[摘 要]隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,民眾的生活越來(lái)越和網(wǎng)絡(luò)密不可分,網(wǎng)絡(luò)傳播方式已成為公眾表達(dá)意愿、參與政治生活、進(jìn)行輿論監(jiān)督的重要平臺(tái)。近年來(lái)與網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)的一系列公共事件表明,網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)我國(guó)公共政策制定產(chǎn)生了一定影響,成為公民參與和推動(dòng)公共政策制定的一個(gè)新途徑,但網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響也存在消極因素。政府在公共政策制定中應(yīng)正確參考網(wǎng)絡(luò)輿論,去偽存真,科學(xué)決策。
　　[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)時(shí)代 公共政策 公民參與
　　[中圖分類(lèi)號(hào)]D08?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A?[文章編號(hào)]1007-4309(2010)07-0132-04
　　20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展,人們?nèi)粘Ｉ�活中使用網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)越來(lái)越多,人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展也給當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。在民主政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、民生話題等方面,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代相比以往,公民的社會(huì)參與模式發(fā)生了前所未有的變化。
　　公共政策的制定不可避免地受到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)的影響,網(wǎng)絡(luò)為公民參與政策制定提供了一個(gè)更加方便、快捷的訴求渠道。由于近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)作為一種新興媒體迅速崛起,且影響力越來(lái)越大,故而政府部門(mén)在公共政策制定時(shí)除借助于傳統(tǒng)的信息收集方式,也越來(lái)越關(guān)注來(lái)自網(wǎng)絡(luò)方面的聲音。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,上網(wǎng)參政議政、獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì),已成為公民參與公共政策制定的一種新途徑。?
　　一、公共政策與公民參與?
　　關(guān)于公共政策的定義,國(guó)內(nèi)外學(xué)者的說(shuō)法不盡相同,例如伊斯頓(David Easton)認(rèn)為:公共政策是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,我們可以理解為公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定的方向發(fā)展,通過(guò)廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑,利用公共資源,達(dá)到解決社會(huì)公共問(wèn)題,平衡協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過(guò)程。
　　公民參與,一般指公民試圖以各種途徑影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。它是我國(guó)公民參與政府公共政策制定的基本方式之一。但由于幾千年皇權(quán)專(zhuān)制的歷史以及我國(guó)公民參與的條件、能力和渠道方面的諸多不足,在一定程度上影響到了我國(guó)公民參政議政的積極性和效果。故而,關(guān)注目前中國(guó)公民參與的現(xiàn)狀,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政治民主、提高公民政治素質(zhì)都具有重要的意義。?
　　二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所帶來(lái)的傳播方式變化?
　　互聯(lián)網(wǎng)作為一種全新的信息傳播方式,具備一些傳統(tǒng)媒體所沒(méi)有的特性,促使越來(lái)越多的人轉(zhuǎn)向從網(wǎng)絡(luò)上獲取信息。網(wǎng)絡(luò)傳播方式的特點(diǎn)有:
　　(一)強(qiáng)時(shí)效性
　　與傳統(tǒng)媒體相比,網(wǎng)絡(luò)傳播速度快,制作發(fā)布也相對(duì)比較容易,省略了一些中間環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)是其與平面媒體相比起來(lái)的最大優(yōu)勢(shì)。
　　(二)傳播范圍廣
　　網(wǎng)上公開(kāi)發(fā)布的信息,全球范圍都可以檢索查閱,世界在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代成為了“地球村”。
　　(三)開(kāi)放性和互動(dòng)性
　　互動(dòng)性不僅僅體現(xiàn)在發(fā)布、接受信息的雙方交流的增強(qiáng),還體現(xiàn)在整個(gè)信息形成過(guò)程的改變。在一個(gè)真正的互動(dòng)的環(huán)境中,信息不再是依賴(lài)于某一方發(fā)出,而是在雙方的交流過(guò)程中形成的。也可以這樣說(shuō),網(wǎng)絡(luò)上不再有信息傳播控制者,而只存在信息傳播參與者。
　　(四)多媒體功能,表現(xiàn)形式多樣
　　網(wǎng)絡(luò)信息的表現(xiàn)形式多樣,既有文字、圖片,也有音頻、視頻等,信息發(fā)布的方式更是多樣化:網(wǎng)頁(yè)新聞、博客、論壇、聊天室、即時(shí)通訊工具等等。
　　(五)海量信息
　　互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)了信息的爆炸式增長(zhǎng),海量的信息在網(wǎng)上得到釋放和共享。
　　(六)查詢(xún)檢索方便
　　對(duì)于需要經(jīng)常查詢(xún)資料和過(guò)往新聞消息的人來(lái)說(shuō),互聯(lián)網(wǎng)提供的在線搜索功能縮短了查詢(xún)時(shí)間。?
