內(nèi)容提要：作為“國(guó)家政治的相對(duì)物”，自治可以分為傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治。盡管兩者在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己處理”，但是在自治與國(guó)家能力，自治權(quán)的來(lái)源、性質(zhì)與保障，國(guó)家對(duì)自治體的監(jiān)督，自治與民主的關(guān)系等方面卻有著顯著的差異。

　　關(guān)鍵詞：自治、國(guó)家、自治權(quán)、民主

　　英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德曾說(shuō)過(guò)，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的�！保ù骶S·赫爾德，1998:1）這句話套用在自治上也是可以成立的，在自治的傳統(tǒng)上，中西方有著顯著的差異；
自治的表現(xiàn)形態(tài)紛繁復(fù)雜，比如個(gè)人自治、地方自治、民族自治、高校自治等等；
自治思想也有著不同的理論淵源。但是無(wú)論如何，自治在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己來(lái)治理”。

　　從政治學(xué)的角度看，作為人類社會(huì)組織形態(tài)的自治將伴隨人類社會(huì)的始終�！叭藗兊淖晕夜芾怼笔窍扔趪�(guó)家而存在的；
而在國(guó)家消亡之后，人類社會(huì)又會(huì)回到這種“自我管理”的狀態(tài)。但是作為與“他治”相對(duì)應(yīng)的概念，自治只有在國(guó)家存續(xù)的背景下才能得到更好地理解。由于國(guó)家不是一成不變的，在歷史長(zhǎng)河中國(guó)家在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特質(zhì)和表現(xiàn)形態(tài)，相應(yīng)地，在不同的國(guó)家形態(tài)背景下，自治的特質(zhì)、形態(tài)等也會(huì)有所差異。

　　一、自治：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的兩分

　　權(quán)威的布萊克維爾政治學(xué)百科全書對(duì)自治（self-government）一詞給出的解釋是“個(gè)人或群體緣于其特有的理性自主品格而管理其自身事務(wù)，并自行選擇行為方式和承受行為效果的生存狀態(tài)”。這個(gè)定義顯然比較寬泛，據(jù)此，自治的主體可以是個(gè)人也可以是群體，相應(yīng)地自治事務(wù)可以是私事，也可以是公共事務(wù)�；�于“政治是眾人之事”的理解，本文所討論的自治并不是個(gè)人（個(gè)體）意義上的自治，而是群體意義上的自治。

　　無(wú)論如何，自治是一個(gè)與“他治”相對(duì)應(yīng)的概念�！白灾我馕吨�不像他治那樣，由外人制訂團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制訂章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”。（馬克斯·韋伯，1997：78）與群體意義上的“self”相對(duì)應(yīng)的“他”一般就是指“國(guó)家”�！白灾问菄�(guó)家政治的相對(duì)物”，“當(dāng)著我們談?wù)搰?guó)家政治的概念時(shí)，我們強(qiáng)調(diào)的是這個(gè)國(guó)家的最高的公共權(quán)力，而在這個(gè)公共權(quán)力涉足不到的或者不去涉足的地方，自治的概念就產(chǎn)生了�！保ㄉＳ癯�，1994：3）

　　但是國(guó)家不是從來(lái)就有的，也不是一成不變的。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)人們可以將國(guó)家分成奴隸制國(guó)家、封建國(guó)家、資本主義國(guó)家、社會(huì)主義國(guó)家或者城邦國(guó)家、封建國(guó)家、絕對(duì)君主國(guó)家、現(xiàn)代民族國(guó)家等等。

