內(nèi)容提要：城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見(jiàn)不鮮，并多次誘發(fā)群體性事件，其背后原因?yàn)楹危勘疚耐ㄟ^(guò)對(duì)一系列事件和政策的梳理，指出思想意識(shí)上的偏見(jiàn)，法律政策的失當(dāng)，是亂像產(chǎn)生的根本原因，國(guó)家必須進(jìn)行政策和法律調(diào)整，從根本上解決問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：城管；
攤販；
沖突；
調(diào)整

　　*本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大課題“和諧社會(huì)建設(shè)中的利益沖突及其法律調(diào)整”（批準(zhǔn)號(hào)05&ZD025)階段性成果之一,特此致謝。

　　引子：烤串引發(fā)的血案

　　2006年8月11日，河北來(lái)京人員崔英杰在海淀區(qū)賣(mài)烤腸時(shí)被城管截獲。在索還三輪車(chē)未果后，崔持刀刺向海淀城管分隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)，致其死亡。

　　在城管與小販之間曠日持久的“追逐與抵抗”游戲中———我名其為“都市游擊戰(zhàn)”———城管與小販相互加害屢見(jiàn)不鮮。但本次事件卻因時(shí)間、地點(diǎn)、人物的特殊，使劇情達(dá)到高潮。地點(diǎn)：首都北京街頭；
人物：城管海淀分隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)；
時(shí)間，下午四時(shí)五十分。城管隊(duì)長(zhǎng)喋血首都街頭，本身就屬爆炸新聞，而事件后來(lái)的演變更值得聚焦和細(xì)味。

　　事件在城管內(nèi)部和社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響。北京5000多名城管中，有3000人參加了李志強(qiáng)遺體告別儀式，市政府面臨的壓力可以推知。①「參見(jiàn)周逸梅：《三千城管隊(duì)員送別李志強(qiáng)》，載《京華時(shí)報(bào)》2006年8月18日�！篂榱烁嫖坑⑿鄄�撫慰他的同事，市政府罕見(jiàn)地———許多犧牲的公安干警就沒(méi)有這種待遇———授予其“烈士”稱(chēng)號(hào)。市委書(shū)記在李志強(qiáng)遺像前三鞠躬。②「參見(jiàn)《李志強(qiáng)烈士先進(jìn)事跡報(bào)告會(huì)舉行》，載《北京日?qǐng)?bào)》2006年9月2日。王殿學(xué)、白杰戈：《志強(qiáng)遺像前劉淇三鞠躬》，載《新京報(bào)》2006年8月15日�！�

　　“烈士”稱(chēng)號(hào)只能授予制度的楷模。殺害制度楷模的人，當(dāng)然死罪難逃。這不僅合乎情理，也合乎人民司法的傳統(tǒng)，但故事卻發(fā)生了轉(zhuǎn)折。公眾發(fā)現(xiàn)，崔英杰并非李逵式的兇煞惡魔，他也是遵循制度的楷模。崔求學(xué)的小學(xué)、中學(xué)證明他品質(zhì)良好，成績(jī)優(yōu)良；
服役的部隊(duì)證明他獲得“優(yōu)秀士兵”稱(chēng)號(hào)，多次在大會(huì)上作為典型被點(diǎn)名表?yè)P(yáng)；
崔在京打工期間的同事證明，崔謀生艱辛，但性情溫和，樂(lè)于助人。③「參見(jiàn)崔英杰律師的辯護(hù)詞。載http：//hi.baidu.com/xiaoliuxian/blog/item/07a1e331eb67521cebc4aff8.html ，訪問(wèn)于2008年7月7日�！勾抻⒔艿那灏讱v史與悲慘現(xiàn)狀曝光后，學(xué)界、媒體等民間社會(huì)遂深度介入。檢方對(duì)殺人罪犯的指控與公眾對(duì)弱勢(shì)群體的同情，同時(shí)上演，劇情忽然緊張。明暗之間，各種力量紛紛登場(chǎng)。一位女城管直言：“判他死緩，工作沒(méi)法做�！雹堋浮缎∝湚⒊枪芩谰徯�判之后崔英杰決意活下去》，載《華西都市報(bào)》2007年4月12日�！苟�著名軍人老作家魏巍發(fā)表網(wǎng)文：“連我這個(gè)老兵也禁不住心里難過(guò)，讓我也為這個(gè)退伍兵，為這個(gè)苦人兒求個(gè)情吧！”他還說(shuō)了一句讓決策者心生寒意的話：“退伍兵反應(yīng)強(qiáng)烈！”對(duì)中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，軍心必須穩(wěn)定。“退伍兵”這個(gè)潛在但隨時(shí)可能登場(chǎng)的群體必須安撫。

　　各方的緊張氣氛，隨著崔英杰的“死緩”判決而緩和下來(lái)。但城管與小販之間的都市游擊戰(zhàn)，仍在繼續(xù)。本文將演示和說(shuō)明，這場(chǎng)持續(xù)幾十年，危害千萬(wàn)人的“都市游擊戰(zhàn)”，并非不可避免。⑤「損害數(shù)千萬(wàn)人，是因?yàn)槿珖?guó)小攤販數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止千萬(wàn)。波及數(shù)億人，是因?yàn)檫@種管制直接損害人民的基本生活條件。例如，北京就吃不到好的早點(diǎn)，部分原因是沒(méi)有好的小攤販。」小攤販治理中的失誤，折射出中國(guó)當(dāng)代行政決策的諸多積弊，必須設(shè)法清除。

　　一、古已有之的小販

　　販夫走卒，古已有之。古已有之的小攤販，在建國(guó)之初，就因?yàn)樗�的“非�?jì)劃性”，被冠以“資本主義尾巴”，歸入國(guó)家嚴(yán)厲打擊對(duì)象。早在1957年11月28日，《人民日?qǐng)?bào)》就報(bào)道，湖北黃岡一農(nóng)民因販魚(yú)秧、販牛，被說(shuō)服教育后決心割斷“資本主義尾巴”。⑥「參見(jiàn)江夏、林晰：《富裕中農(nóng)和社會(huì)主義———在湖北黃岡縣劉介梅所在農(nóng)業(yè)社所作的調(diào)查（摘錄）》，載《人民日?qǐng)?bào)》1957年11月28日。」在政治掛帥的年代，人們雖然有口難辯，但“追逐與抵抗”其實(shí)從那時(shí)就已開(kāi)始。

　　改革開(kāi)放后，雖然私人交易合法化，但對(duì)城市流動(dòng)小攤販，依然沿習(xí)嚴(yán)格監(jiān)管的傳統(tǒng)。直至1999年11月，北京市《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)外地來(lái)京人員經(jīng)商和利用違法建設(shè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理的通知》，依然對(duì)小攤販采取嚴(yán)堵政策。它規(guī)定外地來(lái)京人員申領(lǐng)個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照，必須持有戶(hù)籍所在地縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者出具的進(jìn)京經(jīng)商證明；
經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的合法證明；
初中以上文化程度學(xué)歷證明；
育齡婦女必須持有暫住地計(jì)劃生育主管機(jī)關(guān)核發(fā)的《婚育證》……。凡不具備上述證件、證明材料的，一律不得核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

　　攤販皆是沿街作業(yè)，所占街道本非“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地”，無(wú)法取得“合法證明”。加上其它苛刻條件，使外地人在京合法擺攤幾無(wú)可能，而小攤販的主體正是外地來(lái)京人員。

　　攤販經(jīng)濟(jì)在政策受到排斥的主要理由：（1）影響規(guī)范化市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，打亂政府城市規(guī)劃。我們?cè)谡�治小攤販行為的背后，不時(shí)瞥見(jiàn)規(guī)范化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的影子。⑦「如上海的一次討論中，一位農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理者就提出，設(shè)攤影響他們菜市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)，希望取締�！稄垖W(xué)兵區(qū)長(zhǎng)跟你網(wǎng)上談：您如何看待馬路設(shè)攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問(wèn)于2008年7月7日�！梗�2）侵占道路，破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境。（3）欺騙消費(fèi)者，出售不安全、不健康食品。小攤販用“地溝油”炸制食品，用變質(zhì)原材料生產(chǎn)食品等爆炸性新聞，助長(zhǎng)了取締行為。（4）影響城市外觀等。官方語(yǔ)言中，小攤販?zhǔn)且环N落后和不文明現(xiàn)象，是“臟亂差”的源頭。安徽合肥為創(chuàng)建文明城市，提出“無(wú)攤城市”的口號(hào)。河南洛陽(yáng)為創(chuàng)建文明城市，全面取締店外經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)和馬路市場(chǎng)。⑧「參見(jiàn)《合肥向“無(wú)攤城市”邁進(jìn)》，載《新安晚報(bào)》2006年2月21日；
錢(qián)昊平：《洛陽(yáng)倒棗事件揭示城市小販“堵疏”難題》，載《新京報(bào)》2006年9月7日�！�

