編者按 貴州省90%以上山林屬集體所有，是我國南方重要的集體林區(qū)。同時貴州也是長江、珠江“兩江”上游的生態(tài)屏障。新一輪集體林權(quán)制度改革正在全國推進，如何解決生態(tài)效益與群眾生計矛盾日益突出的嚴峻問題，為邊遠山區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)的林農(nóng)提供相應的經(jīng)濟補償，建立合理的生態(tài)補償機制十分重要。本文對我省建立地方公益林生態(tài)補償機制進行了探索與思考，力求通過林改真正實現(xiàn)“農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護”。
　　
　　建立地方生態(tài)公益林體系，實行生態(tài)效益補償，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，是社會主義市場經(jīng)濟條件下有效保護資源環(huán)境的重要途徑，是促進公益林向綜合效益最佳狀態(tài)發(fā)展的重要措施。為充分發(fā)揮林業(yè)的三大效益，在中央林業(yè)政策指引下，貴州通過建設(shè)地方生態(tài)公益林，禁止或限制對地方公益林區(qū)的林木采伐利用，進一步改善全省生態(tài)環(huán)境，但對林區(qū)群眾的收入和集體經(jīng)濟的發(fā)展造成一定影響，因此必須對他們進行有效補償。
　　
　　貴州省地方公益林
　　生態(tài)效益補償狀況
　　
　　2006年，我省完成了第三次森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，共區(qū)劃公益林面積7993.74萬畝，其中重點公益林4621.05萬畝，地方公益林3372.69萬畝。在地方公益林中，天保工程區(qū)70個縣（市、區(qū)）2452.32萬畝，非天保工程區(qū)18個縣（市、區(qū)）920.37萬畝。目前，地方公益林中的天保工程區(qū)和重點公益林均由國家撥付管護費。在我省的公益林界定中，有3300多萬畝森林劃為地方公益林，這意味著長期以來許多依賴林業(yè)生存發(fā)展的林農(nóng)和林業(yè)單位將失去從這部分森林中直接獲取收益的條件，而這些地區(qū)大多是邊遠山區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，貧困依然是一個嚴峻的問題，生態(tài)效益與群眾生計的矛盾日益突出。雖然2007年省財政安排了500萬元資金先期啟動已界定的333.16萬畝非天保工程區(qū)地方公益林的生態(tài)效益補償，按0.4元/年?畝下達補償基金133.27萬元，但截至目前，由于各類原因林農(nóng)的補償費仍未得到較好落實。
　　
　　生態(tài)效益補償
　　存在的突出問題
　　
　　從2007年啟動地方公益林生態(tài)補償工作以來，我省各級政府及林業(yè)主管部門作了大量的工作，但存在一些亟待解決的問題。
　　補償標準過低，杯水車薪難以保護林農(nóng)利益。一方面，由于地方公益林大多劃在公路沿線及較為平緩的地帶，立地條件較好，有的還是當?shù)啬静闹鳟a(chǎn)區(qū)，一旦界定為地方公益林并進行生態(tài)效益補償，其補償費用遠遠低于林木應有的經(jīng)濟價值。黔東南州世行貸款造林項目一期、二期工程，當初由于考慮到造林地塊立地條件好、交通便利、易于經(jīng)營等原因，部分造林地塊主要位于主干道公路沿線，區(qū)劃界定后這部分林區(qū)被劃為地方公益林，正常測算，此類公益林的經(jīng)濟效益應是補償標準的150倍左右。另一方面，目前補償機制實際上僅是價值補償中的小部分，更不是生態(tài)效益的充分補償。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)所得補償太低，極不情愿將自己的林地界定為地方公益林，因為界定后只能開展撫育和更新性質(zhì)的采伐，難以在自己的“林園子”里得到原有的收入，原有“希望在山”的夢被打破。
　　受區(qū)劃界定的影響，地方公益林和重點公益林難以實現(xiàn)同步發(fā)展。重點公益林基本為天然次生林和灌木林，而地方公益林主要區(qū)劃在介于重點公益林和商品林之間的林地，大多數(shù)為人工林及人工促進封育的灌木林，前期投入相對重點公益林要多，且地塊分散、管護難度大，而補償標準只及重點公益林的十分之一，從縣、鄉(xiāng)政府到主管部門及林農(nóng)都難于接受。黔西南州、六盤水市和安順市巖溶區(qū)，根據(jù)重點公益林的區(qū)劃界定標準，巖石裸露率在35%～70%之間且集中連片30公頃以上的有林地、疏林地和灌木林地均已區(qū)劃界定為重點公益林。相反，巖溶區(qū)連片面積小于30公頃的零星林地則主要區(qū)劃界定為地方公益林。除此之外，公益林的區(qū)劃界定也存在不盡合理的地方，相鄰地域或相同地類被區(qū)劃成不同公益林。如晴隆縣西泌河，一河之隔，一邊區(qū)劃為重點公益林，另一邊則區(qū)劃為地方公益林，由于實行的補助標準懸殊過大，對公益林的管護和林農(nóng)的積極性造成了極大影響。
　　經(jīng)費短缺，公益林管理工作難以有效開展。地方公益林的補償資金雖要求省地縣三級按4:3:3匹配，但多數(shù)地縣財政無力負擔，幾乎全部來源于省級財政，難以滿足生態(tài)公益林營造與管護的實際需要。按照現(xiàn)行的低額補償，縣級林業(yè)主管部門只能從其他經(jīng)費中擠出部分來勉強組織開展該項工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將管護費當作給村干部的一點補貼，讓他們兼任護林員；部分縣（市、區(qū)）對省財政劃撥的微薄經(jīng)費無從下手，有的干脆放在賬上。
　　補償范圍覆蓋不全面，責、權(quán)、利難以實現(xiàn)統(tǒng)一。公益林劃定后，林木所有人、林業(yè)部門和聯(lián)合經(jīng)營者相關(guān)利益群體均有不同程度的經(jīng)濟損失，而在我省2007年的補償基金中考慮的只是林權(quán)所有者的利益損失，這對地方公益林的建設(shè)和管理帶來了一定困難。在補償過程中，地方政府、林業(yè)主管部門及林權(quán)所有者之間的法律關(guān)系及法律責任不明確，財權(quán)與事權(quán)劃分不清。如一些林業(yè)機構(gòu)既是經(jīng)營者又是管理者，責、權(quán)、利不統(tǒng)一。