　　三、網(wǎng)絡(luò)輿論:公民參與公共政策制定的新途徑?
　　隨著民主政治的發(fā)展,公民參與公共政策制定的途徑逐漸增多,如投票選舉、聽(tīng)證、咨詢(xún)、信訪等方式,另外從西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,諸如立法聽(tīng)證會(huì)、政策研討會(huì)等,對(duì)公民直接參與政策制定過(guò)程及擴(kuò)大政策議題來(lái)源也起到了積極作用。這些傳統(tǒng)途徑雖然對(duì)公民的政治參與起到了一定的積極輔助作用,但是,由于其本身的局限性,致使有些重大的、反映社會(huì)公眾思想和觀點(diǎn)的內(nèi)容沒(méi)有機(jī)會(huì)成為議題,這在一定程度上影響了政府對(duì)民意的了解。近十余年來(lái),隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展和政府對(duì)信息化的有力推進(jìn),中國(guó)的網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增,互聯(lián)網(wǎng)儼然已成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器,同時(shí)也是政府了解民情民意的一條新興途徑。由于具有開(kāi)放性、互動(dòng)性、身份隱蔽性等特點(diǎn),網(wǎng)絡(luò)因而成為公民發(fā)表觀點(diǎn)、表述思想的重要平臺(tái),網(wǎng)絡(luò)輿論這一新生事物也應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)輿論使得公民在一定程度上掌握了對(duì)公共政策的話語(yǔ)權(quán),網(wǎng)民由以往的公共政策的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與者,進(jìn)而在公共政策制定方面產(chǎn)生了一定的影響。
　　借助互聯(lián)網(wǎng),公民可以通過(guò)網(wǎng)上論壇、電子公告板、新聞評(píng)論、討論跟帖、網(wǎng)上簽名、民意調(diào)查等多種方式參與社會(huì)政治生活。網(wǎng)民可以與政府官員進(jìn)行在線交流,也能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)上征詢(xún)意見(jiàn)參與政策制定。網(wǎng)絡(luò)輿論與傳統(tǒng)途徑的輿論相比有很多優(yōu)勢(shì),例如網(wǎng)絡(luò)信息一經(jīng)發(fā)布便能得到快速的、較大范圍的傳播,影響力強(qiáng),能夠充分吸引政府的注意力;另一方面,網(wǎng)絡(luò)的交互性也更有利于政府與公民的溝通,從而使政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論更準(zhǔn)確地了解民意。在一定程度上可以說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為民意的直通車(chē),網(wǎng)絡(luò)輿論則成為公民參與公共政策制定的一條新途徑。?
　　四、網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的雙重影響?