　　雖然面臨多重打壓，但小攤販卻像雨后春筍，茁壯成長(zhǎng)。一首無(wú)名氏撰寫(xiě)的兒歌，反映了小販們“痛苦并快樂(lè)”的生活：“北京馬路邊一個(gè)小攤販，每日曬太陽(yáng)辛苦把錢(qián)賺。我一只眼賣(mài)東西一只眼看城管，提心吊膽自由自在，我在北京站……”城管們對(duì)在巷道間與他們游擊的小攤販，有時(shí)不以為杵。他們形象地自比“蒼蠅拍”，并不想拍死多少只蒼蠅。只要他們到場(chǎng)，蒼蠅們識(shí)趣地飛走就滿足了。城管與小販，這兩個(gè)在觀念上“敵對(duì)”的群體，呈現(xiàn)出幾分相互依賴(lài)關(guān)系。

　　小販久治不愈的根源在于社會(huì)客觀的需求。據(jù)報(bào)，北京市“十五”結(jié)轉(zhuǎn)10.8萬(wàn)名閑置農(nóng)村勞動(dòng)力，第一產(chǎn)業(yè)有30萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力需要向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。預(yù)計(jì)“十一五”期間，有40.8萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力需要向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。首鋼等國(guó)企改制、事業(yè)單位改革等原因?qū)е率�業(yè)人員78.76萬(wàn)人。新增勞動(dòng)力登記失業(yè)人員57.43萬(wàn)人，期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率將達(dá)到3.5%左右。⑨「北京市發(fā)展和改革委員會(huì)：《北京市“十一五”時(shí)期就業(yè)和社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃》，載http：//www.bjpc.gov.cn /fzgh/guihua /11_5_zx/11_5_zd/200610/t141090.htm ，訪問(wèn)于2007年12月20日�！沽�?yè)?jù)《北京市2003年外來(lái)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查公報(bào)》，2003年北京市409.5萬(wàn)流動(dòng)人口中，攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)人員占6.78%.依此數(shù)字北京有近30萬(wàn)名游商。「10」「參見(jiàn)韓婷婷、王超：《30萬(wàn)無(wú)照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒(méi)完沒(méi)了》，載《中國(guó)青年報(bào)》2006年8月15日�！沽�?yè)?jù)上海浦東新區(qū)2007年初步統(tǒng)計(jì)，新區(qū)的攤販8000個(gè)，遍布城鄉(xiāng)，外來(lái)人員占到65%左右，下崗再就業(yè)占30%以上。市民對(duì)設(shè)攤投訴占到投訴的60%，成為投訴熱點(diǎn)。「11」「參見(jiàn)《張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)跟你網(wǎng)上談：您如何看待馬路設(shè)攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問(wèn)于2008年7月7日�！�

　　我國(guó)大陸從事攤販職業(yè)的人口總數(shù)，至今未見(jiàn)官方或?qū)W術(shù)數(shù)據(jù)。據(jù)臺(tái)灣的調(diào)查，截至2003年8月底，臺(tái)灣地區(qū)攤販從業(yè)人口計(jì)443，797人，占總就業(yè)人口4.6%.「12」「參見(jiàn)臺(tái)灣“行政院主計(jì)處”編印：《2003年臺(tái)灣地區(qū)攤販經(jīng)營(yíng)概況調(diào)查報(bào)告》，2005年�！箙⒄者@一比例進(jìn)行粗略測(cè)算，大陸攤販就業(yè)人口約為2553萬(wàn)人。

　　二、城管追逐與小販抵抗

　　小販隊(duì)伍與時(shí)俱進(jìn)，城管的行政職責(zé)與時(shí)俱增，城管的對(duì)策似乎只能“擴(kuò)軍”。從1997年成立至今，北京市城管從無(wú)到有，現(xiàn)有內(nèi)部機(jī)構(gòu)七個(gè)，直屬單位三個(gè)，事業(yè)單位三個(gè)，十八個(gè)區(qū)縣各設(shè)相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員，全市共有城管執(zhí)法人員5000多人。此外，各級(jí)城管還聘請(qǐng)了為數(shù)眾多的城管保安。這些協(xié)管員、城管保安，性質(zhì)上屬于行政輔助人中，不占編制，沒(méi)有處罰主體資格。制度上他們的職責(zé)是：從事法律宣傳、社區(qū)日常管理、巡查，勸阻違法行為，勸阻、向城管執(zhí)法人員通報(bào)信息等工作。[13]「參見(jiàn)京城管字[2003]74號(hào)文：《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)對(duì)城管社區(qū)協(xié)管員管理的工作意見(jiàn)〉的通知》。」如果將城管比作與小販作戰(zhàn)的正規(guī)軍，則協(xié)管和城管保安相當(dāng)于支前的民兵——有時(shí)難免被當(dāng)作正規(guī)軍使喚。「14」「用軍事化語(yǔ)言來(lái)描述城管，并非個(gè)人臆造。城管在機(jī)構(gòu)設(shè)置上模仿軍隊(duì)的建制，分總隊(duì)、大隊(duì)、分隊(duì)。城管人員被稱(chēng)為“隊(duì)員”，而不稱(chēng)“城管干部”。當(dāng)然，許多城管對(duì)“隊(duì)員”稱(chēng)呼不滿，吁請(qǐng)正名，因?yàn)榉Q(chēng)作“隊(duì)員”的只有少先隊(duì)員、聯(lián)防隊(duì)員。參見(jiàn)網(wǎng)友橋上人家：《反思城管的“正名運(yùn)動(dòng)”》，載http：//blog.sina.com.cn /s/

　　blog_55ac82df010008o5.html.訪問(wèn)于2007年12月20日。」

　　雖屢經(jīng)擴(kuò)充并動(dòng)員民間力量，城管仍感到兵力不濟(jì)。十年間，北京市城管已擔(dān)負(fù)起14項(xiàng)城市管理職責(zé)，被授予了308項(xiàng)處罰權(quán)，其中任何一項(xiàng)如欲足額完成，足以將城管拖垮。城管人員“朝九晚五”工作時(shí)間根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，有時(shí)人均加班時(shí)間超出國(guó)家規(guī)定36小時(shí)的4倍。「15」「參見(jiàn)季明、李舒、陳冀：《李志強(qiáng)事件對(duì)城管執(zhí)法者的影響》，載《瞭望》2007年2月26日�！箯V州市城管副隊(duì)長(zhǎng)因創(chuàng)建衛(wèi)生城市，連續(xù)工作六十多天工作到深夜，猝死在家門(mén)口。「16」「參見(jiàn)朱小勇：《廣州城管副隊(duì)長(zhǎng)連續(xù)數(shù)日深夜執(zhí)法過(guò)勞死亡》，載《信息時(shí)報(bào)》2007年9月4日�！�

　　城管的任務(wù)有多重？以查處黑車(chē)為例。北京黑車(chē)有7.2萬(wàn)輛，而正規(guī)出租車(chē)只有6萬(wàn)輛。2007年4月，北京16委辦局掀起為其一月的打黑車(chē)“狂飆行動(dòng)”。雖然一些“黑車(chē)”落網(wǎng)，但更多的“暫時(shí)休整”

　　或“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”到遠(yuǎn)郊。官方坦陳，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租車(chē)就像大海里游來(lái)游去的魚(yú)，在大街小巷穿行往來(lái)，數(shù)也數(shù)不清。「17」「參見(jiàn)李松：《北京掀起“狂飆行動(dòng)”治理黑車(chē)遭到專(zhuān)家質(zhì)疑》，載《瞭望新聞周刊》2006年7月14日；
《北京罰款治理黑車(chē)數(shù)量有多少說(shuō)法不一》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2006年5月15日�！篂榱丝倲埑枪芄ぷ魅�貌，來(lái)看一下北京朝陽(yáng)區(qū)城管大隊(duì)2006年的工作總結(jié)：

