之一　“模糊產權，促進流轉”不是好辦法

　　“明晰產權”：同志仍需努力

　　十七屆三中全會開過幾個月了，關于“土地新政”的議論仍然在進行。全會的決定體現了最高層對目前農民問題的重視，也強調要繼續(xù)推進改革。而且從決定的文本看，也的確有一些新的提法，如土地承包“長久不變”、要縮小國家征地的范圍、允許農村集體土地入市交易等等。

　　但是《決定》主要是原則性的文字，具體的進展還要看《土地管理法》及其實施細則的修訂結果。對于決定的主要精神，有人歸納為“明晰產權，促進流轉”；
有人則歸納為“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”。而“明晰產權”似乎是個共同的說法。

　　然而，全會之后一些參與政策制定的官員、學者發(fā)表的解釋性言論，卻有不少含混乃至自相矛盾之處。

　　例如，對于所謂“長久不變”，有人說就是具體的承包權長久不變，除了“自愿有償的流轉”外不再搞所謂的“調整”，并稱有的地方搞“調整”是不合法的。有人卻說“長久不變”的只是土地承包制這個制度，農民要求三五年一“調整”也是可以的。

　　對于不改變用途的農地流轉，有人基本上解釋為自由交易。有人強調不許“絕賣”，承包人必須永遠保持回贖權利——這似乎是要保護小農。但有些人的解釋卻相反，他們說政府必須把農地流轉引導到“高效”的“規(guī)模經營”方向，甚至說政府應該支持“大地主”集中土地。

　　對于“縮小政府征地范圍”，一般理解為政府征地應該限于重大公共利益項目，但對于“公共利益”如何認定、根據什么程序認定，卻仍然很不“明晰”。如今流行的似乎是“商業(yè)性”項目與“公益”項目的區(qū)分。但是姑且不論什么是“商業(yè)項目”并不容易界定，更大的問題是：由于土地開發(fā)的“外部性”效應，許多商業(yè)性項目其實大有關于公益，而許多“非商業(yè)性”項目，如官府的樓堂館所、豪華衙門和一些“形象工程”，甚至那些專供政府部門人員的“福利房”，老百姓是否認同其為“公益”，實堪懷疑。

　　而對于“征地范圍”縮小后不在范圍之內的那些“改變用途”的流轉，政府又將如何進行“用途管制”？現在比較明確的是：如果農民愿賣地，未必就可以賣——因為有保護耕地之類的管制措施。但是如果農民不愿賣，是否就可以不賣？最近出臺的那些“土地換某某（保障、住房等等）”是自由交易，還是不能討價還價的“動員式交易”？所謂“集體土地”可以進入這些領域，是否意味著“村官賣村地”已獲允許而農戶處置自己的土地仍然不行？

　　最后，對“小產權房”宣布的“保護既得利益，但下不為例”政策究竟如何理解，也是眾說紛紜，從宣布后小產權房交易在許多地方明顯升溫的情況看，“下不為例”怕是談何容易。

　　“促進流轉”：利弊仍待觀察

　　所以，“明晰產權”雖為各種解釋者共同強調，但是目前看來，這一點恐怕并未做到。而無論從《決定》的文字本身看，還是從《決定》公布至今的社會反應看，比較明確的只有一點，即今后要進一步推動“土地流轉”。果然，最近各地“土地換保障”、“宅基地換住房”等動作紛紛出臺了。

　　加上近來因國家改行反危機戰(zhàn)略，中央四萬億、地方十八萬億元刺激經濟的大政策和一系列措施出臺，各地一片“大干快上”的氣氛，對土地的需求在未來一個時期應會急劇上升，“促進流轉”的大潮更加波瀾壯闊，是可以想見的。

　　然而與此同時，經濟危機卻使上千萬農民工失業(yè)回鄉(xiāng)。土地權益對他們的重要性增加了。這種情況下“模糊產權促進流轉”會引起什么？

　　搞市場經濟，土地流轉無疑是個大趨勢。但在目前農民涉地諸種權利尚不明確的情況下，由政府權力來“促進流轉”會帶來怎樣的變化，目前還很難說。實際上，由于“明晰產權”似乎并未實現，未來很可能出現的只是“模糊產權，促進流轉”。