　　近年來(lái)發(fā)生的一系列與網(wǎng)絡(luò)輿論有關(guān)的事件,說(shuō)明了網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響越來(lái)越大,公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定進(jìn)行積極參與,并起到一定的影響和作用。但網(wǎng)絡(luò)輿論就像一把雙刃劍,對(duì)公共政策制定的影響有積極方面也有消極方面。
　　(一)積極方面
　　1?關(guān)注公共事件,推動(dòng)公共政策議程
　　社會(huì)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題,是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)。而這種轉(zhuǎn)化需要具備一定的條件,一方面社會(huì)公共問(wèn)題要能夠反映社會(huì)大眾的普遍訴求并廣為傳播;另一方面政府認(rèn)為該類(lèi)社會(huì)公共問(wèn)題有解決的必要,并將其列入政策工作議程。政策議程的建立是社會(huì)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題的關(guān)鍵一步。一般來(lái)說(shuō),政策議程分為公眾議程和政府議程兩個(gè)階段。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息的快速傳播使公眾關(guān)注的事件能更快地傳達(dá)到政策制定部門(mén),同時(shí)政府也可能迫于網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力把某一公共問(wèn)題提前納入政策工作議程。網(wǎng)絡(luò)傳播方式縮短了公眾議程階段到達(dá)政府議程階段的時(shí)間,使公眾能夠有效地推動(dòng)公共政策制定過(guò)程,對(duì)政府來(lái)說(shuō)則增加了相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的來(lái)源,能夠更全面地掌握社會(huì)公共信息。
　　2?信息量增加,溝通便捷,有利于公共政策制定更科學(xué)合理
　　公共政策制定的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化,政府部門(mén)只有了解公民的實(shí)際需要,才能制定出更科學(xué)合理的政策。不論是信息量,還是傳播效率、實(shí)時(shí)性,互聯(lián)網(wǎng)都有著其他媒體無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。政府部門(mén)可以從互聯(lián)網(wǎng)上獲取關(guān)于社會(huì)公共問(wèn)題最及時(shí)的信息和相關(guān)反饋,并以此作為制定公共政策的參考。例如國(guó)家對(duì)法定節(jié)假日的調(diào)整這一事例。2007年11月,《國(guó)家法定節(jié)假日調(diào)整方案(草案)》在各大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公布,向社會(huì)各界征求意見(jiàn),引起了網(wǎng)民的強(qiáng)烈反響。最終在結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論與各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院對(duì)原“黃金周”假期方案進(jìn)行了調(diào)整,減少了“五一”假期的天數(shù),增加了清明、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日。新的假期安排充分考慮了中國(guó)傳統(tǒng)文化因素,更利于文化的傳承。
　　3?網(wǎng)絡(luò)輿論力量能促使公共政策適時(shí)調(diào)整,使公共政策與時(shí)俱進(jìn)
　　政府頒布的每一項(xiàng)公共政策都要根據(jù)實(shí)踐的檢驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整,如果發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)公共政策已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,或者負(fù)面作用過(guò)大,就需要對(duì)之作出改進(jìn)和調(diào)整。例如,2003年6月,國(guó)務(wù)院頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》,同時(shí)廢止了1982年5月頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。從這次政策調(diào)整我們可以看到中國(guó)的收容遣送制度的進(jìn)步,更加體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念,而這次進(jìn)步正是公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播途徑對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)生在廣州的一起收容遣送事件展開(kāi)討論,強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論力量發(fā)揮了重要作用,促使政府部門(mén)適時(shí)調(diào)整已不合時(shí)宜的公共政策,使得公共政策與時(shí)俱進(jìn)。