　　1—11月，我們?nèi)�力以赴，較好的完成了兩節(jié)兩會(huì)、兩個(gè)黃金周、清明節(jié)、掃雪鏟冰、控制揚(yáng)塵污染、整治“城中村”、整頓低級(jí)次市場(chǎng)、消除暴露垃圾、中央市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)視察、世青賽、中非論壇等專(zhuān)項(xiàng)整治任務(wù)。在開(kāi)展各項(xiàng)執(zhí)法工作中，共出動(dòng)執(zhí)法人員275910人次，執(zhí)法車(chē)輛59657車(chē)次，規(guī)范“門(mén)前三包”44551家，取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)、露天燒烤15788起；
與建委、環(huán)保等部門(mén)檢查工地19092個(gè)次，查處揚(yáng)塵污染、夜施擾民、道路遺撒14532起；
與公安、交通等部門(mén)查處各類(lèi)黑車(chē)19688輛；
查獲小廣告窩點(diǎn)2392個(gè)、非法小廣告650萬(wàn)張；
查處非法戶(hù)外廣告1998起，拆除大型戶(hù)外廣告35塊，拆除違法建設(shè)167萬(wàn)平方米，告知、引導(dǎo)、救助流浪乞討人員1500余人次，罰款1200余萬(wàn)元。行政復(fù)議、訴訟案件160起，無(wú)一起敗訴。辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案、群眾來(lái)信來(lái)訪855件，辦結(jié)率100%.辦理城管熱線、市、區(qū)各類(lèi)督辦件32641件。上報(bào)非法小廣告號(hào)碼4140個(gè)，已全部停機(jī)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　267名違法當(dāng)事人接受了處罰。「18」「《新作為新挑戰(zhàn)，力保環(huán)境實(shí)現(xiàn)新發(fā)展———朝陽(yáng)城管大隊(duì)2006年度工作總結(jié)》。載http：//chengguan.bjchy.gov.cn /information/infor2mations /

　　2007/05/200705231428446714203.html，訪問(wèn)于2007年12月20日�！�

　　總結(jié)排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管職責(zé)的“海量”。鄭州市城管局長(zhǎng)坦言，治理小攤販“難度很大，力不從心”。不足三個(gè)月后，鄭州就發(fā)生城管粗暴執(zhí)法，引發(fā)千余大學(xué)生圍攻事件。「19」「參見(jiàn)《鄭州醞釀馬路擺攤合法化效仿上海重慶做法》，載《東方今報(bào)》2007年3月15日；
《城管打落女生牙，鄭州數(shù)千大學(xué)生騷亂》，載《星島日?qǐng)?bào)》2007年6月10日�！�

　　上海浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)算帳說(shuō)：“按照現(xiàn)有攤販數(shù)量，每個(gè)地方派人固守，要2000人左右，而全區(qū)所有執(zhí)法人員只有900人左右”。「20」「參見(jiàn)《張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)跟你網(wǎng)上談：您如何看待馬路設(shè)攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /

　��？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問(wèn)于2008年7月7日�！�

　　一如北京某城管負(fù)責(zé)人所言，自城管成立以來(lái)：“對(duì)小販的打擊從未停止，打擊手段也不斷變化，并且屢次施以重拳�！背枪芸谥械摹按驌簟�，小販名之為“掃蕩”。雖然“掃蕩”多年，但小販們說(shuō)“可是我們還沒(méi)被趕走�！�「21」「參見(jiàn)韓婷婷、王超：《30萬(wàn)無(wú)照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒(méi)完沒(méi)了》，載《中國(guó)青年報(bào)》2006年8月15日�！�

　　打“時(shí)間差”是小販的基本對(duì)策。城管下班小販上班，兩者上演“真人版”的“貓和老鼠”游戲。「22」「參見(jiàn)韓婷婷、王超：《30萬(wàn)無(wú)照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒(méi)完沒(méi)了》，載《中國(guó)青年報(bào)》2006年8月15日�！乖谌杖詹粩嗟摹柏埡屠鲜蟆庇螒蛑�，小販采用人海戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)、拉鋸戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。而城管無(wú)論在人數(shù)、持久、靈活性上，都難以長(zhǎng)時(shí)間占上風(fēng)，只能依靠“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”，陷入“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈，讓英雄氣短。在題為“城管遭遇職業(yè)暗探游擊戰(zhàn)”文章中，記者報(bào)道了上海楊浦區(qū)小販與城管間的一場(chǎng)都市游擊戰(zhàn)：

　　晚上6點(diǎn)多，記者看到十幾個(gè)皮膚黝黑的青年男子，在人行道上圍成一圈打牌，時(shí)不時(shí)地朝對(duì)面的弄堂張望。一家雜貨店員工告訴記者：對(duì)面是城管大隊(duì)，這些人是專(zhuān)盯城管的探子。

　　晚8點(diǎn)，城管大隊(duì)執(zhí)法行動(dòng)開(kāi)始了。副隊(duì)長(zhǎng)苦笑著告訴記者：“現(xiàn)在只能和探子斗智斗勇。”執(zhí)法車(chē)輛剛駛上長(zhǎng)海路，探子們馬上騎車(chē)分散開(kāi)來(lái)，進(jìn)入角色。有些沖到執(zhí)法車(chē)前疾行，有些尾隨在后，有人掏出手機(jī)通話。不時(shí)有等候在路口的男子加入他們的隊(duì)伍。有人體力不支，馬上有人接替。隊(duì)員們介紹，以前探子只敢偷偷跟在執(zhí)法車(chē)后面，現(xiàn)在人數(shù)越來(lái)越多，膽子越來(lái)越大，幾個(gè)探子甚至騎在第一輛執(zhí)法車(chē)前面。

　　為迷惑探子，8輛執(zhí)法車(chē)時(shí)分時(shí)合，但被擺脫的探子沒(méi)多久又出現(xiàn)了�！八麄兪菆F(tuán)體行動(dòng)，多處布點(diǎn)，手機(jī)聯(lián)系，要完全擺脫非常困難�！碑�(dāng)天行動(dòng)的重點(diǎn)是33街，當(dāng)執(zhí)法隊(duì)伍分頭繞行到達(dá)時(shí)，跨門(mén)店都已經(jīng)退回到室內(nèi)，幾個(gè)店員正將燃燒的煤餅澆滅……。

　　“這里已經(jīng)得到消息了……”房隊(duì)長(zhǎng)有些失望，但顯然也有心理準(zhǔn)備。

　　晚上近11點(diǎn)，執(zhí)法人員返回大隊(duì)，十幾個(gè)探子還在。他們每天都要盯到凌晨?jī)扇�點(diǎn)。由于城管不能懲處跟蹤行為，探子人多膽大，甚至多次跟蹤城管隊(duì)員回家。據(jù)介紹，兩年前探子就出現(xiàn)了，大多是攤主本人或家人，人少膽小，影響比較小。而今僅楊浦區(qū)的探子就已經(jīng)發(fā)展到數(shù)十人，非常“職業(yè)化”，幾乎都是排檔攤主聯(lián)合雇用。更讓城管大隊(duì)感到被動(dòng)的是，這些探子經(jīng)常冒充群眾撥打舉報(bào)電話，欺騙城管人員，把執(zhí)法隊(duì)伍引到假地點(diǎn)。假舉報(bào)嚴(yán)重影響了正常執(zhí)法。「23」「參見(jiàn)李剛：《城管遭遇職業(yè)暗探“游擊戰(zhàn)”》，載《青年報(bào)》2005年8月18日。筆者有所編輯。」

　　曠日持久的追逐與低抗，讓小販們從戰(zhàn)爭(zhēng)中學(xué)會(huì)了戰(zhàn)爭(zhēng)。他們自發(fā)組織起來(lái)，聯(lián)合雇傭職業(yè)暗探，與職業(yè)城管相抗衡。這些職業(yè)暗探對(duì)城管?chē)?yán)防死守，幾乎“服務(wù)到家”。他們不滿足于一味地防御，嘗試著主動(dòng)出擊，騷擾對(duì)手。冒充群眾撥打舉報(bào)電話，把城管引到假地點(diǎn)，這種疲勞戰(zhàn)“嚴(yán)重影響了正常執(zhí)法”。他們跟蹤城管隊(duì)員回家，對(duì)城管隊(duì)員施加無(wú)法言說(shuō)但又切實(shí)存在的人身威脅。他們企業(yè)化的工作效率與職業(yè)化的敬業(yè)精神，讓官僚化的城管相形見(jiàn)拙。如果沒(méi)有其它因素介入，自然競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，一定是城管而不是小販落敗。