　　在本文中，筆者借用徐勇先生的分類方法，將國(guó)家區(qū)分為傳統(tǒng)國(guó)家和現(xiàn)代國(guó)家�，F(xiàn)代國(guó)家和傳統(tǒng)國(guó)家主要是從文明進(jìn)程和類型的角度加以界定的�！皞鹘y(tǒng)國(guó)家是一個(gè)相對(duì)性概念，一般被認(rèn)為是前現(xiàn)代，或者前資本主義的國(guó)家。在前現(xiàn)代化時(shí)期，人類社會(huì)主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體構(gòu)成，并形成相應(yīng)的政治單位。這些政治單元獨(dú)立存在，分散而互不聯(lián)系。盡管也存在國(guó)家，但是其行政機(jī)構(gòu)并沒(méi)有成功地在其領(lǐng)土范圍內(nèi)壟斷合法使用暴力的權(quán)力，并加以有效的統(tǒng)治�！保ㄐ煊拢�2006a）而現(xiàn)代國(guó)家則是在世界和內(nèi)部日益緊密和擴(kuò)大的交往中產(chǎn)生的，是民族－國(guó)家和民主－國(guó)家的統(tǒng)一體，主權(quán)和合法性是現(xiàn)代國(guó)家的核心要素。同時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)由統(tǒng)一的中央國(guó)家機(jī)器統(tǒng)轄、能夠保證國(guó)家機(jī)器持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系、有廣泛的國(guó)家認(rèn)同及健全的公民社會(huì)共同構(gòu)成的政治共同體。（徐勇，2006b）

　　顯然上述兩種國(guó)家形態(tài)在物質(zhì)基礎(chǔ)、國(guó)家認(rèn)同、國(guó)家能力等諸多方面都有著顯著的差異。相應(yīng)地，作為“國(guó)家政治的相對(duì)物”的自治在特質(zhì)、表現(xiàn)形式、國(guó)家與自治體的關(guān)系等方面也會(huì)有所差異，從而形成了本文稱之為傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治的兩種自治形態(tài)。

　　二、自治：傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進(jìn)

　　在邏輯上對(duì)自治進(jìn)行的二元?jiǎng)澐帜芊裨诂F(xiàn)實(shí)中找到相應(yīng)的支撐，需要我們對(duì)自治加以歷時(shí)性的考察。

　　在傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期，中西方社會(huì)都存在一定的不為國(guó)家所完全掌控的自治空間，但是在傳統(tǒng)自治形態(tài)的表現(xiàn)形式和價(jià)值內(nèi)核上，中西方存在著很大的差異。

　　西方的自治傳統(tǒng)可以追溯到古希臘時(shí)期，城邦就具有自治的許多特征，但是西方傳統(tǒng)自治的表現(xiàn)形態(tài)主要是中世紀(jì)晚期西歐的城市自治。盡管早在中世紀(jì)前期，英國(guó)的地方政府從總體而言就不完全是代表中央政府的“官府”，在某種程度上也可以說(shuō)是一個(gè)自治體，具有某些自治特性。這一自治特性在各級(jí)地方政府中均有反映，其中尤以郡政府最為典型。但是這種自治只是“國(guó)王監(jiān)控的地方自治”。(李培鋒,2002)

　　中世紀(jì)晚期，由于手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，近代城市開(kāi)始興起。城市一般建在教俗封建主的領(lǐng)地上，受到封建主的管轄，并交納各種封建賦稅。由于經(jīng)常遭到封建主的盤剝、勒索，出于維持生存和保衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)的愿望，市民采取種種手段與封建主斗爭(zhēng)，以擺脫封建主的統(tǒng)治，取得某種自治地位，從而形成了廣泛的城市自治運(yùn)動(dòng)。

　　11至12世紀(jì)，法國(guó)的許多城市獲得了自治權(quán)，博韋于1099年，馬賽于1100年，亞眠于1113年先后獲得了自治權(quán)。11世紀(jì)晚期，意大利北部的一些市鎮(zhèn)就開(kāi)始自行任命自己的“執(zhí)政官”，不顧教皇的權(quán)威和帝國(guó)的宗主權(quán)直接賦予其最高的司法權(quán)力。到了13世紀(jì)中期，許多城市共和國(guó)獲得了獨(dú)立的地位，擁有了保護(hù)選舉的成文憲法和自治的政府。而在英國(guó)，由于絕大多數(shù)重要城市都屬于國(guó)王，這些城市較容易獲得自治權(quán)，只要向國(guó)王交納一筆數(shù)額較大的款項(xiàng)，每年再交納一定稅金，就可獲得特權(quán)證書。

