中央正采取緊急措施，刺激內(nèi)需。短期內(nèi)，千億中央投資巨款必須用掉。各地使出渾身解數(shù)，欲分得一杯羹以助地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。投資項(xiàng)目花落誰(shuí)家？

　　樓市危險(xiǎn)，更是觸動(dòng)地方政府神經(jīng)。1994年重心偏向中央的財(cái)政改革，直接導(dǎo)致地方政府向土地要收入。土地開發(fā)不僅帶來(lái)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，還帶來(lái)一系列稅費(fèi)收入，形成“土地財(cái)政”。不少地方政府正在對(duì)樓市施以援手，希冀“錢源”穩(wěn)定。這種岌岌可危的財(cái)政模式，自然也急需“分錢”規(guī)則的重大調(diào)整。

　　廣義而言，調(diào)整要點(diǎn)包括四方面：一是各級(jí)政府事權(quán)的確定。只有確定事權(quán)，才能找到與之相匹配的財(cái)權(quán)和財(cái)力。泛泛地強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)的相匹配，或者財(cái)力與事權(quán)的相匹配，無(wú)濟(jì)于事。

　　二是稅種的重新劃分。當(dāng)前大稅種有向中央集中的趨勢(shì)，地方缺乏穩(wěn)定稅源的稅種，這是“土地財(cái)政”形成的重要原因之一。

　　三是省以下財(cái)政體制還過(guò)于隨意，把這塊理清楚，對(duì)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，大有好處。

　　直接涉及到“二次分錢”的，是政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　　立法明確“分錢制度”調(diào)整節(jié)奏

　　依靠本級(jí)收入，不能滿足許多地方政府的支出需要。中央在籌集財(cái)政收入上有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，其轉(zhuǎn)移支付是地方財(cái)政支出的重要來(lái)源。

　　轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，首要的是考慮政府及代行政府職能機(jī)構(gòu)所掌握的全部財(cái)力。中國(guó)應(yīng)選擇收入相對(duì)集權(quán)但支出分權(quán)的財(cái)政體制。作為一個(gè)大國(guó)，中央通過(guò)掌握較大規(guī)模的財(cái)力，可以增加對(duì)地方政府的話語(yǔ)力度。

　　稅收返還是1994年改革時(shí)，為了減少改革阻力而設(shè)計(jì)的制度。已經(jīng)過(guò)去了十多年，稅收返還應(yīng)并入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，到取消稅收返還的時(shí)候了。

　　財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等，種類繁多，可將不同種類的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付合并為一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展，及補(bǔ)償?shù)胤秸�府代理事�?wù)而設(shè)立的補(bǔ)助資金。對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等的支付還很分散，缺乏規(guī)范。而且，中央與地方財(cái)政預(yù)算的銜接還不夠，不利于地方財(cái)政透明度的提高。

　　隨著地方政府理財(cái)?shù)募s束力增強(qiáng)，可考慮逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，確立以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度框架。

　　中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度框架的構(gòu)建，首先要做的是通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，確定轉(zhuǎn)移支付制度的路線圖，使得各主體明了轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整趨勢(shì)，知道整體改革的時(shí)間表，讓地方政府形成事先的確定性預(yù)期。例如，可以規(guī)定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定以五年為期，進(jìn)行調(diào)整。明確的規(guī)定要遠(yuǎn)勝于臨時(shí)性規(guī)定。

　　建立規(guī)范化涵蓋省以下各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是強(qiáng)調(diào)制度形成過(guò)程的透明度，轉(zhuǎn)移支付資金使用的有效監(jiān)督，將會(huì)帶來(lái)制度紅利。

　　省級(jí)以下分錢原則

　　省以下財(cái)政，應(yīng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化與效率的均衡。

　　1994年分稅制改革規(guī)范了中央與省的財(cái)政關(guān)系，但沒(méi)對(duì)省以下財(cái)政體制作出統(tǒng)一規(guī)定。各地出現(xiàn)了財(cái)力向省、市（地級(jí)市）兩級(jí)集中的傾向。縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難與此有關(guān)。為了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，不少省份都在嘗試新做法，例如，省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用、激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制等。

　　分稅制改革之初所提出的“財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配”不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在考慮財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配問(wèn)題時(shí)，應(yīng)更多考慮財(cái)力因素，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。財(cái)權(quán)不意味著財(cái)力，要求財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，其結(jié)果可能地方政府沒(méi)有充分的財(cái)力來(lái)承擔(dān)體制所賦予的事權(quán)。財(cái)力與事權(quán)匹配原則提出，是財(cái)政體制改革的一大進(jìn)步。

　　財(cái)力有實(shí)際財(cái)力與潛在財(cái)力之分。地方財(cái)政自身所籌集的收入、從上級(jí)所獲得的轉(zhuǎn)移支付以及各種補(bǔ)助收入都構(gòu)成了地方的可支配財(cái)力。潛在財(cái)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際財(cái)力的程度，要看財(cái)政努力程度。與事權(quán)相匹配的應(yīng)該是潛在財(cái)力。但是，潛在財(cái)力的發(fā)現(xiàn)往往存在信息不對(duì)稱，上級(jí)財(cái)政要充分地了解下級(jí)財(cái)政的潛在財(cái)力，存在困難。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，更多考慮了不同級(jí)別政府之間的信息不對(duì)稱，具有更強(qiáng)的激勵(lì)。所以，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)建設(shè)，在財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則下，進(jìn)一步改革分稅制。較大的省應(yīng)一分為二