　　小販即使落網(wǎng)，抵抗并未結(jié)束�！败浤ビ怖p”是一種有效的抵抗。人性化執(zhí)法，小販并不買(mǎi)帳。他們軟磨硬纏，認(rèn)錯(cuò)學(xué)習(xí)，但總是不認(rèn)罰，讓城管的“勝利”落空或打折。物品可以不要，但裝物品的籃子一定要索回，這種不屈不繞讓城管無(wú)可奈何。「24」「參見(jiàn)陽(yáng)軍：《城管與攤販8年游擊戰(zhàn)》，載《達(dá)州晚報(bào)》2007年5月26日�！埂袄先恕�婦女、兒童以及殘疾人”被充分利用起來(lái)了。由他們軟磨、硬纏、耍賴(lài)、謾罵，對(duì)城管實(shí)施“軟暴力”。這種“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗，對(duì)執(zhí)法人員的精神損傷不亞于人身傷害。他們不惜躺車(chē)底、堵車(chē)頭擴(kuò)大事態(tài)，爭(zhēng)取“觀眾”。觀眾們的斥責(zé)，人民群眾的“不理解”，讓城管的正義感嚴(yán)重受挫，心理上灰溜溜的。這種“軟暴力”以及它喚來(lái)的社會(huì)同情，可以從根本上摧毀城管的戰(zhàn)斗意志。海淀區(qū)城管大隊(duì)一名干部說(shuō)：李志強(qiáng)事件從根本上動(dòng)搖了不少城管隊(duì)員的信念，為工作搭上身家性命，死后還受到種種非難，值嗎？「25」「參見(jiàn)季明、李舒、陳冀：《李志強(qiáng)事件對(duì)城管執(zhí)法者的影響》，載《瞭望》2007年2月26日�！�

　　對(duì)城管有直接殺傷力的還數(shù)“硬暴力”。且看部分媒體的報(bào)道題目：“攤主滾燙一瓢油潑向城管執(zhí)法隊(duì)員”、“無(wú)照菜販?zhǔn)謭?zhí)雙刀砍傷兩名城管隊(duì)員”、“成都女?dāng)傊鞅┝Ψ梁��?zhí)法用尿潑城管”、“城管叫屈：幾乎天天挨打”、“攤主為報(bào)復(fù)城管人員，將赤裸兒童尸體掛在其門(mén)上”……。據(jù)上海楊浦區(qū)統(tǒng)計(jì)，2006年全年共發(fā)生暴力抗法案件214起，涉及亂設(shè)攤整治的142起，隊(duì)員受傷人數(shù)238人次。2007年至8月為止，暴力抗法案件和隊(duì)員受傷人數(shù)已接近去年全年水平，案件數(shù)近180起，隊(duì)員受傷人數(shù)近百人，其中60%以上涉及亂設(shè)攤整治。「26」「參見(jiàn)《張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)跟你網(wǎng)上談：您如何看待馬路設(shè)攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問(wèn)于2008年7月7日�！�

　　對(duì)國(guó)家政局極為不利的是，這些無(wú)處不在的“軟暴力”和“硬暴力”，會(huì)不經(jīng)意地突然誘發(fā)群體性動(dòng)蕩。2007年6月6日晚，河南鄭州因城管打落擺攤女生門(mén)牙，導(dǎo)致一千多名學(xué)生包圍城管、焚燒車(chē)輛。「27」[參見(jiàn)郎清相：《鄭州清理擺攤引發(fā)沖突經(jīng)過(guò)：城管打落女生牙齒》，載《重慶晨報(bào)》2007年6月8日。]2007年6月14日晚，由于城管野蠻執(zhí)法，蘭州上百市民圍堵執(zhí)法車(chē)近4個(gè)小時(shí)。「28」「參見(jiàn)張鵬翔：《上百憤怒蘭州市民圍堵城管，百名警察到場(chǎng)相救》，載《蘭州晨報(bào)》2007年6月17日�！辜�體性對(duì)抗已非偶發(fā)事件，呈燎原之勢(shì)。

　　三、城管與小販的暴力化

　　對(duì)于軟硬不吃、軟硬皆施的小販，城管時(shí)常采取“一腳定乾坤”方法——抄攤兒。兩者開(kāi)始頻頻交手，以暴易暴。旁觀者驚異于城管的粗暴，但城管卻有自己的無(wú)奈。一個(gè)城管隊(duì)員自曝心理歷程：參加城管之前看見(jiàn)過(guò)抄攤兒無(wú)法理解，成桶的白米飯被倒在垃圾堆上。后來(lái)沒(méi)想到我也開(kāi)始抄攤。我是不得已。文明執(zhí)法不能解決問(wèn)題，只好“一腳定乾坤”。在街上執(zhí)法，這是最高效率的方式。當(dāng)“一個(gè)城管要面對(duì)60個(gè)無(wú)證攤販，不想用暴力都難�！�「29」「袁野、劉�。骸吨袊�(guó)城市管理者與攤販的斗爭(zhēng)》，載《中國(guó)新聞周刊》2006年9月1日�！构P者指導(dǎo)的研究生曾在天安門(mén)城管實(shí)習(xí)，回來(lái)感受道：“連我們都想動(dòng)手了�！�

　　按照現(xiàn)行的行政處罰法，城管對(duì)小販進(jìn)行處罰，至少應(yīng)當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、收集證據(jù)等，而實(shí)際上小販瞥見(jiàn)城管就溜之大吉。當(dāng)法律規(guī)則難以操作而上級(jí)命令又必須執(zhí)行時(shí)，城管只能自創(chuàng)規(guī)則。一旦城管擺脫正式規(guī)則的約束時(shí)，執(zhí)法就只能憑紀(jì)律和良知。紀(jì)律和良知若再失守，暴力就開(kāi)始了。法律不允許城管使用暴力，而完成任務(wù)又必須借助暴力，非法施暴成了必然選擇。暴力一旦失控，就難有邊界。深圳街道辦城管隊(duì)員當(dāng)街扒掉市城管隊(duì)員的褲子，北京十余名城管當(dāng)街圍毆警察。「30」「參見(jiàn)梁永�。骸渡钲谑谐枪荜�(duì)員遭街道辦城管當(dāng)街扒褲》，載《南方都市報(bào)》2006年8月1日；
張麗：《北京十?dāng)?shù)名城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察》，載《北京晨報(bào)》2007年2月5日�！篂榱艘�(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，城管更愿意借助協(xié)管來(lái)實(shí)施暴力：

　　……兩名假證販子說(shuō)，他們先后遭到數(shù)名男子圍毆，被罩住了腦袋押上汽車(chē)，身上財(cái)物被洗劫一空，還搜走了銀行卡并逼問(wèn)密碼，卡里原有幾百元錢(qián)只剩下幾十元�！�…到下午2點(diǎn)多，一名身著城管制服的女工作人員掀開(kāi)秦鵬的頭套，要為他做“筆錄”，核實(shí)了秦鵬的手機(jī)號(hào)碼與戶(hù)籍地址后，要他寫(xiě)下“以上內(nèi)容屬實(shí)”并簽字按手印。筆錄后他被重新戴上頭套押上車(chē)……，讓他脫掉鞋子下車(chē)，摘下他的頭套，命令他“往前走，不準(zhǔn)回頭”。秦鵬后來(lái)打聽(tīng)到，自己被拋在十三陵水庫(kù)附近……

　　“賣(mài)假證本來(lái)就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一個(gè)同行又“遇劫”了，他們決定求助警察。協(xié)管被抓到后，刑警問(wèn)他：“知道怎么回事嗎？”他說(shuō)：“不就是釣魚(yú)嗎？”“釣魚(yú)”者是33城管大隊(duì)協(xié)管，聽(tīng)說(shuō)包括城管副隊(duì)長(zhǎng)共十三四個(gè)被帶到派出所，贓物有許多手機(jī)、錢(qián)、銀行卡等，光手機(jī)就有32部。該案后來(lái)移交昌平警方。在取保候?qū)徠陂g，副隊(duì)長(zhǎng)333仍繼續(xù)執(zhí)法。「31」「參見(jiàn)邢學(xué)波、傅沙沙：《假證販子稱(chēng)遭城管蒙頭架走遇劫后被扔在水庫(kù)》，載《京華時(shí)報(bào)》2006年11月8日�！�

　　案件最后不了了之。這不完全因?yàn)楣俟傧嘧o(hù)，因?yàn)榘讣�事�?shí)本身就是“灰色”的。雖然故事充斥著非法鏡頭，但身著城管制服的女工作人員做“筆錄”卻又像在正式執(zhí)法。小販聲稱(chēng)“被劫”，保安自稱(chēng)“釣魚(yú)”。“打劫”的東西雖然有遺失，但也有的保存在單位里。行動(dòng)者并非個(gè)人暗中進(jìn)行，而是集體公開(kāi)行動(dòng)。即使請(qǐng)教刑法專(zhuān)家，這種行為也難準(zhǔn)確定性———既象打劫，又象執(zhí)法，介乎兩者之間。而以下事件，則完全是黑色的了：