　　
　　建立地方公益林
　　補償機制的政策建議
　　
　　中央財政已建立了森林生態(tài)效益補償基金，對促進新時期林業(yè)又好又快發(fā)展具有較強的指導作用。全面建立和完善我省公益林生態(tài)效益補償機制，對于確保地方公益林的生態(tài)安全，全面推進集體林權(quán)制度改革，具有十分重要的現(xiàn)實作用和久遠的歷史意義。
　　積極探索市場化、社會化的生態(tài)補償新模式。從我省的“兩欠”省情實際出發(fā)，遵循“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰修復，誰受益、誰補償”的原則，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度�，又要積極發(fā)揮公共財政的引導作用，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作的路子。積極運用市場化的機制和辦法，引導鼓勵國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和資源開發(fā)，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態(tài)補償機制。同時，應看到生態(tài)公益林的補償不只局限于單純的經(jīng)濟補償，而應為利益受損的群體提供良好的發(fā)展空間，引導居民從林木產(chǎn)品的經(jīng)營轉(zhuǎn)向?qū)ι�林生態(tài)服務(wù)功能的經(jīng)營，促進林區(qū)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。
　　建立健全地方公益林責權(quán)利相統(tǒng)一的管護新體系。一方面把握總體要求。按照“落實主體、維護權(quán)利、強化保護、科學利用”的總體要求，以不改變林木所有權(quán)為前提，以維護廣大林農(nóng)權(quán)益，充分調(diào)動林農(nóng)保護和建設(shè)地方公益林積極性為主線，以提高生態(tài)公益林效益為目的，建立主體落實、監(jiān)管到位、補償合理的責權(quán)利相統(tǒng)一的管護體系。另一方面把握管護原則。一是堅持“三個有利于”的原則，即：生態(tài)公益林管護必須有利于生態(tài)公益林的保護管理，有利于林農(nóng)權(quán)益的維護，有利于生態(tài)公益林質(zhì)量的穩(wěn)步提高；二是堅持因地制宜、因村施策的原則，根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)公益林資源狀況和林農(nóng)對山林的依賴程度，確定相應的管護模式，不搞“一刀切”；三是堅持“公開、公平、公正”的原則，管護模式、資金分配等重大事項要經(jīng)三分之二以上的村民或村民代表討論通過，確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。
　　建立地方公益林科學合理的利用新機制。堅持生態(tài)優(yōu)先為前提，遵循“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，科學合理地利用生態(tài)公益林林木、林地和景觀資源。限制木質(zhì)利用，應根據(jù)生態(tài)公益林區(qū)位和生態(tài)環(huán)境保護的需要，將生態(tài)公益林分為嚴格保護、重點保護和一般保護三類，按照“分級管理、分類施策”原則進行管理。對嚴格保護的生態(tài)公益林嚴禁一切形式采伐；對重點保護和一般保護的生態(tài)公益林，可根據(jù)國家、省有關(guān)政策進行限制性木質(zhì)利用。限制性利用所取得的收益，林木權(quán)屬為個人所有的，收益歸林權(quán)所有者；權(quán)屬為集體所有的，收益按比例分配，大部分分給林農(nóng)，小部分留村集體，讓全村村民均受益，具體分配方案由村民會議或村代表會議決定。同時，允許管護主體科學合理地利用林地資源和森林景觀資源開展非木質(zhì)利用，以緩解由于生態(tài)公益林禁伐、限伐帶來的經(jīng)濟損失。（執(zhí)筆：陳 勇）■
　　
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　　集體林權(quán)制度的改革歷程
　　我國的集體林權(quán)制度改革，大體上走過了四個階段：一是土地改革時期的分林到戶階段。人民政府將山地分給農(nóng)民，林木隨山地劃歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶成了山林的主人，是一次“還權(quán)于民”，但時間很短，僅僅只有3年左右。二是農(nóng)業(yè)合作化時期的山林入社階段。農(nóng)戶將山林折價入社，山林仍歸自己所有，實行合作社集體經(jīng)營。三是人民公社時期的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營階段�！耙淮蠖�公”的體制，農(nóng)民已經(jīng)完全喪失了對山林的經(jīng)營權(quán)。四是上世紀80年代初期的林業(yè)“三定”階段。所謂“三定”，就是劃定自留山、確定責任山、穩(wěn)定山林山權(quán)。這四個階段的林權(quán)制度改革是各個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，不同程度地推動了集體林業(yè)的發(fā)展。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、建立充滿生機和活力的林業(yè)體制機制，2003年6月，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，對集體林權(quán)制度改革作出總體部署，標志著集體林權(quán)制度改革進入了第五個階段。

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