鄭永年:是誰“瓜分”了中國的中央權(quán)力
發(fā)布時(shí)間:2020-06-09 來源: 日記大全 點(diǎn)擊:
中央政府的權(quán)力有多大?這取決于是從理論層面來看還是從經(jīng)驗(yàn)層面來看。
從理論層面上,至少在外界看來,中國還是一個(gè)權(quán)威主義國家,中央高度集權(quán)。的確,看看中國的憲法、法律和法規(guī),中國中央政府的權(quán)力涵蓋各個(gè)方面。從政治控制、官員任免、立法到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理,中央政府的權(quán)力幾乎無所不在,無所不包。
但如果從經(jīng)驗(yàn)層面來看,就很難認(rèn)定中國還是一個(gè)中央集權(quán)國家了。
簡單地說,中央政府只擁有名義上的決策權(quán),而無政策執(zhí)行能力。自從改革開放以來,中央政府不知出臺(tái)了多少法律、法規(guī)和政策,但在實(shí)施過程中,經(jīng)過了層層過濾,中央權(quán)威就所剩無幾了。到了地方和基層,甚至可以說消失得無影無蹤。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的劇烈變革,中央權(quán)力要不流失,要不日益被瓜分。中央權(quán)力在理論和經(jīng)驗(yàn)層面脫節(jié)的情況如果再繼續(xù)下去,中國很可能會(huì)演變成一些發(fā)展中國家那樣的權(quán)力結(jié)構(gòu),即有一個(gè)貌似強(qiáng)大的中央政府,但社會(huì)則流于無政府狀態(tài),如蘇哈多強(qiáng)人政治以后的印尼和一些非洲國家。
中央部委成決策部門
中央的權(quán)力是如何被消耗和瓜分的?在眾多分享和瓜分中央權(quán)力的角色中,最主要的有中央各部委、地方政府和今天人們所指稱的“特殊利益集團(tuán)”。
中央各部委,也就是學(xué)界所說的“官僚體制”或者功能部門,應(yīng)當(dāng)說是中央政策的執(zhí)行者。中央決策,各部門嚴(yán)格執(zhí)行。而這些官僚部門應(yīng)當(dāng)說是政治中立的,它們必須講求政策執(zhí)行的效率。
日常人們所說的政府效率,指的是官僚部門政策執(zhí)行效率。但是在當(dāng)今的中國,中央各部委實(shí)際上成了中央政策的決策部門。
因?yàn)橹醒霙Q策機(jī)制的不健全,在很多場合,實(shí)際上部委決策,中央背書。部門利益主導(dǎo)了部委的決策,部門利益取代了政府的總體利益甚至是國家利益。
更進(jìn)一步的是,一些中央部委已經(jīng)成了一些特殊利益的所有者,或者擁有者,或者后臺(tái)老板,或者代理人。這些特殊利益有些是國內(nèi)的,而有些還是屬于國外的。
地方政府在瓜分中央權(quán)力過程中也不遺余力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體和大規(guī)模的分權(quán)導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)力量的崛起。
地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管治地方社會(huì)方面負(fù)有比中央政府更大的責(zé)任。在這些方面,地方政府也一直享受著很大的自治權(quán)。但是因?yàn)橹醒氲胤疥P(guān)系缺制度機(jī)制,很多地方實(shí)際上已經(jīng)演變成為“獨(dú)立王國”。
在涉及到國家整體利益的領(lǐng)域,中央也只出政策,而執(zhí)行則完全依賴于地方政府。對(duì)己有利的,地方政府就過度執(zhí)行;
但如果對(duì)己不利的,就想方設(shè)法地抵制。
無論是部委還是地方政府,中央政府實(shí)際上是控制著人事任免權(quán)的!包h管干部”的原則使得中央政府可以任免部委和地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人。
陳良宇案就表明了這樣一種中央權(quán)力。但如果把免除陳良宇那樣的地方大員的能力看成是中央權(quán)力的強(qiáng)勢(shì),那就是大錯(cuò)特錯(cuò)了。