　　盤(pán)踞海淀33小區(qū)的“地頭蛇”和城管分片隊(duì)員張33、小區(qū)物業(yè)經(jīng)理潘33、保安隊(duì)長(zhǎng)張33勾結(jié)，用“城管抽查”的名義打擊不交保護(hù)費(fèi)的小商販。據(jù)水果小販劉義等人介紹，收“保護(hù)費(fèi)”始于非典前的兩年，最多時(shí)有二十多人收錢(qián)，張33也收。張的勢(shì)力范圍“地方大，位置好，一個(gè)攤位每月要收兩千元”；
緊挨張33地盤(pán)的是物業(yè)經(jīng)理潘33的“攤位”，“每月收1600元”；
保安隊(duì)長(zhǎng)張33占有四個(gè)攤位，每個(gè)在八百元左右�！俺枪艹椴椤背闪耸召M(fèi)手段，不交錢(qián)，城管就帶保安來(lái)抄你。上級(jí)單位檢查時(shí)，這些人會(huì)提前打招呼。劉義稱(chēng)：“他們生意興�。∥覀兯懔艘幌�，一個(gè)人一年至少能收十幾萬(wàn)�！�「32」「參見(jiàn)袁國(guó)禮：《地頭蛇勾結(jié)城管收保護(hù)費(fèi)》，載《京華時(shí)報(bào)》2007年2月7日�！�

　　收費(fèi)始于2001年，警方抓捕在2007年，收費(fèi)期約六年，期間黑白兩道相安無(wú)事。各方分配比例比照權(quán)力大�。撼枪軓�33“地方大，位置好”，單個(gè)月收2000元；
物業(yè)經(jīng)理的地盤(pán)緊挨著張33，單個(gè)月收1600元；
保安隊(duì)的攤位月收800元。應(yīng)當(dāng)可以納入國(guó)庫(kù)的數(shù)百萬(wàn)“稅源”流失了。人民政權(quán)在張33所管的“片區(qū)”被徹底非法化。這種“一個(gè)都不能少”式的全面收費(fèi)持續(xù)六年。在人民群眾眼里，“塔院城管”這個(gè)“組織”而不是“個(gè)人”非法化了。

　　不到兩個(gè)月，朝陽(yáng)城管33分隊(duì)的兩任保安隊(duì)長(zhǎng)涉嫌搶劫和敲詐勒索小販被警方抓捕。水果小販趙強(qiáng)說(shuō)，從他去年秋天來(lái)這里擺攤，就很少見(jiàn)到城管隊(duì)員上街，都是城管保安在街上巡邏。今年7月8日，保安班長(zhǎng)和隊(duì)長(zhǎng)要他們四個(gè)賣(mài)光盤(pán)的每月交2000元保護(hù)費(fèi)。四個(gè)小販交錢(qián)后越想越后悔：以前遇見(jiàn)保安，逃跑幾率至少是50%.就算被抓，給他們“意思意思”也能拿回光盤(pán)，每月?lián)p失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元。沒(méi)想到他們胃口越來(lái)越大，干不下去了。他們選擇了報(bào)警。

　　協(xié)管保安為什么可以收保護(hù)費(fèi)？城管隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)，和平街目前有15名城管，50多名協(xié)管，管轄范圍4.6平方公里，人流量大、街面復(fù)雜，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　一些城管偷懶，導(dǎo)致保安單獨(dú)執(zhí)法。劉賓出事后都是城管帶著保安出來(lái)執(zhí)法。

　　一名城管保安說(shuō)，我們?cè)缟?點(diǎn)半起床，8點(diǎn)正式上班，如果沒(méi)有臨時(shí)任務(wù)，一般每天晚上10點(diǎn)左右下班，沒(méi)什么制度約束，工作主要靠自覺(jué)。每月工資900元。我們上崗這兩個(gè)月，常有小販塞錢(qián)塞煙，都被拒絕。“有個(gè)中年婦女要給我200塊錢(qián)，讓我把她被沒(méi)收后停在院子里的三輪車(chē)推出來(lái)。我拒絕后，她很不解地離開(kāi)了，臨走還自言自語(yǔ)‘以前都是這樣干的’�！�「33」「參見(jiàn)漣源：《城管保安敲詐勒索小販，保護(hù)費(fèi)開(kāi)價(jià)每月500元》，載《京華時(shí)報(bào)》2007年9月17日。」

　　這個(gè)案例有幾點(diǎn)要注意：

　�。�1）此前小販被抓，只要“意思意思”就能拿回光盤(pán)。這些“意思”應(yīng)當(dāng)給了巡邏保安，而非保安隊(duì)長(zhǎng)，無(wú)法通過(guò)保安隊(duì)長(zhǎng)之手再轉(zhuǎn)移他人。從保安班長(zhǎng)和隊(duì)長(zhǎng)角度來(lái)看，這是“失控”，是手下的人在“黑領(lǐng)導(dǎo)”，所以他們要親自和小販談收費(fèi)。假如城管有不法之念，宜假手保安與小販交易，避免風(fēng)險(xiǎn)。一旦事發(fā)最好保安一走了之，大家安靜。假如保安落網(wǎng)，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。

　�。�2）保安的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保安隊(duì)長(zhǎng)，小販的原話是“遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于500元”，估計(jì)應(yīng)在200元以下。

　　高收費(fèi)逼得小販沒(méi)法干，才有了報(bào)警和事發(fā)。如果收費(fèi)合理，小販不會(huì)報(bào)警，兩者相安無(wú)事。和平街范圍大、任務(wù)重，“很有必要”招聘協(xié)管。目前和平街有五十余名協(xié)管，而城管只有十五名。招聘協(xié)管名為“分擔(dān)”事務(wù)，而協(xié)管一旦到崗，城管就偷懶。城管雖然實(shí)行工資與效益部分掛鉤，但實(shí)效不大。因?yàn)槭聞?wù)分配權(quán)在城管，只要讓保安多干點(diǎn)，任務(wù)照樣完成。通過(guò)任務(wù)發(fā)包，城管隊(duì)員成功轉(zhuǎn)型，很少上街，“都是城管保安在街上巡邏”。上街如果動(dòng)手，保安理當(dāng)沖鋒在前。

　　（3）保安每天工作時(shí)間近14小時(shí)，月收入900元，等于或小于普通飯店服務(wù)員工資。工作沒(méi)什么制度約束，主要靠自覺(jué)。巡回時(shí)，常有小販“塞錢(qián)塞煙”。工資少、工時(shí)長(zhǎng)而且沒(méi)有前途，保安會(huì)逐漸腐化，實(shí)現(xiàn)從“拒賄”到“收賄”再到“索賄”的轉(zhuǎn)型。那位送錢(qián)被拒的中年婦女說(shuō)：“以前都是這樣干的”。這里包括兩層意思：其一大家都這么干，其二一直這么干�！斑@么干”已成慣例。攤販?zhǔn)袌?chǎng)被城管和保安們成功地私有化，至少部分私有化了。「34」「類(lèi)似例證有許多。如蘇州望星橋多家攤主說(shuō)：有一條大家默認(rèn)的規(guī)矩，每天交10塊到20塊不等的錢(qián)給城管，他們就讓擺放，不開(kāi)收據(jù)。參見(jiàn)劉偉：《蘇州女賣(mài)報(bào)工不滿被處罰款從城管局大樓跳下》，載《新京報(bào)》2007年6月11日�！�

　　北京城管隊(duì)員非法化最確切的個(gè)案，要數(shù)順義區(qū)城管高麗營(yíng)分隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)常33.他被法院徑直判以“參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪”和“敲詐勒索罪”。「35」「參見(jiàn)傅沙沙：《北京首個(gè)黑社會(huì)性質(zhì)組織覆滅，保護(hù)傘是城管隊(duì)長(zhǎng)》，載《京華時(shí)報(bào)》2006年8月12日�！乖谏贁�(shù)城管暴力化同時(shí)，小販社會(huì)也開(kāi)始暴力化了。他們或者自行組成黑社會(huì)，或者尋求黑社會(huì)保護(hù)�！�36」「據(jù)學(xué)者研究，我國(guó)黑社會(huì)成員至少100萬(wàn)人。參見(jiàn)唐昊：《我國(guó)黑社會(huì)成員至少100萬(wàn)，謹(jǐn)防其走上前臺(tái)》，載《南方都市報(bào)》2004年8月24日。」