　　在不同時(shí)期和不同地區(qū)，特許狀所規(guī)定的自治程度有所不同�，F(xiàn)存的最早注明為967年的法蘭西城市特許狀，僅僅給予居民免受奴役的自由。后來(lái)隨著市民力量的壯大和自由觀念的進(jìn)一步增強(qiáng)，城市的自治權(quán)也逐漸擴(kuò)大，主要包括市民人身自由、土地保有權(quán)自由、獨(dú)立司法權(quán)、自由貿(mào)易權(quán)，后兩項(xiàng)進(jìn)而擴(kuò)展為成立自治政府、選舉市政長(zhǎng)官及成立商人行會(huì)的自由，免除通行稅、過(guò)橋稅等稅收的權(quán)利。

　　值得一提的是，行會(huì)在中世紀(jì)的城市自治中扮演了重要角色。行會(huì)實(shí)際上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)壟斷組織，它規(guī)定學(xué)徒身份和成員的條件、工作的時(shí)間安排和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、最低限價(jià)、禁止行會(huì)以外的賒賣等等保護(hù)主義的措施。但是，行會(huì)在內(nèi)部管理上實(shí)行民主，由選舉出來(lái)的代表?yè)?dān)任執(zhí)政。通常設(shè)立一個(gè)享有審議權(quán)的行會(huì)全體大會(huì)以及支持執(zhí)政或其他主要行政官的小議會(huì)；
由行會(huì)官員組成一個(gè)仲裁法庭，要求行會(huì)成員在去法院訴訟之前得先到這個(gè)仲裁法庭。（雷勇，2006）

　　在傳統(tǒng)中國(guó)，帝國(guó)的權(quán)力機(jī)構(gòu)往往并不深入鄉(xiāng)村社會(huì)，而是“皇權(quán)”止于縣政，在鄉(xiāng)村社會(huì)留下了自治的空間�！霸S多事情鄉(xiāng)村皆自有辦法；
許多問(wèn)題鄉(xiāng)村皆自能解決：如鄉(xiāng)約、保甲、社倉(cāng)、社學(xué)之類，時(shí)或出于執(zhí)政者之倡導(dǎo)，固地方人自己去做�！保�梁漱溟，1992：585）這就形成了傳統(tǒng)中國(guó)治理結(jié)構(gòu)中“上下分治”的格局，其上層是中央政府，并設(shè)置了一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)，其底層是地方性的管制單位，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握。（王先明，1997：27）費(fèi)孝通形象地將其稱為“雙軌”政治。（費(fèi)孝通，2006：46-56）秦暉教授則將其概括為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。（秦暉，2003：3）正因?yàn)槿绱�，黃哲真先生認(rèn)為，“地方自治”一詞雖然是清末才由國(guó)外引入，但是自古以來(lái)就有以“鄉(xiāng)黨”之人治“鄉(xiāng)黨”之事，以“保甲”“鄉(xiāng)約”制度來(lái)達(dá)到鄉(xiāng)黨相助的目的。因此，雖沒(méi)有“自治”之名，卻有著“自治”之雛形。（黃哲真，1935：57）

　　現(xiàn)代自治的發(fā)端在西方。近代以來(lái)，人們對(duì)自身、對(duì)國(guó)家以及個(gè)人與國(guó)家間關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了革命性的變化。一是，國(guó)家主權(quán)觀念的形成。主權(quán)是一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)力。16世紀(jì)法國(guó)政治思想家布丹最早提出“國(guó)家主權(quán)”概念并系統(tǒng)地論證了主權(quán)理論。其后，荷蘭的格老秀斯考察了主權(quán)對(duì)外獨(dú)立的方面，指出主權(quán)就是不受另一個(gè)權(quán)力支配的權(quán)力，發(fā)展和補(bǔ)充了布丹的主權(quán)理論。在主權(quán)理論的指引下，西歐一些國(guó)家開(kāi)始了民族國(guó)家的建構(gòu)。國(guó)家的統(tǒng)一和王權(quán)的加強(qiáng)使國(guó)家能力有了極大的提高，也帶來(lái)了國(guó)家與自治體關(guān)系的根本性改變。二是，人的主體性確立。人能否實(shí)現(xiàn)自治呢？人能否自己決定自己的事情？對(duì)這一問(wèn)題的回答涉及到人與自然、人與神、人與國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題。工業(yè)革命使人大大提高了改造自然的能力，把人從自然的奴隸狀態(tài)下解放出來(lái)，確立了人與自然關(guān)系中人的主體地位；
文藝復(fù)興把人從神的陰影下解放出來(lái)，確立了人是塵世的主宰；
主權(quán)在民思想的傳播使人們認(rèn)識(shí)到自己不再是國(guó)家的附屬，而是成為國(guó)家存在的理由。國(guó)家的目的正是為了保護(hù)公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)安全。自此，人不再是作為手段而是作為目的存在，人是具有理性的，是自身利益的最佳判斷者，因此個(gè)人本位的自治成為可能。在這一背景下，傳統(tǒng)自治開(kāi)始向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型。

