高新軍:缺乏監(jiān)督,政府創(chuàng)新可能走向反面——深圳公用事業(yè)改革的反思與啟示
發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 日記大全 點(diǎn)擊:
作為我國(guó)改革開(kāi)放的試驗(yàn)區(qū),深圳市曾率先將國(guó)企改革的觸角伸向自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域。
深圳的改革軌跡向國(guó)人傳遞出這樣一個(gè)事實(shí),公用事業(yè)發(fā)展和公用事業(yè)監(jiān)管是深圳市政府改革創(chuàng)新的兩個(gè)主要方面,它們相互依存,互為前提。只有前者,就會(huì)演化成企業(yè)只追求自己利益的最大化,損害的是公眾利益。
缺乏監(jiān)管的壟斷性公用事業(yè)企業(yè),不僅可以愚弄社會(huì)和公眾,還可以脅持政府,實(shí)現(xiàn)“政府俘獲”,使地方政府在某種意義上為國(guó)際資本打工。也就是說(shuō),沒(méi)有監(jiān)督,任何地方政府的創(chuàng)新都可能走向反面,導(dǎo)致其與改革的初衷完全背離。
被寄予厚望的創(chuàng)新改革
深圳作出對(duì)自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行改革的決定,從當(dāng)時(shí)的環(huán)境來(lái)看,主要有兩方面考慮,這項(xiàng)改革既可以解決深圳市公用事業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)投入不足的問(wèn)題,加快公用事業(yè)的發(fā)展,收回政府的投資;
又可以吸引外國(guó)或外部投資,改變公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),使政府?dāng)[脫長(zhǎng)期以來(lái)背負(fù)的沉重財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。
這樣的做法在國(guó)外已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,對(duì)于一次性投資大,回報(bào)期長(zhǎng),具有明顯自然壟斷特性的公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù),完全可以吸收民間資本參與,政府只起制定規(guī)則和檢查監(jiān)督的作用。這些可以看作深圳市公用事業(yè)改革的依據(jù)。
2003年,深圳市以水務(wù)、燃?xì)狻⒐、能源等狹義公用事業(yè)引入戰(zhàn)略投資者和完善公用事業(yè)監(jiān)管手段為重點(diǎn),完成了一系列特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的制定。在他們制定的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》中,明確了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體、授權(quán)方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公眾參與等重大問(wèn)題,細(xì)化了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)權(quán)利和義務(wù),規(guī)定了政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)督和管理,豐富了價(jià)格監(jiān)管的內(nèi)容,力求在放開(kāi)自然壟斷行業(yè)的同時(shí)保障公眾的利益,做到政府調(diào)控透明化。
在招標(biāo)招募中,深圳市結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)新,解決了大型國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)股權(quán)“一股獨(dú)大”的問(wèn)題,同時(shí)也解決了國(guó)有企業(yè)改制中資產(chǎn)評(píng)估、定價(jià)、土地處置、股權(quán)出讓比例、富余人員安置等許多難點(diǎn)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本的大幅度增值。
在實(shí)際操作中,深圳市聘請(qǐng)具有國(guó)際背景的財(cái)務(wù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)作為該市能源、水務(wù)、燃?xì)、公交等企業(yè)引入國(guó)際大公司和著名民營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)略投資者的評(píng)估審計(jì)機(jī)構(gòu),按照國(guó)際通行的原則和做法在盡可能大的范圍內(nèi)挑選戰(zhàn)略合作伙伴,防止了國(guó)有資產(chǎn)流失。
深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革,改變了我國(guó)建國(guó)以來(lái)公用事業(yè)領(lǐng)域主要由政府投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的“大包大攬”格局,形成了投資主體多元化和融資渠道商業(yè)化,強(qiáng)化了政府的公用事業(yè)監(jiān)管主體地位。這場(chǎng)改革也大大加快了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的速度。深能源、自來(lái)水集團(tuán)、公交、燃?xì)饩咴谌珖?guó)同行業(yè)前列。城市基礎(chǔ)設(shè)施的日趨完善對(duì)深圳國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心城市的形成起到了重要作用。
由此,深圳市的“城市公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革”創(chuàng)新項(xiàng)目在2004年獲得了第二屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。
監(jiān)管缺失下難覓改革共識(shí)
那時(shí),許多人對(duì)深圳市公用事業(yè)企業(yè)授權(quán)化經(jīng)營(yíng)后的兩個(gè)方面特別關(guān)注:一是排除了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手后的產(chǎn)品定價(jià)問(wèn)題;