　　27日下午，兩名城管隊(duì)員在遭到暴徒毆打后，竟被要求下跪認(rèn)錯(cuò)。說(shuō)起被打的一幕，城管隊(duì)員感到灰心。兩人在勸阻這些攤販離開(kāi)游覽區(qū)時(shí)，一名女?dāng)傌溒瓶诖罅R，其他攤販在旁煽風(fēng)點(diǎn)火。他們收繳一名攤販的秤，攤販一邊打電話，一邊對(duì)執(zhí)法人員說(shuō)：“你們兩個(gè)等著，我要你們好看！”幾分鐘后，9名手持刀具和鐵棍的男子趕來(lái)，對(duì)安某和薛某大打出手。在毆打過(guò)程中暴徒們不斷用地方話辱罵安某和薛某，威脅他們不準(zhǔn)再來(lái)“管閑事”。其中一名歹徒威脅被打倒在地的薛某，要他跪下向女?dāng)傌湣罢J(rèn)錯(cuò)”。

　　執(zhí)法大隊(duì)李隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)：“這些人居無(wú)定所而且三五成群。當(dāng)執(zhí)法人員糾正他們的違法行為時(shí)，他們氣焰囂張，甚至有些執(zhí)法人員下班回家還經(jīng)常會(huì)被跟蹤，我們特別害怕自己的家人遭到報(bào)復(fù)。”他們已經(jīng)結(jié)成幫派，只要一人受到執(zhí)法人員的清理，他們就全體結(jié)幫，并叫來(lái)同伙打人，更甚的是，這伙人壟斷了游覽線，不允許其他外地人在他們的‘勢(shì)力范圍’內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)�！�「37」「參見(jiàn)陳紅：《蘭州兩名城管遭眾人圍毆，被逼跪地向攤販認(rèn)錯(cuò)》，載《西部商報(bào)》2007年8月29日�！�

　　通過(guò)暴力強(qiáng)行劃定并壟斷利益，屬于典型的黑社會(huì)行為。這些人居無(wú)定所，三五成群，氣焰囂張，跟蹤威脅城管隊(duì)員，以至城管“特別害怕”。如果任由事態(tài)發(fā)展，結(jié)果可推而知。從小販角度，由于他們無(wú)法組成正常社會(huì)，也無(wú)法尋求政府保護(hù)，只好組成“新疆幫”、“安徽幫”等類(lèi)型的私人社會(huì)，必要時(shí)尋求黑社會(huì)幫助。據(jù)研究黑社會(huì)問(wèn)題的南京大學(xué)教授蔡少卿估計(jì)，中國(guó)黑社會(huì)成員超過(guò)百萬(wàn)。黑社會(huì)猖獗的客觀原因之一是農(nóng)村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑幫。「38」「參見(jiàn)章敬平：《掃黑必先反腐》，載《中國(guó)新聞周刊》第20期�！�

　　四、小販治理中的個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家

　　攤販治理，并非城市化進(jìn)程中無(wú)法克服的“中國(guó)難題”，世界各地都曾經(jīng)歷過(guò)失業(yè)人群“攤販化”，經(jīng)歷過(guò)從排斥驅(qū)逐到認(rèn)同疏導(dǎo)。非法化小攤販和激烈的取締，各地也曾發(fā)生，但國(guó)家正式制度驅(qū)使數(shù)百萬(wàn)官員與數(shù)千萬(wàn)攤販，進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)二十余年流淚加流血的“都市游擊戰(zhàn)”，無(wú)論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見(jiàn)。治理小攤販并不難，各國(guó)有著近乎共同的答案，要旨是：（1）小攤販合法化，劃定區(qū)域和時(shí)段，讓其有序經(jīng)營(yíng)；
（2）成立小攤販自治組織，實(shí)現(xiàn)自我治理和約束；
（3）國(guó)家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟(jì)，協(xié)調(diào)攤販與其它利益集團(tuán)的關(guān)系，避免攤販社會(huì)黑化。這些治理原則，已為韓國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)踐所證實(shí)。「39」「參見(jiàn)李瑾：《國(guó)內(nèi)外攤販經(jīng)濟(jì)管理研究綜述》，載《上海市容》2007年第1期。」大陸有限的幾個(gè)試點(diǎn)單位，收效也極其良好：

　　3月8日下午6點(diǎn)，下班高峰，小攤點(diǎn)擺成一字長(zhǎng)蛇陣。賣(mài)臭豆腐的，烤羊肉串的，賣(mài)餛飩的，三輪車(chē)、桌子擺放得井井有條。地面出奇的整潔，不像很多城市臟水橫流，蒼蠅群飛。

　　“要是幾個(gè)月前來(lái)，絕對(duì)看不到這副場(chǎng)景。”城管中隊(duì)長(zhǎng)江志正說(shuō)。攤點(diǎn)生意和“市口”直接相關(guān)，每個(gè)攤位都設(shè)法前移，動(dòng)輒就堵得動(dòng)彈不得。為搶占地形，攤主們時(shí)不時(shí)打得頭破血流，成為鎮(zhèn)江市臟亂差的典型。執(zhí)法隊(duì)員跟攤主的關(guān)系，勢(shì)同水火，“動(dòng)誰(shuí)的攤子誰(shuí)就跟我們‘拼命’�！�

　　城管大隊(duì)長(zhǎng)尹小雪想，能不能換個(gè)思路，讓他們進(jìn)行自我管理呢？為此，鎮(zhèn)江市城管局聯(lián)合公安、工商等部門(mén)，先后召開(kāi)三次協(xié)調(diào)會(huì)，啟動(dòng)“民主自治”試點(diǎn)。八位攤主一致同意無(wú)記名投票選出正副小組長(zhǎng)，通過(guò)抽簽進(jìn)行攤位排序。商定自路口向北20米內(nèi)擺放攤位，按序號(hào)定時(shí)輪流交換位置，正副組長(zhǎng)監(jiān)督協(xié)調(diào)。

　　試點(diǎn)一個(gè)月，效果出奇的好。自治組長(zhǎng)黃世萍說(shuō)，現(xiàn)在大家規(guī)規(guī)矩矩，既用不著起大早搶位子，也不用跟城管隊(duì)員吹胡子瞪眼。上家潑了臟水扔了垃圾，下家就會(huì)提醒清掃；
下家生意忙不過(guò)來(lái)，上家就在旁邊搭把手。

　　鎮(zhèn)江城管把民主自治的好處歸納為一箭三雕：秩序規(guī)范了，市容整潔了，關(guān)系和諧了。城管的工作模式發(fā)生質(zhì)的變化，從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。有什么問(wèn)題，聚在一起開(kāi)個(gè)會(huì)，提個(gè)醒就行了。城管在與不在，現(xiàn)場(chǎng)的秩序、衛(wèi)生都差不多！現(xiàn)在矛盾解決了，城管也可以“隱身”了。「40」「吳長(zhǎng)亮：《鎮(zhèn)江嘗試馬路攤販自我管理“大蓋帽”隱身》，載《解放日?qǐng)?bào)》2007年3月19日�！�

　　義士路小販自治效果“出奇的好”，其實(shí)不奇。政府打擊小攤販的理由無(wú)非“臟亂差”，而“臟亂差”其實(shí)是政府錯(cuò)誤管出來(lái)的，并非攤販經(jīng)濟(jì)的胎記。政府非法化小攤販，攤販們的利益無(wú)法保障，無(wú)法形成恒定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成，即使生成終當(dāng)短命，因?yàn)檫@些秩序都在國(guó)家打擊之列。朝不保夕的小販，當(dāng)然無(wú)心將攤位裝點(diǎn)的整潔漂亮，因?yàn)椴欢�哪天被抄，投入打了水漂。小販無(wú)心樹(shù)立信用，因?yàn)樾庞靡揽咳辗e月累，而小販只能“打一槍換個(gè)地方”。由于法律不認(rèn)可小販之間劃分的利益范圍，小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規(guī)則，天天搶占地形，“時(shí)不時(shí)打得頭破血流”。無(wú)從講信用、講衛(wèi)生、講秩序，一切失序，“亂成一團(tuán)糟”。借用浦東新區(qū)張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)的話：“亂設(shè)攤是我們管出來(lái)的，主要責(zé)任在政府�！�「41」「《新區(qū)召開(kāi)第32次區(qū)長(zhǎng)網(wǎng)上辦公會(huì)》，載http：//211.144.95.130：9080/website /

　　subContent.jsp？ctid =49244.訪問(wèn)于2008年7月7日。」

　　一旦政府轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，事物就回歸本來(lái)面目。秩序形成了：通過(guò)抽簽進(jìn)行攤位排序；
自路口向北20米內(nèi)擺放攤位；
按序號(hào)定時(shí)輪流交換位置。自主選擇的秩序被自覺(jué)地遵守，無(wú)須國(guó)家執(zhí)法。城管在與不在，現(xiàn)場(chǎng)的秩序、衛(wèi)生都差不多！大家規(guī)規(guī)矩矩，互相幫助，其樂(lè)融融。城管也稱(chēng)一箭三雕：“秩序規(guī)范了，市容整潔了，關(guān)系和諧了”。城管的工作模式發(fā)生了質(zhì)變，從執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變成協(xié)調(diào)為主。矛盾解決了，大家安生了，城管也隱身了。