　　在財(cái)政上，無(wú)論是省管市、市管縣，還是省直管縣，都沒(méi)有涉及行政區(qū)劃的調(diào)整和行政管理體制改革。省級(jí)行政區(qū)劃的形成有其歷史原因。最初為適應(yīng)軍事需要而設(shè)立的行省雖然幾經(jīng)演變，但是行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)不一致，不少省份規(guī)模過(guò)大，難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要�，F(xiàn)在，已經(jīng)到了根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，調(diào)整行政區(qū)域的時(shí)候了。一些較大的省應(yīng)一分為二，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系特別密切的跨省區(qū)域，也有成立省一級(jí)政府的必要。

　　行政區(qū)劃調(diào)整的方向，是縮小省級(jí)政府的管轄范圍。過(guò)多層級(jí)的行政管理體制影響了管理效率的發(fā)揮。行政管理體制改革，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)地市級(jí)政府的轉(zhuǎn)型，讓縣級(jí)政府擁有和當(dāng)前的地市級(jí)政府一樣的權(quán)限，二者平起平坐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因地制宜，或撤并，或升格。只有在行政區(qū)劃調(diào)整和行政管理體制改革后，省以下財(cái)政體制建設(shè)才有充分條件。

　　獨(dú)立于各部門的“分錢委”

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)該組建獨(dú)立于政府各部門的中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)，在政府采取積極的財(cái)政政策時(shí)，專門處理相關(guān)“分錢”事宜，在平時(shí)，則負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，以提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率。該委員會(huì)應(yīng)由專職人員組成，決策過(guò)程置于公眾的監(jiān)督之下。設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)雖然會(huì)增加運(yùn)作成本，但對(duì)于如此龐大的資金盤子，值得�！胺皱X”效率要提高，透明度極其重要。為了增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以及中央在地方投資項(xiàng)目決策的透明度，協(xié)調(diào)中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，中國(guó)有必要成立政府間轉(zhuǎn)移支付理事會(huì)。理事會(huì)由中央政府官員（國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理、財(cái)政部長(zhǎng)、財(cái)政部副部長(zhǎng)）、各省常務(wù)副省長(zhǎng)（各直轄市常務(wù)副市長(zhǎng)、各自治區(qū)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）或省級(jí)單位（副省級(jí)計(jì)劃單列市）財(cái)政廳廳長(zhǎng)（局長(zhǎng)）組成，負(fù)責(zé)審議中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)提出的轉(zhuǎn)移支付方案以及相關(guān)中央投資方案，并送全國(guó)人大審批。

　　在縱向轉(zhuǎn)移支付上，基層政府目前財(cái)力最為困難，中央可以考慮越過(guò)省一級(jí)，直接面向縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付。在確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時(shí)，應(yīng)充分考慮中央在地方的項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模，在地方的中央項(xiàng)目同樣會(huì)給當(dāng)?shù)貛��?lái)收益，增加當(dāng)?shù)刎?cái)力。擺脫特殊利益要靠民主財(cái)政

　　財(cái)政激勵(lì)相當(dāng)緊要。多數(shù)地方都采取了與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)有關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，或直接將轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤，或?qū)⒇?cái)政收支平衡與轉(zhuǎn)移支付掛鉤。這種做法，對(duì)發(fā)揮地方增收潛力有好處。但事實(shí)上，這與地方政府存在的意義存在沖突。政府是為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而存在的，不應(yīng)一味追求財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

　　同樣提供九年義務(wù)教育，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在數(shù)量上沒(méi)什么差別，但是，“九年”背后的質(zhì)量可能懸如天壤。義務(wù)教育提供所需的硬件（校舍建設(shè)、教學(xué)設(shè)施等）和軟件建設(shè)（教師素質(zhì)等），發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了落后地區(qū)�；�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是如此。在財(cái)力約束下，人民如何才能享受到質(zhì)量盡可能高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才是財(cái)政激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

　　財(cái)稅改革需要擺脫各種利益集團(tuán)的圍追阻撓。財(cái)稅體制改革涉及面廣，其中牽涉到諸多的利益沖突問(wèn)題，如擬議中的燃油稅就涉及到不同部門之間的利益協(xié)調(diào)，資源稅制改革涉及不同行業(yè)的利益沖突問(wèn)題，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更是各種利益沖突的集中點(diǎn)。財(cái)稅體制改革的下一步，應(yīng)充分考慮改革中可能遇到的瓶頸障礙，通過(guò)公布財(cái)稅改革藍(lán)圖，有計(jì)劃分步走地加以實(shí)施。

　　財(cái)稅改革既要考慮到中央和地方的財(cái)政關(guān)系，又要處理好政府、企業(yè)與個(gè)人之間的財(cái)稅關(guān)系，還要致力于構(gòu)建規(guī)范的地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)秩序，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力。說(shuō)到底，財(cái)稅改革是要構(gòu)建法治財(cái)政與民主財(cái)政。唯此，不正常的“土地財(cái)政”才可能得到解決。

　　(作者為中國(guó)社科院研究員)

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