　　在現(xiàn)代國(guó)家，自治不僅體現(xiàn)在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，而且在國(guó)家內(nèi)部也出現(xiàn)了基于分權(quán)和制衡的地方自治。地方自治雖然淵源于中世紀(jì)的城市自治，但已經(jīng)不再是國(guó)家權(quán)力的對(duì)抗物，而是現(xiàn)代國(guó)家制度的重要組成部分。盡管地方自治被認(rèn)為是對(duì)全國(guó)性政府過(guò)度集權(quán)的一種制衡力量，“地方自治是相對(duì)于中央政府對(duì)于全國(guó)的絕對(duì)控制而言的。它是對(duì)集中制國(guó)家體制的突破”（許崇德，1993：2），但是由法律規(guī)范和受國(guó)家監(jiān)督是任何地方自治得以成立的前提。

　　當(dāng)然，由于各國(guó)的歷史傳統(tǒng)、文化背景、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展水平不同，西方各國(guó)的地方自治形成了兩大主要模式：以英、美為代表的英美法系模式和以法、德為代表的大陸法系模式。前者奉行人民自治論，認(rèn)為自治權(quán)利屬于天賦，為人民所固有，先于國(guó)家而存在。國(guó)家出現(xiàn)后，這種固有的自治權(quán)依然存在，國(guó)家不但不能干涉，而且應(yīng)予保護(hù)。后者堅(jiān)持“團(tuán)體自治”論，認(rèn)為地方自治權(quán)利不是天賦的，而是國(guó)家主權(quán)所賦予，國(guó)家可以隨時(shí)撤回這種權(quán)利，故稱為欽定主義。

　　19世紀(jì)末，地方自治思潮開(kāi)始從日本傳入中國(guó)。戊戌變法時(shí)期，康有為、梁?jiǎn)⒊�等極力主張地方自治，并會(huì)同其他維新派人士在湖南籌辦保衛(wèi)局和南學(xué)會(huì)，開(kāi)展地方自治實(shí)踐。八國(guó)聯(lián)軍侵華后，清政府出于維護(hù)自身統(tǒng)治考慮，贊成并接受了資產(chǎn)階級(jí)維新派提出的君主立憲制改良措施，認(rèn)為“中國(guó)今日之立憲，當(dāng)以地方自治為基礎(chǔ)”。光緒三十三年（1907年），清廷令各省設(shè)立咨議局；
光緒三十四年(1908年)，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。其后，又頒布了《府州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》，同年還頒布了京師地方自治章程及選舉章程。清末推行地方自治是我國(guó)傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治的轉(zhuǎn)型的開(kāi)始�！拔覈�(guó)古代所謂自治，雖守望、振貸、書院、善堂、社倉(cāng)等類，歷代皆有由地方人民自辦者，然非出于國(guó)家法律之規(guī)定，而為地方之習(xí)慣，政府不加干涉而已。至清季光緒三十四年六月廿四日頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，吾國(guó)地方始有近代自治之法令。依據(jù)是項(xiàng)法令之自治，亦可謂為吾國(guó)地方自治之開(kāi)始�！保�溫晉城，1953：8）