　　攤販經(jīng)濟(jì)的政治和經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性，學(xué)界早有歸納。一般認(rèn)為，攤販經(jīng)濟(jì)并不缺乏效率，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。攤販經(jīng)濟(jì)不僅增加GDP ，還有更多的優(yōu)點(diǎn)：（1）滿足低層和普通市民階層的生活需要，廉價(jià)的攤販?zhǔn)袌?chǎng)是他們消費(fèi)品的理想來(lái)源。（2）豐富城市文化。攤販經(jīng)濟(jì)能營(yíng)造一種特殊的城市街頭文化，讓游客和市民感受地方的特殊風(fēng)味。如法國(guó)巴黎街頭藝人的展示、我國(guó)傳統(tǒng)的廟會(huì)、夜市，不僅提供購(gòu)物便利，還是城市文化獨(dú)特的景觀。（3）攤販?zhǔn)腔謴?fù)街道活力，有效利用公共空間，增加城市魅力的佳徑�！皻W洲有露天吧臺(tái)，亞洲有街道攤販”。攤販制造街頭的喧鬧，活躍著城鄉(xiāng)的交流。（4）解決部分就業(yè)。許多人受資金、技術(shù)、年齡限制，只能自我就業(yè)。起點(diǎn)低、資金少、操作容易的攤販生意，成為就業(yè)捷徑。「42」「參見(jiàn)李瑾：《國(guó)內(nèi)外攤販經(jīng)濟(jì)管理研究綜述》，載《上海市容》2007年第1期。」

　　分析攤販經(jīng)濟(jì)的政治正確性及治理的技術(shù)細(xì)節(jié)，非本文的主旨，一個(gè)小販都能從實(shí)踐中得出真知：我（按，一個(gè)金融會(huì)計(jì)專(zhuān)科畢業(yè)的女?dāng)傌溨鳎┯X(jué)得馬路設(shè)攤為國(guó)家釋放了很大的壓力，不是什么羞恥的事情，不應(yīng)該取消。管理上有幾點(diǎn)：第一，馬路單邊擺放；
第二，統(tǒng)一形象擺放。比如一個(gè)攤位不超過(guò)兩米，就可以設(shè)計(jì)一個(gè)兩米長(zhǎng)的工具，大家統(tǒng)一在這個(gè)范圍內(nèi)。第三，統(tǒng)一時(shí)段經(jīng)營(yíng)。可分為早市和夜市。攤位固定大家都不會(huì)搶攤位了。第四，有一個(gè)攤位申請(qǐng)人工作卡制度，不要有炒攤位的現(xiàn)象，維護(hù)真正需要的人的利益。第五，要有限制經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理，這樣不會(huì)出現(xiàn)大排擋臟亂差，或者黃碟之類(lèi)。

　　第六，要有衛(wèi)生管理。可以出臺(tái)一個(gè)守則進(jìn)行考核。沒(méi)有做好衛(wèi)生自理的，可以取消經(jīng)營(yíng)資格。「43」「前引11.」

　　本文旨趣在于，這個(gè)并不復(fù)雜在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更不難發(fā)現(xiàn)的“正確答案”，為何二十多年來(lái)一直沒(méi)被政府部門(mén)“采信”？攤販非法化背后的利益和真正的推手究竟為何？

　　小販非法化的始作俑者是工商部門(mén)，此后職責(zé)移轉(zhuǎn)給城管。小販非法化固然讓一線的城管很辛苦，但另一方面，正是通過(guò)這種義正辭嚴(yán)式的“造事”和責(zé)無(wú)旁貸式的“攬事”，作為新設(shè)部門(mén)的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”，成功地站穩(wěn)了腳跟并擴(kuò)軍，提升了城管在政府系統(tǒng)中的“權(quán)重”。2007年3月9日，北京革新西里社區(qū)決定試行小販自治，效果良好，但消息傳出后某城建科長(zhǎng)就直搖頭：“她劃定了一個(gè)地方就能擺攤，那城管執(zhí)法怎么辦呢？居委會(huì)認(rèn)可他們了，那城管到底是算他們違法還是不違法呢？”一位城管隊(duì)長(zhǎng)也說(shuō)：“就算是上海等其他地區(qū)都放寬對(duì)小攤販的管理，北京也不行。08年北京還有個(gè)奧運(yùn)呢！”

　　由居委會(huì)“劃定一個(gè)地方”，城管當(dāng)然難以認(rèn)同，這涉及城管與居委會(huì)誰(shuí)享有“認(rèn)可權(quán)”這一核心問(wèn)題。居委會(huì)單方面“劃定”，在城管看來(lái)屬于“擅自篡權(quán)”，形同政變。雖然政府設(shè)立城管的目的是“集中行使行政處罰權(quán)”，不應(yīng)享有行政許可權(quán)，但組織一旦設(shè)立，組織的目標(biāo)就會(huì)異化，會(huì)優(yōu)先關(guān)注自身的命運(yùn)。面臨“失權(quán)”威脅時(shí)，城管不再言苦言累，頗有不辭辛勞之意。一個(gè)月后，居委會(huì)主導(dǎo)的試點(diǎn)被迫取消，街面又回復(fù)到“臟亂差”時(shí)，城管的解釋是：“我們永外地區(qū)3.03平方公里，派出所有120號(hào)人，但是我們城管只有16個(gè)人。”言外之意還要加人。2007年3月27日，在居委會(huì)試點(diǎn)被取消后，城管主導(dǎo)的一項(xiàng)旨在加強(qiáng)管理的改革措施開(kāi)始試點(diǎn)。「44」「參見(jiàn)周逸梅：《北京居民社區(qū)試行劃區(qū)供游商經(jīng)營(yíng)》，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　載《京華時(shí)報(bào)》2007年3月9日；
徐濤：《北京社區(qū)嘗試小商販自治，街道辦和城管不認(rèn)同》，載《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》2007年4月21日�！�

　　權(quán)力意味著利益，正是通過(guò)非法化小攤販，城管才“重任在肩”，得以大量行使處罰權(quán)，從而獲得與處罰權(quán)相關(guān)的合法和不法的利益。合法利益包括處罰權(quán)、變相許可權(quán)，將事業(yè)編制轉(zhuǎn)為行政編制的可能……。非法利益包括收保護(hù)費(fèi)、默許親朋好友設(shè)攤……。如果攤販合法了，“那城管執(zhí)法怎么辦呢？”這句屈原式的天問(wèn)，不經(jīng)意間現(xiàn)出廬山真面目。這里發(fā)生了美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維。波普諾所謂的組織變遷中的目標(biāo)置換。即組織成員會(huì)更加關(guān)注組織本身的存續(xù)和他們?cè)诮M織中的位置，而不去關(guān)心組織的實(shí)際目標(biāo)。「45」「參見(jiàn)[美]戴維。波普諾：《社會(huì)學(xué)》，李強(qiáng)譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1999年版，第195頁(yè)�！�

　　利益的復(fù)雜性決定人們心態(tài)的復(fù)雜性。雖然非法化攤販經(jīng)濟(jì)可以使城管獲得合法和非法的利益，但也同時(shí)使他們失去許多可以獲得的利益。由于城管左右媒體能力有限，且不法行為多發(fā)生在眾目睽睽之下，致使城管的口碑和公眾形象惡化。如“一跺腳，二瞪眼，三掀攤子四罰款，不用問(wèn)是城管”。城管惡化的公眾形象直接損害執(zhí)政黨和一級(jí)政府的公眾形象，弱化了城管領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的政績(jī)，降低了城管部門(mén)的利益交涉能力，并使從業(yè)人員喪失職業(yè)的榮譽(yù)感，自上至下陷入迷茫。

