[提要] 地方政府債務(wù)管理是整個(gè)宏觀財(cái)政管理的重要組成部分，具體的債務(wù)管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同背景進(jìn)行調(diào)整和完善。地方政府性債務(wù)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的作用變量之一，對(duì)其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的基本面貌。
　　關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)管理；宏觀經(jīng)濟(jì)
　　基金項(xiàng)目：福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目：“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性減稅政策與福建省‘三去一降一補(bǔ)’問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：FJ2016A025）階段性成果
　　中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　收錄日期：2018年3月12日
　　長(zhǎng)期以來，地方政府債務(wù)管理是整個(gè)宏觀財(cái)政管理的重要組成部分，具體的債務(wù)管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同背景進(jìn)行調(diào)整和完善。地方政府性債務(wù)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的作用變量之一，對(duì)其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的基本面貌。
　　通過對(duì)相關(guān)政策、實(shí)際債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)情況的梳理，大致可以歸納為如下五個(gè)階段：第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子，1985年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》和1994年《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)行地方債；第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式，地方政府舉債主要依靠地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行發(fā)債或者向銀行貸款等方式；第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)當(dāng)時(shí)債務(wù)舉借的方式主要分為融資平臺(tái)融資和中央政府推行的地方債券“代發(fā)代還”模式，截至2010年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模已達(dá)到10.72萬億元，其中有超過60%用于市政建設(shè)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域；第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務(wù)如履薄冰，取消融資平臺(tái)單純的融資功能，但兩輪審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月末全國(guó)地方政府性債務(wù)比2010年末增長(zhǎng)超過66%，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比2010年增長(zhǎng)超過62%；第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方政府性債務(wù)壓力不降反升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　綜合上述五個(gè)階段來看，國(guó)家對(duì)于地方政府性債務(wù)的政策管理在不斷轉(zhuǎn)向、調(diào)整和完善中。一方面政策轉(zhuǎn)向與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)高度相關(guān)；另一方面隨著市場(chǎng)化建設(shè)的逐步深入，對(duì)地方政府債券的政策管理表現(xiàn)出制度化、規(guī)范化和市場(chǎng)化的趨勢(shì)。
　　國(guó)家對(duì)于地方政府性債務(wù)政策管理有三次明顯的轉(zhuǎn)向，分別發(fā)生在2008年、2010年和2014年。三次政策轉(zhuǎn)向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，第二次發(fā)生在2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步企穩(wěn)回升之時(shí)，第三次發(fā)生在2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之時(shí)。這說明在地方政府性債務(wù)政策管理中，國(guó)家一直在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)防范的雙重目標(biāo)中動(dòng)態(tài)權(quán)衡，進(jìn)而形成宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)影響地方政府性債務(wù)的政策抉擇。
　　在地方政府債務(wù)來源轉(zhuǎn)向發(fā)行債務(wù)的方式后，我國(guó)的債券市場(chǎng)規(guī)模會(huì)進(jìn)一步壯大，也有利于改善債券二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性；地方政府發(fā)債的種類逐步增多，審核要求更加規(guī)范，有利于債券市場(chǎng)地方債整體質(zhì)量的提升。

一、地方政府性債務(wù)政策管理演變階段劃分

　　在改革開放以前，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理集中體現(xiàn)在1958年出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》和《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》兩份文件中。文件允許地方政府在有必要時(shí)可以發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，同時(shí)地方政府債務(wù)的發(fā)行和管理由地方政府和人民代表大會(huì)自行決策，在這一時(shí)期有江西、安徽、吉林和黑龍江等省發(fā)行了地方政府公債。但后期隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，地方政府舉借債務(wù)的行為實(shí)際上已經(jīng)暫停。改革開放以后，我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的管理處于逐步完善規(guī)范的過程，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段又表現(xiàn)出不同的特征，通過對(duì)相關(guān)政策、實(shí)際債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)情況的梳理，大致可以歸納為如下五個(gè)階段：
　　第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子。在改革開放初期，財(cái)政體制的變革，地方政府財(cái)政自主權(quán)逐步增大，加之當(dāng)時(shí)處于地方政府性債務(wù)政策管理的空白期，很多地方政府開始舉借債務(wù)。據(jù)審計(jì)署《全國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：1979～1981年間有28個(gè)省級(jí)政府、60個(gè)市級(jí)政府和351個(gè)縣級(jí)政府有舉借債務(wù)。在1985年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，該通知雖然禁止發(fā)行債券，但并沒有禁止地方政府其他方式舉借債務(wù)；特別是在1988年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期管理改革方案的通知》中提到，組建6個(gè)國(guó)家級(jí)專業(yè)投資公司，隨后地方政府紛紛效仿，地方政府投融資平臺(tái)如雨后春筍，遍布全國(guó)各地，1988～1994年間成立的融資平臺(tái)公司增長(zhǎng)率大約在20%以上，地方政府債務(wù)融資主要依靠這些地方性投資公司來開展。雖然1994年《預(yù)算法》頒布后，對(duì)“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”在法律和制度上進(jìn)行了明確，但地方政府依舊可以采用融資平臺(tái)舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務(wù)。（圖1）
　　第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式。隨著1994年我國(guó)進(jìn)行全面的分稅制改革，使得地方政府的財(cái)力大幅削減，而地方政府在政治競(jìng)爭(zhēng)、公共事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等壓力下，普遍存在不顧自身償債能力舉借債務(wù)的財(cái)力擴(kuò)張行為。由于發(fā)行地方政府債券的方式被掐斷，地方政府舉債的方式更加隱蔽化，主要依靠地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行發(fā)債或者向銀行貸款等方式，繞過《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的相關(guān)要求。據(jù)審計(jì)署披露的信息顯示，截至1996年，全國(guó)所有省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府舉借債務(wù)在各層級(jí)政府?dāng)?shù)量中占比分別為100%、90.05%和86.54%；1997年受亞洲金融危機(jī)的影響，國(guó)家在1998年增發(fā)國(guó)債，然后轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在2005年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》明確禁止政府機(jī)關(guān)的擔(dān)保行為，但這對(duì)整個(gè)地方政府舉債行為的約束力不強(qiáng)。總之，在這期間由于地方政府債務(wù)的隱蔽性，加上債務(wù)規(guī)模還不是特別大，使得很長(zhǎng)一段時(shí)間整個(gè)社會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)的關(guān)注度不高，中央政府也沒有出臺(tái)強(qiáng)有力的政策，地方政府債務(wù)處于無約束增長(zhǎng)的階段。（圖2）

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