中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了必須加快培養(yǎng)內(nèi)部市場(chǎng)、擴(kuò)大內(nèi)部需求的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)村的發(fā)展將是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)已漸成共識(shí)。農(nóng)村土地問(wèn)題便成為首當(dāng)其沖要解決的問(wèn)題。 　　 　　新一輪農(nóng)村改革如何啟動(dòng)，社會(huì)各界存在分歧，分歧的根本在于各方對(duì)中國(guó)的農(nóng)地制度持不同看法。不同觀點(diǎn)激烈交鋒，使土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為十七屆三中全會(huì)前備受關(guān)注的問(wèn)題。據(jù)悉，全會(huì)文件起草者寫(xiě)入了“農(nóng)村土地承包權(quán)永久不變”的字樣，但在最后的定稿中，“永”被“長(zhǎng)”字代替。也正因此，十七屆三中全會(huì)被一些中外媒體稱(chēng)為“第三次土改”。
　　“第三次土改”說(shuō)，不夠確切，因?yàn)楹褪�一屆三中全�?huì)打破集體生產(chǎn)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包不同，十七屆三中全會(huì)并不是農(nóng)村土地改革的拐點(diǎn)，而是對(duì)既定農(nóng)村土地制度的改良；從目前透露的信息看，中央無(wú)意也沒(méi)有必要推廣一個(gè)統(tǒng)一的模式，而只是在農(nóng)民地權(quán)上允許進(jìn)行更加市場(chǎng)化的嘗試。
　　縱觀近幾年的農(nóng)村政策，從2004年起，中央一號(hào)文件連續(xù)5年將主題鎖定在三農(nóng)問(wèn)題。從十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，到十六屆六中全會(huì)將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作為促進(jìn)社會(huì)和諧的一項(xiàng)重要措施，再到黨的十七大對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作出全面部署……一直到黨的十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)。而本次的農(nóng)村改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面，形成了農(nóng)村改革的整體框架。
　　這一輪農(nóng)村改革，包括農(nóng)村土地制度的調(diào)整，是在各種國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾凸顯下的必然選擇。
　　
　　改到深處是產(chǎn)權(quán)
　　
　　“我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。”三中全會(huì)閉幕時(shí)發(fā)表的公報(bào)這樣說(shuō)。
　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的新格局，是三中全會(huì)釋放出來(lái)的最強(qiáng)烈的一個(gè)信號(hào)。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決，有賴(lài)于土地能作為重要的市場(chǎng)要素調(diào)動(dòng)起來(lái)。
　　中國(guó)糧食總產(chǎn)量30年增產(chǎn)60％以上。全國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的農(nóng)民，從改革開(kāi)放之前的2.5億人減少到2007年底的1479萬(wàn)人。農(nóng)民人均年純收入從1978年的134元增加到2007的4140元。農(nóng)民人均收入實(shí)現(xiàn)了1985年以來(lái)的最大增幅，但農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距也創(chuàng)下了改革開(kāi)放以來(lái)的最大紀(jì)錄。要知道其背景是，過(guò)去的5年可以說(shuō)是中央政府出臺(tái)惠農(nóng)政策相對(duì)密集的時(shí)期。
　　中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，“三農(nóng)”問(wèn)題遲遲不能顯著改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展不能得到長(zhǎng)足進(jìn)步，并不是農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定期了，而是因?yàn)橛行е贫裙┙o不足了。
　　在執(zhí)政黨看來(lái)，這個(gè)有效制度供給不足，特別是指農(nóng)民的土地?zé)o法成為“財(cái)產(chǎn)性收入”的來(lái)源。全國(guó)平均每個(gè)農(nóng)戶(hù)只有半畝田土地。隨著改革深化和市場(chǎng)環(huán)境的變化，家庭分散經(jīng)營(yíng)加劇了土地資源的稀缺性，影響了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這不僅限制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不利于土地區(qū)域性種植、機(jī)械化耕作和集約經(jīng)營(yíng)，而且增大了生產(chǎn)成本和交易成本，導(dǎo)致勞動(dòng)力及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)得不到充分利用。同時(shí)，個(gè)體化作業(yè)、分散化經(jīng)營(yíng)的模式還使得生產(chǎn)者市場(chǎng)觀念缺乏、盲目決策、產(chǎn)品單一、市場(chǎng)行為趨同等問(wèn)題日益嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)民在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)下的“血本無(wú)歸”。
　　根據(jù)現(xiàn)有的法律和政策，從理論上說(shuō)，只要保證土地繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)租土地，或者把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。此外，從1999年開(kāi)始，農(nóng)村集體以外的個(gè)人和單位也可以承包農(nóng)村集體土地。然而對(duì)于全國(guó)大部分地區(qū)來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)租和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象還是十分罕見(jiàn)。原因之一就是極為分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，曾經(jīng)承擔(dān)了農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)的功能。這是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、國(guó)家財(cái)政虛弱情況下的權(quán)宜之計(jì)。但只要國(guó)家有能力和決心健全農(nóng)民的社會(huì)保障和擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)渠道，通過(guò)地權(quán)的交易，那么農(nóng)民的土地就會(huì)越來(lái)越減少其社會(huì)化功能，至少有望緩解已經(jīng)令執(zhí)政黨難以忽視的城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題。