這種事件的連續(xù)發(fā)生只能表明中央權(quán)力處于一個(gè)弱勢(shì)狀態(tài)。中央政府所能任免的地方大員來來往往,而地方利益則是永恒的。中央任命的地方大員只相當(dāng)于一個(gè)大學(xué)里的訪問學(xué)者,而地方利益就如這個(gè)大學(xué)里的終生教授。
這次的陳良宇案,還有早些時(shí)候的福建遠(yuǎn)華案,中央政府都派了一百多人的紀(jì)檢隊(duì)伍進(jìn)駐地方,不計(jì)成本,來求得問題的解決。如果每處理一個(gè)地方都要這樣做,那么這種管治會(huì)是不可持續(xù)的。
特殊利益集團(tuán)最難對(duì)付
特殊利益集團(tuán)較之地方政府更難對(duì)付,這是因?yàn)樘厥饫婕瘓F(tuán)往往結(jié)合了政府和社會(huì)的利益。這些年來,中央政府在和特殊利益對(duì)峙的案例中,往往是中央權(quán)力節(jié)節(jié)敗退,特殊利益占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。
最為典型的案例當(dāng)屬房地產(chǎn)開發(fā)。為什么房地產(chǎn)商能夠贏得優(yōu)勢(shì)?原因很簡單,因?yàn)樗麄冇懈骷?jí)地方政府的保護(hù)。
當(dāng)然,地方政府提供保護(hù)是因?yàn)樗麄儯ㄓ绕涫堑胤筋I(lǐng)導(dǎo)人的親朋好友)和商家之間的利益具有高度的一致性。
今天,特殊利益集團(tuán)似乎是勢(shì)不可 當(dāng)。不僅有根深蒂固的特殊利益集團(tuán),更為重要的是,每當(dāng)有新的改革動(dòng)議,改革還未實(shí)施,就有新的利益集團(tuán)產(chǎn)生! ∷麄儾粌H影響政策的制定,更是要影響政策的執(zhí)行,使得中央政策的各個(gè)環(huán)節(jié)傾向于他們自己的利益。
例如,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”本來是中央政府建設(shè)和諧社會(huì)的核心政策,但在很多地方,很快就演變成了既得利益掠奪農(nóng)民的一次新機(jī)會(huì)。
無論是部委利益、地方利益還是特殊利益集團(tuán),可以譴責(zé),但不可根除。只要有人,就有人的利益;
只要有機(jī)構(gòu),就有機(jī)構(gòu)的利益。
并且利益是社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿,利益既可以?dǎo)向公共利益(public goods),也可以演變成公害(public bads)。決定利益取向的則是制度設(shè)計(jì)。
中央權(quán)力正在日漸瓜分,但如果沒有制度上的變革,這種趨勢(shì)很難得到糾正。改革開放已經(jīng)造就了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大轉(zhuǎn)型,很多利益就是這種大轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。
但就中央本身的權(quán)力體制來說,盡管也有些變化,總體說來還是過分依賴于傳統(tǒng)體制。要通過完善和改進(jìn)傳統(tǒng)體制的方法來應(yīng)付新形勢(shì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。
中央政府和自己的各部委的關(guān)系,中央和地方的關(guān)系,各級(jí)政府和各種社會(huì)利益之間的關(guān)系,這些都是需要從制度上來加以規(guī)范和運(yùn)作的。
這些制度能否建立得起來,制度能否有效運(yùn)作,都是現(xiàn)代國家的標(biāo)志。在很多方面,中國顯然還不具備現(xiàn)代國家制度。
制度供應(yīng)不足是導(dǎo)致中央權(quán)力流失、被瓜分的主要因素。因此,如何設(shè)計(jì)和提供有效充分的制度就是中國政治改革的主要內(nèi)容,或者說,中國政治改革的首要任務(wù)當(dāng)是建設(shè)現(xiàn)代國家制度。
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