　　(二)消極方面
　　如上所說(shuō),網(wǎng)絡(luò)輿論成為公眾參與公共政策制定的新途徑,并在公共政策制定過(guò)程中起到了積極作用,但網(wǎng)絡(luò)輿論在影響公共政策過(guò)程中也出現(xiàn)了一些消極的、負(fù)面的影響,而這些消極方面政府部門(mén)決策時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到。
　　1?網(wǎng)絡(luò)推手、槍手可能造成虛假民意的流行進(jìn)而影響信息的正確性
　　網(wǎng)絡(luò)是公民表達(dá)意愿和訴求的有效平臺(tái),但網(wǎng)絡(luò)民意與網(wǎng)絡(luò)輿論則是既密切聯(lián)系又不完全等同的概念。隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的范圍越來(lái)越大,受經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的驅(qū)使,出現(xiàn)了專(zhuān)職、兼職的網(wǎng)絡(luò)推手、槍手。這類(lèi)人往往受雇于某些利益團(tuán)體,在網(wǎng)上制造輿論為利益團(tuán)體服務(wù)。雖然這些推手、槍手能夠在網(wǎng)上造成一定程度的影響,但畢竟他們反映的不是真實(shí)的民意。這種虛假民意的泛濫不但影響了政府的輿情采集效果和準(zhǔn)確性,而且也是在挑戰(zhàn)廣大普通網(wǎng)民的正常權(quán)益。
　　2?數(shù)字鴻溝在我國(guó)客觀存在,網(wǎng)民不等同于全體公民
　　雖然網(wǎng)絡(luò)提供了非常便捷和迅速的手段,公民在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)公共政策的參與成本大大降低,可以方便快捷地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)對(duì)公共問(wèn)題的看法和建議,但是總會(huì)有部分群體因缺乏起碼的信息技術(shù)能力而被排除在網(wǎng)絡(luò)參與方式之外。例如農(nóng)民由于知識(shí)水平、經(jīng)濟(jì)狀況、通訊設(shè)備的限制并不能熟練利用網(wǎng)絡(luò)資源,甚至買(mǎi)不起電腦,導(dǎo)致農(nóng)民群體在網(wǎng)絡(luò)參與中缺乏話語(yǔ)權(quán)。于是,可能存在這樣的狀況,最需要利益表達(dá)的恰好是那些無(wú)法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)表達(dá)意見(jiàn)的社會(huì)群體(包括農(nóng)民、低收入者、弱勢(shì)群體等)。這就是所謂的數(shù)字鴻溝。這種不對(duì)等的政治參與方式使公共政策制定無(wú)法完全代表真實(shí)的公眾意愿,而造成政策制定的偏差。
　　3?互聯(lián)網(wǎng)上的海量信息可能會(huì)使決策者顧此失彼
　　科學(xué)決策離不開(kāi)適量、適時(shí)的信息支持�；ヂ�(lián)網(wǎng)一方面改變了信息量不足的弊端,另一方面海量的信息使得在信息篩選上出現(xiàn)了新的困難。信息量過(guò)多導(dǎo)致選擇困難,多種方案的利弊難以權(quán)衡,使得決策者無(wú)所適從,只能選擇性采集,甚至在時(shí)效性的要求下匆匆做出“拍腦袋”的方案。這樣一來(lái)方案選擇帶有較多的隨意色彩,導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定。
　　4?網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性會(huì)使網(wǎng)民的觀點(diǎn)隨意而不負(fù)責(zé)任
　　由于公民在互聯(lián)網(wǎng)上具有虛擬身份,一個(gè)人可以隨意注冊(cè)多個(gè)賬號(hào)從而扮演不同角色。網(wǎng)絡(luò)討論往往又實(shí)行匿名制,一些情緒性的宣泄、怒罵只要不觸及法律法規(guī),就不會(huì)受到追究,因此在網(wǎng)絡(luò)空間中,一些缺乏自律的網(wǎng)民就有可能隨意發(fā)布未經(jīng)證實(shí)的信息,或者散布一些帶有個(gè)人感情傾向的言論。這些信息對(duì)決策部門(mén)來(lái)說(shuō)會(huì)影響效率甚至造成決策失誤。?
　　五、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代完善和規(guī)范公民參與公共政策制定的建議?