　　日前鳳凰衛(wèi)視“一虎一席談”要搞一個關于農村土地問題的辯論節(jié)目，請了我參加。由于我過去的論戰(zhàn)對手主要是那些聲稱“地權歸農戶會導致土地兼并，損害農民利益”的朋友，我以為他們會出場。沒想到到場的不是他們，而是一位地方政府官員、一位開發(fā)商和一位據稱參與了最近土地政策修訂的學者，他們都不贊成“土地私有制”，但卻并不擔心“土地兼并”。相反，他們都異口同聲地抱怨“小農經濟”沒前途，土地在“小農”手里怪可惜了的。他們對前一時期的“圈地運動”評價甚高，并認為新政策會進一步促進“圈地”以發(fā)展“規(guī)模經營”。至于農民的得失，他們有的說“圈地運動”大有利于農民，有的說由于“規(guī)模經營”代表著歷史進步，部分人即便受點損失也應該顧全大局。老實說，這樣的說法筆者以前也多次聽到過。只是不知那些以“防止兼并”為理由來反對地權歸農戶的朋友，聽了這幾位的說法有何感想？他們就不想與這些同樣反對“土地（農民）私有制”的朋友辯論辯論嗎？

　　當然，三中全會“土地新政”出發(fā)點是好的，“明晰產權”也無疑是它提出的方向。但是由于土地問題涉及的既得利益太多，并且因而爭議也很大，最后出臺的政策也許不能不帶有折中色彩�！懊魑�產權”尚未成功，同志仍需努力。但是在模糊產權的前提下“促進流轉”卻會產生很多問題，所以有必要分析一下其利弊。

　　可以析分的權利并非“不明晰的權利”

　　我在以前的文章中已經說過，由于土地這種“財產”的一些特性，即便在一般認為是土地私有制的國家，“土地私有權”也會受到比別的財產權更多的限制。但是后來潘維先生列舉了類似事例后說，他們的土地產權都“不明晰”，因此要求給我們的農民“明晰產權”也是不對的。

　　我覺得潘維先生混淆了兩個概念：可以析分的權利和“不明晰的權利”。法治國家的土地所有者對于他的“私有土地”的確并不擁有“百分之百的排他性絕對權利”，利益相關方和公共權力部門對這類土地擁有不同程度的干預權。其實何止地權，在民主法治國家任何財產權幾乎都有可以析分的特點，有些法學家表述為：財產權并非單一的權利，而是“一束權利”。而當代一些經濟學家更提出，應當以各種具體定義的“權利”概念來取代籠統(tǒng)模糊的“所有權”概念。但對于涉及財產的這些權利進行明晰的界定都是為了更好地防止權力的濫用，而不是為了在權利問題上攪渾水、給有權有勢者增加“自由裁量權”使其可以翻云覆雨上下其手。

　　例如，現代民主國家往往有強大的自治工會，資本家不能隨意解雇工人。這也可以理解為其產權受到某種干預和析分。但是析分出去的那部分權利未必是歸“國家”的。它首先掌握在雇員手里。所謂不能隨意解雇工人，是說工人擁有自組工會與資方進行集體談判的權利，從產權角度講也可以說是作為“利益相關方”的工人對企業(yè)主產權的運用（勞務契約的簽定）有一定程度的干預權。這當然不是說老板解雇工人必須得到政府許可，或者反過來說只要政府許可老板就可以為所欲為，也不是說政府可以不由分說地“減員增效”后再把裁員后的國有企業(yè)以“就業(yè)優(yōu)先”為名優(yōu)惠地“置換”給“自己人”，當然，更不是說政府可以在沒有工會、商會間談判的情況下充當勞資雙方的“共主”，自行安排“勞資關系”。