　　三、自治：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較

　　1．自治與國(guó)家能力

　　盡管在傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)期，中西方在自治形態(tài)上有著明顯的差異，但是總體說(shuō)來(lái)，這一時(shí)期的自治是國(guó)家能力不足的表現(xiàn)。國(guó)家無(wú)力將統(tǒng)治權(quán)完全貫徹于所轄的地域范圍內(nèi)，因而給社會(huì)留下了相當(dāng)?shù)淖灾慰臻g。對(duì)此，吉登斯有著深刻的認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為傳統(tǒng)國(guó)家的統(tǒng)治強(qiáng)度很大，但是統(tǒng)治范圍很小�！斑@種權(quán)力絕不會(huì)對(duì)臣民的行為實(shí)施廣泛而又名副其實(shí)的控制�！薄皞鹘y(tǒng)國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)缺乏左右其臣民日常生活的固定手段。”“政治中心缺乏程式化地型構(gòu)其公民之日常生活的能力，從本質(zhì)上正意味著，盡管階級(jí)分化社會(huì)中的國(guó)家機(jī)器已開(kāi)始興起，但社會(huì)的大量領(lǐng)域仍保留自己的獨(dú)立性。”（安東尼·吉登斯，1998：10-11、23）傳統(tǒng)自治正是這種獨(dú)立性的體現(xiàn)。米格代爾在分析傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)時(shí)也指出，中央政府和與農(nóng)村的正規(guī)關(guān)系主要有兩種，一是通過(guò)稅收進(jìn)行經(jīng)濟(jì)剝削，二是通過(guò)法律和命令來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。但是，實(shí)際上，傳統(tǒng)國(guó)家的確沒(méi)有能力和意向去直接管理農(nóng)村中的行政事務(wù)，農(nóng)村享有不受外界干擾處理自己大部分內(nèi)部事務(wù)的自由。（J·米格代爾，1996：39－41）

　　而現(xiàn)代自治則不再是國(guó)家能力不足的表現(xiàn)，主要體現(xiàn)為作為主權(quán)者的人民對(duì)國(guó)家的分權(quán)與約束。通過(guò)民族國(guó)家建構(gòu)，現(xiàn)代國(guó)家建立起現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器和權(quán)力體系并借助現(xiàn)代交通、信息、學(xué)校等現(xiàn)代工具，使國(guó)家權(quán)力真正覆蓋到所有的國(guó)家疆域，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　行使對(duì)主權(quán)國(guó)家的統(tǒng)轄。吉登斯為此指出：“只有現(xiàn)代民族－國(guó)家的國(guó)家機(jī)器才能成功地實(shí)現(xiàn)壟斷暴力工具的要求，而且也只有在現(xiàn)代民族－國(guó)家中，國(guó)家機(jī)器的行政控制范圍才能與這種要求所需的領(lǐng)土邊界直接對(duì)應(yīng)起來(lái)�！� （安東尼·吉登斯，1998：20）國(guó)家主權(quán)對(duì)內(nèi)最高的特性得以實(shí)現(xiàn)。在此背景下，自治不再是外在于國(guó)家的社會(huì)自發(fā)組織形態(tài)或者國(guó)家權(quán)力的對(duì)抗物，而是作為國(guó)家體制的一個(gè)有機(jī)組織部分。當(dāng)然，自治的存在對(duì)于“人民主權(quán)”的維護(hù)有著積極的意義。盡管國(guó)家是不可或缺的，但是由于國(guó)家力量的強(qiáng)大也是人民最大的威脅，因此在將主權(quán)讓渡給國(guó)家的同時(shí)，保留一部分權(quán)力來(lái)自我行使，是對(duì)國(guó)家這一“利維坦”的制約和防范。

　　2．自治權(quán)的來(lái)源、性質(zhì)與保障

　　任何自治體都有自身追求的目標(biāo)，比如全體成員的共同福利、公共安全等等，這可以稱之為自治體的職能。而自治權(quán)是自治體為了實(shí)現(xiàn)自己的職能而必然具備的手段。傳統(tǒng)和現(xiàn)代自治體在自治權(quán)的來(lái)源、性質(zhì)和保障上有著明顯的差異：

　　第一，從自治權(quán)的來(lái)源來(lái)看，傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)是一種內(nèi)生權(quán)力，而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)是一種賦予的權(quán)力。在中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治中，自治權(quán)來(lái)源于鄉(xiāng)村內(nèi)部的地域或血緣共同體。鄉(xiāng)村社會(huì)秩序是一種自發(fā)秩序，對(duì)廣大民眾來(lái)講，他們只知道有家族而不知道有國(guó)族，他們可以沒(méi)有國(guó)家，但不能沒(méi)有家族。中世紀(jì)的城市自治權(quán)雖然表面上是一種契約權(quán)利，但它卻來(lái)源于市民追求世俗利益的自由權(quán)。而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)盡管存在固有和讓予的分歧，但無(wú)一例外都是由國(guó)家法律確認(rèn)和明示的。羅志淵教授認(rèn)為，在今日事實(shí)上，則所有地方自治的權(quán)力，均系由法律的規(guī)定而取得。即以固有權(quán)力說(shuō)發(fā)祥地的英國(guó)說(shuō)，其地方自治的權(quán)力，亦系經(jīng)由國(guó)會(huì)或政府依法律的授權(quán)而取得。（羅志淵，1970：92）