另一個(gè)是授權(quán)經(jīng)營(yíng)情況下的信息透明度和監(jiān)管問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題其實(shí)可以歸結(jié)為壟斷條件下的監(jiān)管。政府所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任最大, 因?yàn)樗菈艛嘟?jīng)營(yíng)權(quán)的授予方,是國(guó)有股權(quán)的代表者,更是監(jiān)管規(guī)則的制定者。但是,由于市場(chǎng)條件下的信息不對(duì)稱,政府的監(jiān)管很難做到及時(shí)、到位。這時(shí),信息透明和第三方監(jiān)管就非常重要。遺憾的是,深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革從2004年以來(lái),在這方面進(jìn)展甚微,所暴露的問(wèn)題則發(fā)人深思。
2005年7月,在《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例(草案)》將提交市四屆人大常委會(huì)一次會(huì)議“二審”之前,關(guān)于深圳市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的種種爭(zhēng)議就達(dá)到過(guò)高潮。
首先, 特許經(jīng)營(yíng)為何不公開(kāi)招標(biāo)?深圳當(dāng)年引進(jìn)戰(zhàn)略投資者采用的是“招標(biāo)招募”方式,在國(guó)外叫“私募融資”。所謂“招標(biāo)”,就是公開(kāi)向社會(huì)表明需要引進(jìn)的戰(zhàn)略投資者必須是國(guó)際知名企業(yè);
而“招募”則是通過(guò)談判確定最后的選擇。通過(guò)這個(gè)方法,深圳在一年內(nèi)完成了對(duì)3家國(guó)有獨(dú)資公用事業(yè)企業(yè)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的改革:法國(guó)威利雅與通用首創(chuàng)水務(wù)公司獲得水務(wù)集團(tuán)45%股權(quán);
新希望集團(tuán)和香港中華燃?xì)夤竟踩〉萌細(xì)饧瘓F(tuán)40%股權(quán);
香港九龍巴士公司和深圳金信安水務(wù)投資有限公司各獲得巴士集團(tuán)35%和9.7%的股權(quán)。市政府分別授予燃?xì)饧瘓F(tuán)、水務(wù)集團(tuán)和巴士集團(tuán)30年的管道煤氣、自來(lái)水供應(yīng)及污水處理和公交業(yè)務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán),另外,企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后可申請(qǐng)延期兩次,每次時(shí)間為5-10年。
讓人們無(wú)法理解的是,為何在對(duì)公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)時(shí)不引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?在深圳,過(guò)去有三大燃?xì)夤,即巖谷燃?xì)夤、深南燃(xì)夤竞腿細(xì)饧瘓F(tuán),前兩者各自的市場(chǎng)份額都占到1/3,燃?xì)饧瘓F(tuán)與其他燃?xì)夤鞠嗉硬耪?/3,可最后特許經(jīng)營(yíng)權(quán)卻給了燃?xì)饧瘓F(tuán)。深圳燃?xì)饧瘓F(tuán)利用其壟斷專營(yíng)地位,向每個(gè)管道氣用戶收取800元開(kāi)戶費(fèi)和每月2.5元的煤氣表檢定更換費(fèi)。同樣的氣表,香港賣140港元一只,深圳許多燃?xì)庠O(shè)備公司也只賣200多元,可燃?xì)饧瘓F(tuán)不僅1個(gè)表賣了4個(gè)表的錢,每月還要向用戶收2.5元。
許多專業(yè)人士認(rèn)為“多家分別經(jīng)營(yíng)是可行的”,競(jìng)爭(zhēng)對(duì)保障百姓的權(quán)益有好處。1996年以前,深圳市的管道燃?xì)庖恢庇?家公司經(jīng)營(yíng),直到1996年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》出臺(tái)后,其他公司才將燃?xì)夤艿廊拷唤o燃?xì)饧瘓F(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在多家經(jīng)營(yíng)的時(shí)候,既沒(méi)有出現(xiàn)像今天這樣的全國(guó)最高煤氣價(jià),以及名目繁多的搭車收費(fèi),消費(fèi)者也不像現(xiàn)在這樣有那么多意見(jiàn)。
“ 企業(yè)壟斷” 下政府究竟如何監(jiān)管?人們都希望深圳市公用事業(yè)的改革能在法律條文和實(shí)際執(zhí)行中, 在“ 促進(jìn)公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)” 與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。深圳市政府也承諾:
重新界定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的概念;
明確實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的范圍;
根據(jù)行政許可法規(guī)定,明確經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的條件和程序;
對(duì)招募方式進(jìn)行嚴(yán)格限制;
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作出原則規(guī)定,必須簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;
根據(jù)回報(bào)主體確定授權(quán)期限,最長(zhǎng)不超過(guò)30年,不得延期,到期后重新界定;