　　土地問題也是如此。就以潘維先生提到的例子而言，美國住宅社區(qū)對環(huán)境、綠化乃至文化氛圍確實常有嚴格要求，業(yè)主不能對“自己的”住宅為所欲為地改建。但是所有的“干預權利”都有明確的主體。你如果把宅門改成店面，誰有權來干預；
如果把“自己”院里的大樹砍了，誰有權來制止，都是清清楚楚的。有權干涉這些事的并不是政府，而是居民自治的社區(qū)。政府不僅必須尊重法定屬于個人的權利，而且必須尊重社區(qū)自治權——比如說，社區(qū)管理實行居民民主自治，政府是不能往社區(qū)派“干部”的。在我們很多人看來，這社區(qū)就是“集體”，但是與我們這里由“被集體化”形成的強制性“集體”不同，作為個人你加入不加入這個社區(qū)是你的權利。如果對社區(qū)干涉你改建住宅不滿，你可以賣掉住宅搬家到別處，無論國家還是“集體”都不能取消你的這個權利。國家當然也可以為“重大公共利益”而征地。但是正如我已經說過的那樣，何謂“重大公共利益”，通過何種程序確認這種利益，確認后又如何按程序行使征地權或“最終定價權”，都有清楚的界定，絕不是當官的就可以為所欲為。

　　“佃期”應該延長，“佃權”更該明確

　　總而言之，產權范疇下的“一束權利”哪個歸個人，哪個歸社區(qū)，哪個歸政府，與權利對應的又有哪些責任，都應當是清楚的，這不就是“產權明晰”嗎？

　　其實不要說外國，我國過去也有類似的“傳統(tǒng)”。例如在租佃制之下出現所謂“一田二主”現象：在租佃契約雙方規(guī)定的期限內，佃權（使用權）歸佃戶，而田主只保留收租的權利。在這個期限內只要佃戶履行契約規(guī)定的義務（交租），田主是不能把土地收回的。后來租佃期限逐漸延長到無限，就形成了永佃權，也就類似我們現在講的“使用權長久不變”。但是有一條：在“永佃”之前租佃雙方按契約進行的權利分割已經是很“明晰”的：如果是三十年期的租佃契約，那就意味著三十年內佃權是受保障的。田主要收回土地，除非通過討價還價在佃戶的同意下贖回佃權，否則只能三十年期滿后再說。如果再延長到“永佃”，那就成了“一田二主”，田主權利只限于獲得“大租”（“田底”租，區(qū)別于“佃主”出租“田面”獲得的“小租”而言，“大租”數額未必比“小租”大），而“佃主”即佃權擁有者就可以按自己意愿把“使用權”拿去“流轉”了。

　　顯然，在這里“田主”與“佃主”對于土地確實都沒有“百分之百的權利”，但他們擁有的那部分權利卻是“明晰”的。否則，如果佃戶只有“模糊的”權利，田主要把他趕走就可以趕走，要讓他種地就不許他不種，那就不但不是永佃制，甚至都不是什么租佃制，而成了不折不扣的農奴制了！潘維先生設想的“模糊地權”，難道就是這樣一種狀態(tài)？

　　遺憾的是，我們過去所謂“三十年不變”就遠遠沒有做到“明晰”。我曾經說：如果我們做不到把土地所有權還給農民，至少應該把農民的“佃權”明確化。想要“流轉”農民的土地，就必須按自由交易原則向農民（農戶或自主性集體）購買（不是“征用”）“佃權”。（即便為“重大公共利益”而征地，也不能像過去那么個征法，我已另有敘述）至于這佃權是三十年還是更長，倒是次要問題。

　　我當然主張更長，因此也認為“長久不變”的提法有點進步。但如果過去的“三十年”就是稀里糊涂的，如今改成“長久不變”又有多大意義呢？過去的“三十年不變”往往被解釋成“承包制三十年不變，但具體地塊可以調整”，今天的“長久不變”也可以解釋為“制度長久不變，地塊想調就調”嗎？過去的“三十年不變”往往被解釋為身份性待遇，只要把農民強制性“農轉非”、“村改居”就可以把他們的土地“收歸國有”，今天的“長久不變”仍然是身份性待遇嗎？是不是一紙“村改居”的文件就照樣可以沒收他們的土地呢？過去在“三十年”之內可以搞“土地換保障”——不是農民自愿賣地后自由選購保險產品，更不是國家作為公共服務責任來提供的普惠式保障或福利性轉移支付，而是“我沒收你的土地，再給你我認為合適的保障”，如今“長久不變”后是否仍然可以這樣做呢？