　　第二，從自治權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)是一種自然權(quán)利，而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)是從屬和服從于國(guó)家主權(quán)的，具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)�！叭藗儾皇巧鷣�(lái)就有自由和平等權(quán)利的，但他們生來(lái)卻是集體的一個(gè)成員，并且由于這個(gè)事實(shí)他們有服從維護(hù)和發(fā)展集體生活的一切義務(wù)”。（狄驥，1959：153）作為人類社會(huì)組織形態(tài)的自治是先于國(guó)家而存在的，自治權(quán)是一種自然權(quán)利，“天賦權(quán)利”，無(wú)需他者的同意即可成立。傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村自治也好，中世紀(jì)的城市自治也罷都是這種自然權(quán)利的外顯。而現(xiàn)代自治已經(jīng)是國(guó)家制度的一個(gè)組織部分，盡管自治與國(guó)家集權(quán)之間存在張力，但自治體的自治權(quán)已經(jīng)納入國(guó)家權(quán)力的范圍，不再是外在于國(guó)家的對(duì)抗性權(quán)力。莫紀(jì)宏先生只所以認(rèn)為，“地方自治本身不屬于一種政治活動(dòng)，而是一種法律活動(dòng)，是國(guó)家憲法和法律保障的地方自治政府行使自主權(quán)的活動(dòng)”（莫紀(jì)宏，2001：487），恐怕正立意于此。

　　第三，從自治權(quán)的保障來(lái)看，傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)缺乏有效保障，很容易被專制國(guó)家或封建力量所侵害，而現(xiàn)代自治則有著憲法、法律和條約等多層次的保障。

　　如前所述，在中世紀(jì)的歐洲，城市自治權(quán)是在市民階層與教俗封建主的斗爭(zhēng)中，通過(guò)暴力、贖買等方式，以特許狀的形式取得的。它雖然具有契約權(quán)利的性質(zhì)，但是這種契約并不是平等主體之間的真實(shí)意思之表達(dá)，而是國(guó)王、教會(huì)、封建主和市民階級(jí)多種力量博弈所達(dá)到的暫時(shí)均衡。例如，位于今天法國(guó)最北部地區(qū)，在11世紀(jì)有一個(gè)叫康布雷的前羅馬城市遺址，該地區(qū)的居民受到了支持教皇的教士和富商們的大力幫助，宣誓成立“公社”去反對(duì)世俗皇帝和主教的權(quán)威，經(jīng)過(guò)反復(fù)曲折的流血斗爭(zhēng)，在1122年以世俗權(quán)力和宗教權(quán)力之爭(zhēng)結(jié)束而獲得自治。（雷勇，2006）作為政治力量妥協(xié)產(chǎn)物的城市自治，一旦這種力量對(duì)比發(fā)生變化，城市自治權(quán)難以得到有效保障。14世紀(jì)前后，由于法國(guó)王權(quán)的逐步強(qiáng)大，國(guó)王開(kāi)始派官吏插于自治市的事務(wù)，并利用各自治市的內(nèi)部矛盾，逐漸剝奪了許多城市的自治權(quán)。例如，桑利斯城的市長(zhǎng)和市政府官員的奢侈浪費(fèi)消耗了大量的財(cái)產(chǎn)，還有人大肆貪污，使自治市的財(cái)政瀕于破產(chǎn)，連必需的稅款也無(wú)法交納。城市上層的胡作非為激起了下層居民的強(qiáng)烈不滿，國(guó)土趁機(jī)插手，1320年2月，巴黎高等法院宣布廢除桑利斯城的自治特權(quán)。（小杜泰利，1978：112）中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治的自治權(quán)更是缺乏保障，專制皇權(quán)這個(gè)“橫暴的權(quán)力”在任何時(shí)點(diǎn)都可以侵入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部。