規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)者有財(cái)務(wù)公開(kāi)義務(wù),每年應(yīng)當(dāng)將上年財(cái)務(wù)狀況通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi),以及設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)的條款,規(guī)定該委員會(huì)代表公眾對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督等方面,對(duì)《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》進(jìn)行修改,使公眾滿意。
2009年4月6日,深圳市改革辦的同志在與我談到此項(xiàng)改革時(shí)認(rèn)為,深圳公用事業(yè)企業(yè)的改革分為兩塊:公用事業(yè)的發(fā)展和公用事業(yè)的監(jiān)管。前者通過(guò)改革起了很大變化,活力增加、動(dòng)力加強(qiáng),已經(jīng)完全市場(chǎng)化了。后者則問(wèn)題多多。其中原因既有制度設(shè)計(jì)考慮不周的問(wèn)題;
也有監(jiān)管動(dòng)力缺乏, 尤其是“第三方監(jiān)管”缺位的問(wèn)題。
公用事業(yè)市場(chǎng)化后,私人性質(zhì)的戰(zhàn)略投資方講求回報(bào),有很強(qiáng)烈的提價(jià)沖動(dòng),而公用事業(yè)本來(lái)就是一種微利的行業(yè),所以在提高產(chǎn)品價(jià)格方面與社會(huì)難有共識(shí),以至于每次提價(jià),都會(huì)在深圳市形成一種強(qiáng)烈的社會(huì)沖擊。而每次消費(fèi)者與企業(yè)發(fā)生矛盾,政府為了保地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定,一直站在企業(yè)一邊。直到今天,深圳市公用事業(yè)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制仍未建立起來(lái)。不僅如此,改革后公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)成本,忽視服務(wù)的普遍性問(wèn)題依舊。例如,近幾年,燃?xì)夤驹诿簹廪D(zhuǎn)天然氣設(shè)備問(wèn)題上,就迫使深圳市政府承擔(dān)了2-3億元的成本。而對(duì)于人口稀少的偏遠(yuǎn)地區(qū),則仍舊任由人們使用各種小公司提供的瓶裝氣。如果公用事業(yè)市場(chǎng)化改革后,公用事業(yè)缺錢仍舊要政府補(bǔ)貼、兜底,這樣的改革就得不償失。
同時(shí), 對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管方面是失敗的。一方面,政府的監(jiān)管職能被分散到水務(wù)局、交通局等主管部門,而主管局監(jiān)管動(dòng)力不足,不作為,也拿它們沒(méi)有辦法。另一方面, 盡管相關(guān)條例里有了“第三方監(jiān)管”的內(nèi)容,但是這個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有成立,也沒(méi)有專業(yè)機(jī)構(gòu)做技術(shù)上的支撐,成了一紙空文。對(duì)此,深圳大學(xué)管理學(xué)院的唐娟副教授認(rèn)為,直到今天,深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府的關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生改革所期待的實(shí)質(zhì)性的變化。
權(quán)利尋租:監(jiān)管缺乏的根本原因
對(duì)于深圳市公用事業(yè)企業(yè)缺乏監(jiān)督的原因,資深專業(yè)人士李紅光則進(jìn)行了更具體說(shuō)明。她通過(guò)自己的調(diào)查指出,深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府相關(guān)部門的關(guān)系密切,為其規(guī)避政府監(jiān)管創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)。壟斷企業(yè)不僅將政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人的親屬安排進(jìn)入企業(yè)擔(dān)任要職,有些親屬甚至是“白拿工資”的閑職,比如:深圳市燃?xì)夤镜臋n案室就曾經(jīng)幾乎成了“太太室”。而且, 企業(yè)運(yùn)行基本上是“ 黑箱操作”,沒(méi)有審計(jì),更沒(méi)有“第三方監(jiān)管”。例如,燃?xì)夤镜闹饕?fù)責(zé)人一人擁有4輛轎車;
管道公司經(jīng)理全家入籍加拿大,不僅經(jīng)常不上班,而且工程也讓親戚來(lái)做。在一次小的漏氣事故中,燃?xì)饧瘓F(tuán)開(kāi)口就向市政府要維修費(fèi)3000萬(wàn)元,工程則交給自己的親戚來(lái)做。深圳市水務(wù)集團(tuán)向市政府要了40個(gè)億的污水處理資金,竟然不讓市財(cái)政部門過(guò)問(wèn),連財(cái)政局的處長(zhǎng)都不讓進(jìn)門。在企業(yè)壟斷的條件下,水務(wù)集團(tuán)員工工資是深圳市最高的,但可以長(zhǎng)期沒(méi)有審計(jì)等等。聯(lián)想到深圳市近年來(lái)發(fā)生的一些重大腐敗案件,以及2009年6月深圳市長(zhǎng)許宗衡因?yàn)樾匈V索賄的腐敗被查處,人們對(duì)以上監(jiān)管缺乏的原因就會(huì)有更深的理解。
值得欣慰的是,深圳大學(xué)唐娟副教授給我們介紹了深圳市保安區(qū)西鄉(xiāng)街道的公共服務(wù)。西鄉(xiāng)街道從2007年開(kāi)始,在城市管理中,把垃圾處理、路燈、綠化、公園、占道經(jīng)營(yíng)、消除小廣告、窨井蓋、電話亭、電線桿、街區(qū)治安巡邏等13項(xiàng)政府服務(wù)項(xiàng)目,由街道投入1080萬(wàn)元,向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo),引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,簽定3年的合同。他們還成立了有市民志愿者、有關(guān)專業(yè)人員參加的“第三方監(jiān)管委員會(huì)”來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。兩年來(lái),這個(gè)體制運(yùn)轉(zhuǎn)良好。
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