　　特別是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了必須加快培養(yǎng)內(nèi)部市場(chǎng)、擴(kuò)大內(nèi)部需求的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)村的發(fā)展將是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)已漸成共識(shí)。農(nóng)村土地問(wèn)題便成為首當(dāng)其沖要解決的問(wèn)題。這也是“世界其他國(guó)家都在關(guān)注自上世紀(jì)‘大蕭條’以來(lái)最大的金融動(dòng)蕩時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的最高決策機(jī)構(gòu)卻在開(kāi)會(huì)討論農(nóng)民問(wèn)題”的重要原因。
　　和國(guó)有企業(yè)改革一樣，中國(guó)農(nóng)村土地改革，改到深處依然是產(chǎn)權(quán)。上屆政府任期結(jié)束之前，學(xué)界在如何深化改革的問(wèn)題上表現(xiàn)出重大的分歧。其中最大的分歧之一是農(nóng)村土地是否應(yīng)該私有化。剛剛過(guò)去的三中全會(huì)表明了執(zhí)政黨推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極態(tài)度。新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略提出時(shí)的主觀動(dòng)機(jī)，就是提升農(nóng)村和農(nóng)民需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)。而到了今天，一個(gè)明顯的趨勢(shì)就是，不將農(nóng)民地權(quán)進(jìn)一步市場(chǎng)化，執(zhí)政黨的很多興農(nóng)戰(zhàn)略的初衷就將大打折扣。
　　
　　中央與地方的博弈
　　
　　當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村有兩種完全不同的土地，一是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展或公用事業(yè)建設(shè)需要，而被要求“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，一是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是用于大宗農(nóng)產(chǎn)品的土地，前一種土地占中國(guó)農(nóng)村土地的比重極少。華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授賀雪峰認(rèn)為，每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地不超過(guò)中國(guó)農(nóng)村土地總量的0.5％。雖然每年占“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地?cái)?shù)量不大，但積累起來(lái)就十分可觀，以每年占0.5％來(lái)計(jì)算，20年占地就可能達(dá)到10％。尤其是中西部地區(qū)，因?yàn)檎�府�?cái)政收入有限，招商引資愿望迫切，而以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中征用土地，以極其低廉的土地價(jià)格吸引資本，失地農(nóng)民得不到基本的補(bǔ)償。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所具有的高額價(jià)值，使這些地區(qū)的土地成為相關(guān)各方激烈爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，這些地區(qū)也成為農(nóng)民上訪及發(fā)生沖突最多的地區(qū)。
　　根據(jù)胡鞍鋼等發(fā)表的《影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾變化態(tài)勢(shì)的實(shí)證分析》一文中引述政府公布的數(shù)據(jù)的研究，1997年后中國(guó)社會(huì)的群體性事件迅速加快，1997至2004年8年期間的年均增長(zhǎng)速度高達(dá)25.5％，其中有的年份增長(zhǎng)速度更高達(dá)40％以上。
　　1997年以后也正是農(nóng)用地征收規(guī)模越來(lái)越大的時(shí)期。因此，毫不奇怪，在群體性事件和信訪中，由農(nóng)用地被征收而引發(fā)的占相當(dāng)比重。地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。2003年甚至一度停止了土地指標(biāo)審批。但雖然近幾年中央采取了一系列嚴(yán)厲的控制措施，耕地流失的速度不僅沒(méi)有減緩，反而加速。全國(guó)耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝。
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家張曙光等在《城市化背景下 土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)》的研究報(bào)告中認(rèn)為，圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。他認(rèn)為在這場(chǎng)博弈中，中央政府的指標(biāo)管理基本失效，因?yàn)榈胤接写罅恳?guī)避方法，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用反而使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。例證之一就是，自《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，從1999～2004年，全國(guó)共發(fā)生土地違法行為100多萬(wàn)件，涉及土地面積500多萬(wàn)畝，比2004年全國(guó)新增建設(shè)用地總量402萬(wàn)畝多近100萬(wàn)畝。近幾年土地違法仍大量發(fā)生，2006年上半年共發(fā)生2.5萬(wàn)多起，涉及土地面積25萬(wàn)畝，2007年上半年分別為2.4萬(wàn)多起和22萬(wàn)畝。
　　要想改變中央政府在博弈中暫時(shí)的不利境地，就無(wú)法不在農(nóng)地基本制度上動(dòng)心思。進(jìn)一步提高集體土地在城市化、工業(yè)化中的交易地位，就是一個(gè)明智的選擇。而這將直接影響到集體土地下農(nóng)民的權(quán)益。在農(nóng)村土地集體所有制格局下，提高集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易的可能性和提升農(nóng)民對(duì)土地用益物權(quán)的權(quán)利屬性，使其接近于完全所有權(quán)，是一個(gè)硬幣的兩面�！凹�體入市”如果普遍成為可能，如果不明確農(nóng)民地權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，反而會(huì)制造新的社會(huì)矛盾和沖突。
　　當(dāng)然，對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，地權(quán)改革主要還是要在農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)領(lǐng)域。賀雪峰就認(rèn)為，真正的農(nóng)村土地，是指占中國(guó)農(nóng)村人口90％以上的農(nóng)業(yè)型地區(qū)主要用于農(nóng)作的土地，這部分土地是中國(guó)基本的耕地，是保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)。這部分土地，不僅在面積上占到了中國(guó)農(nóng)村土地的絕大部分(90％以上)，而且農(nóng)民數(shù)量也占到了絕大多數(shù)。他提醒說(shuō)，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)如果不能提高這個(gè)絕大多數(shù)人的生活水平，那將成為政治性的大事。
　　也正是由于這個(gè)原因，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，中央政府雖然已經(jīng)開(kāi)始有意推動(dòng)，但無(wú)論是官方智囊，還是支持此次改革的學(xué)者，都表達(dá)了地方政府需要謹(jǐn)慎行事的意見(jiàn)。未來(lái)可能的博弈，也就此埋下了伏筆。
　　
　　職業(yè)，還是身份?