　　“革命不是請(qǐng)客吃飯，不是做文章”。當(dāng)生命和健康天天面臨真實(shí)的威協(xié)和損害時(shí)，城管不可能不怕。圍觀群眾的罵聲使他們迷茫和焦慮，“不知道自己是功臣還是罪人”。但決定戰(zhàn)爭(zhēng)的，是將軍而不是士兵。一位城管隊(duì)員感悟道：“其實(shí)誰(shuí)都沒(méi)有錯(cuò)，是我們的體制不夠健全�！�「46」「《北京城管柔性執(zhí)法小販稱(chēng)“8年抗戰(zhàn)勝利”》，載《市場(chǎng)報(bào)》2007年8月13日�！褂捎谖覈�(guó)行政部門(mén)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會(huì)議決策制，這些基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧、利益和情感，無(wú)法左右決策。領(lǐng)導(dǎo)除了考慮基層現(xiàn)實(shí)，還要考慮上級(jí)態(tài)度、部門(mén)擴(kuò)展和自己政績(jī)，政策形成具有不確定性。正如魏巍所批評(píng)的：“有些地方政府官員，滿腦子形式主義，虛榮觀念。為了自己的‘政績(jī)’，脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，無(wú)視人民的生計(jì)，高調(diào)地提出什么構(gòu)建‘無(wú)攤城市’。”「47」「魏�。骸恫灰�?dú)⑺�，我也為崔英杰說(shuō)情》，載http：//www.mfzq.com.cn /Blog /Diary.aspx ？Data=S =540224，訪問(wèn)于2008年7月7日。」不難發(fā)現(xiàn)，部門(mén)利益誘導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)層專(zhuān)斷是錯(cuò)誤決策遲遲不能修正的原因之一。

　　原因之二是中央與地方之間事權(quán)劃分不明。小攤販的治理，法理上屬于地方事務(wù)而非中央事務(wù)，沒(méi)有必要進(jìn)行中央決策。但我國(guó)中央與地方之間事權(quán)劃分不明，習(xí)慣上地方依賴(lài)于中央，而中央立法又習(xí)慣于“一刀切”，地方難有選擇的空隙，不同政策之間比較和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無(wú)從生成。即以攤販治理為例，各國(guó)治理的實(shí)踐是通過(guò)牌照發(fā)放來(lái)實(shí)施管理，而在我國(guó)，牌照之發(fā)放屬于行政許可事項(xiàng)。依行政許可法，省級(jí)以下政府皆無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)，即使中央部委也無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)。行政處罰法上也有類(lèi)似規(guī)定。中央政策法律相互沖突。政策面上，中央強(qiáng)調(diào)向地方分權(quán)，如國(guó)務(wù)院關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第19條要求“適當(dāng)下移執(zhí)法重心；
對(duì)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施”，但具體制度上，又通過(guò)《行政許可法》和《行政處罰法》將設(shè)定許可權(quán)與處罰權(quán)上收，地方難有機(jī)動(dòng)處置之余地。地方和基層最容易發(fā)現(xiàn)政策的錯(cuò)誤所在，但為了保持政治正確，即使發(fā)現(xiàn)政策有誤，也要等待中央調(diào)整政策，從而與中央“保持一致”。中央政府性質(zhì)上本應(yīng)是政策性政府，而非事務(wù)性政府，主要職責(zé)應(yīng)在于政策選擇。如果中央政府?dāng)垯?quán)攬事太多，發(fā)牌照，搞評(píng)比，評(píng)先行……，則會(huì)導(dǎo)致事務(wù)功能膨脹，政策功能萎縮，政策反饋速度落后于時(shí)代需求。

　　原因之三在于決策的非公開(kāi)性。雖然《行政許可法》規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)公開(kāi)聽(tīng)證，但至今為止，行政部門(mén)習(xí)慣于非公開(kāi)決策而非透明決策。仍以攤販治理為例，近來(lái)國(guó)家工商總局及建設(shè)部分別表態(tài)，要放松管制。但決策過(guò)程中，有哪些利益需要考量，決策過(guò)程中爭(zhēng)議之焦點(diǎn)與存在之困難，皆未見(jiàn)公諸于眾。行政系統(tǒng)仍習(xí)慣于自身內(nèi)部非公開(kāi)決策，然后將結(jié)果“周知”公眾。上海市曾公開(kāi)宣布將于2007年五。一前出臺(tái)攤販合法化政策，媒體廣為報(bào)道。此后卻未見(jiàn)下文，僅告知存在難度，力爭(zhēng)年底前出臺(tái)。究竟決策中存在何等之難處，公眾并未與聞。雖然決策者可能會(huì)聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，但由于沒(méi)有公開(kāi)的辯論程序，相關(guān)事實(shí)和證據(jù)無(wú)法提交，各方利益無(wú)法有序表達(dá)，意見(jiàn)無(wú)從整合。普通人民無(wú)法旁觀和參與政策選擇，無(wú)法發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤的政策選擇。

　　原因之四在于決策行政化而非立法化。小攤販的治理，涉及小攤販、社區(qū)居民、商場(chǎng)、臨街住戶(hù)等多方利益，直接關(guān)涉到人民基本生活———例如沒(méi)有好攤販導(dǎo)致沒(méi)有好早點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)屬于立法事項(xiàng)而非行政事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)立法程序整合社會(huì)意見(jiàn)。由于我國(guó)行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法界線不明，且立法機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制不合理，無(wú)法有效立法，致使應(yīng)由立法機(jī)關(guān)完成的任務(wù)，交由行政部門(mén)來(lái)完成。立法整合機(jī)制不能有效運(yùn)行，只能依靠部門(mén)協(xié)調(diào)。由于小攤販治理事務(wù)涉及工商、城管、公安等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)互不隸屬，一旦產(chǎn)生爭(zhēng)議無(wú)從決斷，有賴(lài)各方調(diào)和立場(chǎng)。其間任何一個(gè)部門(mén)強(qiáng)硬作梗，決策無(wú)法形成。攤販合法化所涉及的牌照發(fā)放權(quán)，城管部門(mén)與工商部門(mén)即有爭(zhēng)議。前言的鎮(zhèn)江市城管局，就與公安、工商等部門(mén)開(kāi)了三次協(xié)調(diào)會(huì)。部門(mén)之間并無(wú)法定有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)。部門(mén)利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)政策偏好等，都會(huì)導(dǎo)致“久協(xié)不調(diào)”。

　　原因之五是社團(tuán)管制過(guò)嚴(yán)。攤販合法化與否的政策選擇，涉及利益最大的當(dāng)然是小攤販們。由于我國(guó)建國(guó)以來(lái)，對(duì)社團(tuán)管制過(guò)嚴(yán)，采取許可制，而非登記制。數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的小販不能組成利益集團(tuán)，小販們無(wú)法通過(guò)集團(tuán)，將自身利益關(guān)系有序有力地進(jìn)行表達(dá)。由于不能組成集團(tuán)，在利益博弈中，被原子化的小攤販們，無(wú)法與集團(tuán)化的居民集團(tuán)和官僚集團(tuán)相抗衡，在決策程序中，成為“沉默的大多數(shù)”，甚至被妖魔化。又因?yàn)槔�益所關(guān)，他們不得不進(jìn)行“都市游擊戰(zhàn)”，抵抗和反擊不合理的制度，用無(wú)聲的躲避、有聲的還擊和頑強(qiáng)的生存，喚得社會(huì)對(duì)他們的存在、利益和價(jià)值的重新審視。上海浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)反思：對(duì)亂設(shè)攤的整治，從建國(guó)到現(xiàn)在沒(méi)有停止過(guò)。為什么整治的力度越來(lái)越大，城管隊(duì)伍越來(lái)越大，最后還是不行呢？當(dāng)一樣?xùn)|西頑強(qiáng)的生存、頑強(qiáng)表現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，你要找出背后的合理性在哪里，然后找一找政府工作的差距在哪里。「48」「參見(jiàn)《張學(xué)兵區(qū)長(zhǎng)跟你網(wǎng)上談：您如何看待馬路設(shè)攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn/

　　？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問(wèn)于2008年7月7日。」值得注意的是，區(qū)長(zhǎng)之所以有如此深刻的反思，一個(gè)重要原因是暴力抗法上升，而非攤販團(tuán)體有意見(jiàn)上呈。攤販治理還涉及社區(qū)參與治理的問(wèn)題。有議論認(rèn)為可以將攤販交由社區(qū)治理，而社區(qū)作為一個(gè)社會(huì)組織，也沒(méi)有成熟。自治和管理能力有待發(fā)展，形成政府想放權(quán)，也無(wú)處可放的局面。

　　伴隨著攤販與城管之間矛盾的普遍化與激烈化，各級(jí)各地政策開(kāi)始松動(dòng)。建設(shè)部和國(guó)家工商總局表態(tài)要讓攤販經(jīng)濟(jì)合法化；
北京市要求城管執(zhí)法人性化；
上海試點(diǎn)攤販合法化……政府終于準(zhǔn)備調(diào)整政策了�！叭�十年河?xùn)|，三十年河西”，而往返之間，社會(huì)已付出血的代價(jià)。

　　何兵 ，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授

　　原載《中國(guó)法學(xué)》2008年第5期

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