部地區(qū)獲得的稅收返還較少,幾乎沒有起到縮小區(qū)域發(fā)展差距的作用。
更為重要的是,轉(zhuǎn)移支付政策的規(guī)范性和透明性都難以保證,中央政府轉(zhuǎn)給地方的大筆財(cái)政收入,到底有多大一部分被用于養(yǎng)活龐大的行政系統(tǒng),又有多少真正地投入公共服務(wù)的改善?一直以來,這都是一筆糊涂賬,且缺乏法制的約束。
這些制度性流弊的革除,是西部民生能否得以改善的前提。下一個10年的大開發(fā),能否讓廣袤的西部中國,在GDP高速增長的同時,實(shí)現(xiàn)真正的民生安樂,顯然任重道遠(yuǎn)。
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