　　
　　農(nóng)民，在我國(guó)不僅是一種職業(yè)，還是一種身份。除了現(xiàn)行的戶(hù)籍制度等之外，農(nóng)地承包制度成為束縛農(nóng)民自由流動(dòng)的一道極為堅(jiān)實(shí)的枷鎖。許多地方的土政策規(guī)定農(nóng)民不得隨意轉(zhuǎn)讓自己承包的土地，更不得拋荒，否則還要被罰款。農(nóng)民被束縛在土地上，很難改變自己的命運(yùn)。
　　由于戶(hù)籍制度的限制，農(nóng)民很難獲取城市戶(hù)口。1990年代以后，戶(hù)籍制度開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)，農(nóng)民開(kāi)始可以獲取小城鎮(zhèn)戶(hù)口。大城市的落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)往往要求學(xué)歷，基本上將農(nóng)民拒之門(mén)外。由于戶(hù)籍制度的改革不夠配套，即使是農(nóng)民獲得的小城鎮(zhèn)戶(hù)口，農(nóng)民也很難享有城市市民所享有的各種社會(huì)保障，這種身份的變化并未給農(nóng)民帶來(lái)多少實(shí)際好處，只是改變了一下身份，反而失去了原來(lái)尚可一定程度支配的土地。一旦遭遇經(jīng)濟(jì)困境，缺乏任何社會(huì)保障的這些新市民就淪落為城市貧民。
　　農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化可以直接使土地從一種負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N活的財(cái)產(chǎn)，使土地由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為資本性資產(chǎn)，參與市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)最大的增值。更重要的是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化可以使農(nóng)民和土地之間的關(guān)系變得單純，農(nóng)民可以隨時(shí)在土地市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)和拋售土地，土地就從束縛農(nóng)民自由流動(dòng)的枷鎖轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢匀我庵�配、為己所用的�?cái)產(chǎn)。農(nóng)民也就徹底地變?yōu)楣�民社�?huì)中的一員，并可以光明正大地進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)自己最大的價(jià)值。也可以反過(guò)來(lái)說(shuō)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)建立之后，農(nóng)民對(duì)土地的依附性程度將會(huì)有極大的降低，農(nóng)民也就存在著對(duì)基本社會(huì)保障的制度性需求。
　　地權(quán)的不完整導(dǎo)致農(nóng)民遭受剝奪式對(duì)待的最新例子發(fā)生在農(nóng)民的宅基地領(lǐng)域。雖然不能否認(rèn)有一些好的做法，但隨著城市的加速擴(kuò)張和近年中央土地嚴(yán)管、房地產(chǎn)信貸政策的出臺(tái)，農(nóng)民宅基地也成為某些地方政府和房地產(chǎn)商覬覦的又一對(duì)象，造成對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)利的直接侵害。
　　由于宅基地為存量建設(shè)用地，以舊村改造和新村建設(shè)為名開(kāi)發(fā)宅基地，既可以增加用于發(fā)展的建設(shè)用地，又避開(kāi)了建設(shè)用地指標(biāo)管理，于是，東部發(fā)達(dá)地區(qū)一些地方爭(zhēng)先恐后，中西部地區(qū)紛紛仿效，造成對(duì)農(nóng)民宅基地的剝奪和平調(diào)。地方政府既獲得了土地出讓收益，又在新農(nóng)村建設(shè)中創(chuàng)造了政績(jī)；房地產(chǎn)商得到了開(kāi)發(fā)利潤(rùn)；農(nóng)民住進(jìn)了新樓，但永遠(yuǎn)失去了自己的土地。
　　如果不將農(nóng)民地權(quán)完整起來(lái)，那么在類(lèi)似的博弈中，農(nóng)民也將處于邊緣化的位置。當(dāng)新的社會(huì)矛盾和糾紛發(fā)生時(shí)，誰(shuí)埋單?

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