　　網(wǎng)絡(luò)傳播方式拓寬了公民參與公共政策制定的途徑,使公共政策的制定更科學(xué)合理、更能真實(shí)順應(yīng)民意,但網(wǎng)絡(luò)輿論存在的消極方面和負(fù)面影響也不可忽視。要完善和規(guī)范公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式參與公共政策制定,應(yīng)從以下幾方面努力:
　　(一)提高網(wǎng)民的社會(huì)責(zé)任感,增加網(wǎng)絡(luò)信息的可信度
　　如果沒(méi)有大量的具備社會(huì)責(zé)任感的網(wǎng)民,而任憑網(wǎng)絡(luò)推手、槍手泛濫,網(wǎng)絡(luò)輿論就會(huì)失去可信度,就有可能成為利益集團(tuán)牟取私利的工具。因此政府有責(zé)任采取措施加強(qiáng)網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)培養(yǎng),造就一批具備較高政治素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)的網(wǎng)民。網(wǎng)絡(luò)以其自由、開(kāi)放的特性為網(wǎng)民和政府管理部門(mén)之間提供了一個(gè)討論、交流的空間,但不是隨意宣泄不滿(mǎn)、發(fā)布虛假信息的平臺(tái),而是公民向政策制定部門(mén)表達(dá)民意、有效溝通的一種新途徑。政府和網(wǎng)民都有責(zé)任規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)言,共同維護(hù)好這一空間,使其成為公民參與公共事務(wù)的有效途徑。
　　(二)努力縮小數(shù)字鴻溝
　　公民能夠參與政策制定過(guò)程的前提條件是保證盡可能多的公民都能夠利用信息技術(shù),縮小數(shù)字鴻溝。許多互聯(lián)網(wǎng)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家都采取了很多的手段來(lái)縮小實(shí)際存在的數(shù)字鴻溝,例如加拿大和新加坡對(duì)低收入家庭購(gòu)買(mǎi)計(jì)算機(jī)提供一定的補(bǔ)助。我國(guó)應(yīng)該采取措施改善不同群體、家庭之間信息不平衡的狀況。由于我國(guó)人口眾多的國(guó)情,照搬新加坡和加拿大以家庭為單位補(bǔ)助的方法不太可行。政府可以創(chuàng)造使大多數(shù)公民都能夠使用信息設(shè)備的公共物質(zhì)條件,例如專(zhuān)項(xiàng)撥款提供公用信息設(shè)備,在公共場(chǎng)所(包括農(nóng)村)設(shè)置簡(jiǎn)單的計(jì)算機(jī)終端,以方便公眾使用。同時(shí)還要提供教育和培訓(xùn),使文化程度有限的公民也都能夠具備使用這些設(shè)備的基本能力。這將會(huì)大大縮小我國(guó)目前實(shí)際存在的數(shù)字鴻溝,為廣大公民參與公共政策制定過(guò)程創(chuàng)造必要的條件。
　　(三)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管理,規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論
　　如果公共政策制定過(guò)程中被不真實(shí)的網(wǎng)絡(luò)輿論誤導(dǎo),不僅不能對(duì)公共政策的合理性、適時(shí)性產(chǎn)生幫助,而且會(huì)影響公共政策制定部門(mén)的社會(huì)公信度,導(dǎo)致公民與政府部門(mén)之間的互不信任甚至對(duì)立。要避免虛假網(wǎng)絡(luò)輿論影響公共政策的制定,一方面要繼續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)管理的相應(yīng)法律法規(guī),創(chuàng)造一個(gè)良好的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境;另一方面政府可在對(duì)公共事務(wù)采集網(wǎng)絡(luò)信息、征詢(xún)意見(jiàn)時(shí)推行網(wǎng)民身份認(rèn)證,鼓勵(lì)網(wǎng)民實(shí)名發(fā)言,減少垃圾信息、不良信息的出現(xiàn),這樣將有利于提高政府工作的效率,也有利于充分采集到真實(shí)的公眾訴求。在當(dāng)今這個(gè)信息時(shí)代中,迅速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)為廣大公民搭建了一個(gè)平臺(tái),提供了良好的溝通空間和協(xié)調(diào)機(jī)制,提高了公民的政治參與積極性,這是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代帶給公共管理部門(mén)的機(jī)遇,同時(shí)也是對(duì)公共管理部門(mén)提出的挑戰(zhàn)。公共政策決策部門(mén)應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)上民意訴求,充分挖掘社會(huì)才智,對(duì)網(wǎng)上的信息取其精華、去其糟粕,這對(duì)于科學(xué)決策、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。
　　
　　??[參?考?文?獻(xiàn)]?
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　　??[收稿日期]2010年6月3日
　　?[作者簡(jiǎn)介]尉荃溪:南京大學(xué)公共管理學(xué)院。

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