　　之二　什么是農民的“集體談判能力”？

　　“集體談判能力”：取決于結社權，還是取決于“所有制”？

　　一些反對地權歸農戶的朋友強調,在市場經濟中農民無論與官員還是與老板打交道,如果缺乏“集體談判能力”都會吃虧。這個看法真是對極了！但是他們說“被集體化”能增加農民的談判能力，卻是錯得一塌糊涂、錯得缺乏常識，其荒謬的程度只能與如下說法相比：據說自由散漫的猶太人是沒法與希特勒討價還價的，因此把猶太人“集中”起來（集中營），為的是增強他們與政府“集體談判”的能力！

　　其實這里的簡單界分是不容忽視的：

　　首先，農民的“集體談判能力”本質上是個政治概念，它取決于農民有沒有自主的結社自由，而完全與什么“所有制”毫無關系。誰都知道當今發(fā)達民主國家的農民有多牛：他們是“私有者”，但是他們可以組織農會和親農社團，支持親農黨派，進行強有力的集體行動，議會中有他們的代表，媒體上有他們的聲音，如果需要，他們更可以成千上萬地開著拖拉機涌進城里，在都市的大街上發(fā)出吶喊，政府與社會都非常重視他們的訴求。與馬克思關于“小農是散漫的一口袋土豆”的論斷相反，這些年來，發(fā)達國家“工會衰落，農會興盛”是個明顯趨勢。正是由于美歐各國爭相護著各自的農民，遂使“農業(yè)保護”問題成了國際“商戰(zhàn)”中最執(zhí)拗的爭論，從“烏拉圭回合”到“多哈回合”多次導致談判失敗。顯然，只占人口百分之幾的“小農”在這些國家對公共政策的影響之大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　超過他們國家一些人數更多的其他階層，更遠遠超過占人口絕大多數的我國農民！

　　相反地，斯大林時代的“集體農莊”成員，在統(tǒng)治者面前有一絲一毫的“談判能力”嗎？別說這是“右派”污蔑，請讀1956年以后的毛澤東是怎么評價“特權階層”控制下的蘇聯農業(yè)的吧！

　　“農民”與“農場主”：區(qū)別在于經營規(guī)模，還是在于“國民待遇”？

　　有人說，西方農民不是農民，是“農場主”，所以他們有集體行動能力，而中國“農民”就沒有這種本事，必須由官府“組織”他們。老實說，區(qū)分“農民”（peasants）和“農業(yè)者”（farmers，也就是所謂的“農場主”）在中國筆者可能還是最早之一——1980年代筆者就寫過這方面的文章。但是兩者的區(qū)別在哪里？

　　西方絕大多數“農場主”不是雇工的老板，而是類似自耕農的“家庭農場”或類似佃戶的“租地農場”，當然，其經營規(guī)模比我們的農民大得多，但比前蘇聯集體農莊農民的人均耕地規(guī)模通常不是更大，而是更小。而日本、韓國等東亞精耕細作區(qū)的小農場不但比蘇聯小得多，比我們的農民也大不了多少，但他們的集體談判能力卻與歐美農民（或“農場主”）差不多。顯然，“農民”與“農業(yè)者”的區(qū)別既不在于經營方式是租佃、雇工還是家庭自耕，也不在于經營規(guī)模的大小。區(qū)別就在于杜潤生杜老說的那個“國民待遇”問題：“農業(yè)者”是有充分權利的自由公民，而“農民”則是沒有“國民待遇”的無權者。他們被剝奪了權利，你反過來倒怪他們不是“農場主”，所以不配有權利，這是哪門子歪理？

　　更重要的是，所謂“集體談判”，與誰談？主要就是與各地官府和涉農商家。在今天中國的體制下，政府是“招商引資”的主體，涉農商家與農民打交道也都要取得政府支持，所以歸根結底還是與官府。而與官府談判必須通過官辦的“集體”，這不是滑天下之大稽嗎？靠談判對手“組織”你去與他談判，否則免談，這不干脆就是不許你談判嗎？

　　所以，如果說你要退回到改革開放以前，重建命令經濟下“一切行動聽指揮”的人民公社，你就直接說這種體制如何優(yōu)越得了，至于說到“市場經濟中的集體談判”，那就要清楚：作為談判對手的“集體”與“一切行動聽指揮”的“集體”截然就是相反的東西，兩者的區(qū)別比兩者各自與什么“集體”都沒有的“小農”的區(qū)別還要大得多！

　　“集體”與“交易費用”：截然相反的兩個極端

　　老實說，這個道理與其說是“私有化論”者闡述的，毋寧說在反私有化的朋友那里得到了最好的論證。溫鐵軍先生曾指出我國改革前搞的人民公社很有必要，因為它“節(jié)省了國家與一個個小農戶打交道的交易費用”。但他在另一處關于印度的文章中卻說：印度的工會農會很厲害，以至于“政府、企業(yè)與工農打交道的交易成本太大”，弄得征不成地，修不了高速公路，也吸引不來外資。溫先生在此對“交易費用”這個術語的誤用（經濟學上的“節(jié)省交易費用”決不能理解為不許討價還價）姑且不論，但顯然，他非常清楚這兩種“集體”間的區(qū)別要比兩者與“單干戶”的區(qū)別大得多：人民公社完全、徹底地剝奪了小農的談判能力，而自主農會作為談判對手卻比一戶戶的小農難對付得多。人民公社使得農民不僅無法討價還價，在大饑荒年代甚至連逃荒的可能都被剝奪，在所有糧食都被搶完后只能困在村里活活的就地餓死。而有了結社權的印度農民卻成了漫天要價的強硬對手、令“政府、企業(yè)”都干瞪眼的“最牛釘子戶”。這兩者何止天壤之別！

　　當然，并不是說農民成了“最牛釘子戶”就一定是好事。溫先生就此批評印度也并非完全沒有道理。我也說過，反對地權歸農唯一合乎邏輯的理由（注意：“合乎邏輯的理由”未必就是現實中當務之急，也未必就是合乎道德的理由），就是如果農民的地權過于絕對化，是否會過分強化農民的談判能力。但是溫先生應該想好了：他到底是想削弱農民的“談判能力”呢，還是想強化這種能力？在這種討論中最好還是不要“明修棧道，暗渡陳倉”吧。

　　之三　現行政治條件下地權歸農戶的結果會是“權貴私有化”嗎？

　　討論中有人指出：秦暉過去一直認為在大的體制背景不變的條件下單獨推進“產權改革”會導致“權貴私有化”，并因此對國企的產權改革有很多批評，怎么現在在同樣背景下又不反對“土地私有化”，而且還批評反對者？

　　這個問題提得好！

　　我的確認為，在不民主的條件下處置公共財產，由于公眾所有者與官員“看守者”之間缺乏真正的委托-代理關系（即民主授權-問責關系），容易出現“賣方缺位”下的“看守者交易”。但是在這方面，我國的土地、主要是農村土地與其他資產相比有一個不同，那就是在絕大多數情況下，農村土地如今并非由官員經營，而是由農民自己經營的。農民自己就是“看守者”。

　　對于過去的國營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“集體企業(yè)”的產權改革，筆者一直強調處置公共財產應該遵循“群域要民主”的原則，在缺乏公共參與、公共監(jiān)督、也沒有利益相關各方的充分博弈的情況下，公共資產的“看守者交易”往往就是“掌勺者私占大飯鍋”。當年如果人民公社也按這種方式搞私有化，把公社變成公社領導人的私人莊園，農民變成打工的，或者干脆被趕走，那農民還不造反了？

　　幸虧當時農村改革是農民自己搞起來后上面才承認的，農民平分了土地（當然只是“承包”，地權問題遺留至今），打破了“大鍋飯”。如今土地是農民各自經營的，并沒有“掌勺者”。然而耐人尋味的是，這反而成了地權改革比其他公共資產（包括鄉(xiāng)村中除土地以外的其他公產如企業(yè)等）的產權改革更為困難之處：土地如今不是由官家經營、而是由農戶經營的，于是有些人就絕不允許它私有化！

　　由官員控制并經營著的公共財產在沒有民主的條件下搞私有化，那當然很容易會變成權貴私有化。事實上我們的企業(yè)，無論是國有企業(yè)還是農村中所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，產權改革幾乎都是給了“看守者”。工人只能“看成敗，人生豪邁，只不過從頭再來”！但這樣的私有化不是從來就勢如破竹嗎？當初反對這樣做的不就是我秦暉和很少的幾位朋友嗎？著名的郎咸平先生對此持異議還是在我之后十年吧？而如今反對地權歸農最力的那些朋友當初干什么去了？為什么那時把企業(yè)私有化給官員你們不反對，現在把土地私有化給農民（可以“化”給農民的，也就只剩下土地了！），你們就那么反對呢？說穿了，現在土地不是由官員、而是由農戶“看守”的，“看守者私有化”也化不到官員手里，私有化了他們搞“圈地”反而不方便了——這才是地權歸農的阻力如此之大的真正原因吧？請問如今絕大多數鄉(xiāng)村中那些土地以外的公共資產，包括曾經風光無限的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，現在還有剩下的嗎？能夠不明不白地“化”到權勢者手里的，早就“化”光了。只剩下由農民“看守”的土地，他們一時“化”不掉，就堅決不“化”給農民，寧可留著以后再“圈”！可以黑箱操作的私有化，都已經搞了，而最可能正大光明公平合理的私有化，卻堅決不搞，這叫什么道理？

　　有人說，地權改革非常復雜，因此不可行�！巴恋厝绾嗡接谢�，我無法想象�！彼�還舉例說：地權應該“化”給誰，按什么歷史時段劃線？是化給現在的承包者，化給集體化前的所有者，還是化給土改前的主人？

　　但像這種問題，任何稍有歷史的公產不是都存在嗎？工廠的私有化難道沒有這種問題？為什么那種私有化就可以勢如破竹？其實就是當初土地“承包權”的分配不也可以這樣提問嗎？這塊地憑什么是你承包，而不是我承包？但農民是有智慧的，鄉(xiāng)土是有習俗的，當然政府也可以出臺必要的規(guī)定。學者關在房子里“無法想象”的事，農民可以做到，農村改革中這樣的事例有多少！

　　我當然不認為地權改革是一樁簡單、容易的事，但如果排除既得利益的阻礙，僅從技術角度看，地權改革并不比其他產權改革復雜。本來，土地的分配是各種財產分配中最容易達到公平的一種。它不像股市那樣百姓看不懂，容易被操控，被下套，也不像企業(yè)那樣涉及無形資產、隱形負擔、債權債務、評估價與變現價之差異這類算不清楚的糊涂帳。正如當年費孝通先生所說：土地明擺在光天化日之下，既難于隱藏、私吞，又易于分割、分配——不僅自然形態(tài)的土地易于分割，土地權利的分割（如明清時期的“田底”、“田面”）也相對簡單。歷史上的“計口授田”屢有先例。當年的激進土改，雖然在是否該剝奪地主的問題上有強烈的爭議，但在土地分配環(huán)節(jié)上沒有多少質疑。東歐對國有企業(yè)搞“一人一份”的證券私有化，引起不少爭論，但我們在“大包干”改革中“一人一份”地分配責任田，并沒有招致多少糾紛�！�…如果連這樣的產權改革你都“無法想象”，請問你還能想象什么樣的改革呢？

　　必須指出：農民是土地“看守者”的這種狀況目前正在逐漸改變。在“極小農”缺乏競爭力、而“土地私有化”又不能搞的情況下，有人想用“圈地”的辦法推行“規(guī)模經營”，有人提出應該把土地重新交由“集體”經營，還有人主張讓“村官買賣村地”、使“集體土地”（而不是農戶的土地）入市交易。這些做法實際上都意味著把土地變成過去的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”那樣由官員、而不是由農民“看守”的財產。而過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結局，大家都看到了：在市場經濟下到一定時期它們還是都私有化了，只是，那時就真正是“掌勺者私占大飯鍋”大行其道的時候。反對地權歸農的朋友，你們是不是希望看到那一天呢？

　　換言之，正是為了避免“現行政治條件下地權改革的結果造成‘權貴私有化’”，我們才要呼吁地權盡早歸農。而在“被集體化”問題并未解決、農民還缺乏自組織的情況下首先是要“地權歸農戶”。

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