　　現(xiàn)代自治體的自治權(quán)則是內(nèi)在于國(guó)家權(quán)力的，無(wú)論是地方自治、民族自治還是特別行政區(qū)自治，國(guó)家在設(shè)計(jì)自治制度時(shí)，已經(jīng)從憲法、法律和條約等多個(gè)層次給自治體的自治權(quán)予以保障。在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦組織單位是最高層級(jí)的地方自治團(tuán)體，其自治權(quán)一般由憲法來(lái)規(guī)定。中央與地方自治政府的權(quán)限劃分，通常是通過(guò)《地方組織法》或《地方自治法》等法律加以確定和調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)的自治形式主要有民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治、村民自治和城市居民自治等4種，都有相應(yīng)的憲法和法律保障。例如我國(guó)憲法明確規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)�！睹褡鍏^(qū)域自治法》又將民族區(qū)域自治加以具體化。

　　3．自治與國(guó)家監(jiān)督

　　在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，由于“橫暴的權(quán)力”有著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的約束，國(guó)家無(wú)法將統(tǒng)治權(quán)力直接延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，因此對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事實(shí)存在的鄉(xiāng)紳自治狀態(tài)持默許的態(tài)度，并通過(guò)對(duì)儒家文化的倡導(dǎo)來(lái)調(diào)適與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系，國(guó)家權(quán)力一般并不主動(dòng)干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)。在西歐中世紀(jì)，國(guó)家與自治城市的關(guān)系是通過(guò)“特許狀”等契約文件來(lái)確定的。在特許狀規(guī)定的范圍內(nèi)，自治城市享有不受國(guó)王和封建主約束的權(quán)力。

　　而在現(xiàn)代國(guó)家，不但自治團(tuán)體的產(chǎn)生須依據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，而且地方自治團(tuán)體的行為須受國(guó)家的監(jiān)督。只是因?yàn)楦鲊?guó)的自治傳統(tǒng)和秉持的自治理念有所差異，國(guó)家監(jiān)督權(quán)的形式也不盡相同。比如，在對(duì)地方自治體的監(jiān)督中，英美兩國(guó)是采取立法監(jiān)督方式，而歐洲大陸諸國(guó)，則采取行政監(jiān)督方式。監(jiān)督方式縱有不同，但地方自治團(tuán)體必須受國(guó)家監(jiān)督卻是一樣的。因此，自治決不意味著不受約束，在我國(guó)推行村民自治的過(guò)程中，一度有人認(rèn)為自治就是自己想怎么辦就怎么辦，這顯然是一種誤解。

　　4．自治與民主的關(guān)系

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者在自治和民主的關(guān)系問(wèn)題上分歧很大，尤其體現(xiàn)在對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)上。主流的觀點(diǎn)是：村民自治是中國(guó)鄉(xiāng)村的“草根民主”（徐勇，2000），在操作上具體化為“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。對(duì)此，沈延生提出了強(qiáng)烈的反對(duì)，認(rèn)為“許多國(guó)人由于缺乏政治學(xué)的常識(shí)，故而把自治與民主混為一談，以為自治就是民主，自治制度下的選舉就是民主制度下的選舉；
或者認(rèn)為，有公開(kāi)的選舉就有民主，選舉越多民主越多，選舉越接近基層民主越深入人心。其實(shí)，自治并不等于民主。”（沈延生，1998）這一觀點(diǎn)也得到了黨國(guó)英先生的呼應(yīng)，在考察了西歐城市和鄉(xiāng)村自治以及傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村自治后，他認(rèn)為自治并不意味著民主。（黨國(guó)英，1999）

　　為什么會(huì)有如此截然不同的觀點(diǎn)？民主和自治的關(guān)系究竟如何？這已經(jīng)超出了本文的主題，筆者將另文專述。但是從民主和自治關(guān)系的角度看，傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治也有著顯著的差別�？傮w來(lái)看，傳統(tǒng)自治的民主色彩較弱，這在中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治上表現(xiàn)最為突出；
現(xiàn)代自治的民主性則很強(qiáng)，以至兩者經(jīng)常被等而視之。

　　中世紀(jì)的城市自治對(duì)外具有很強(qiáng)的反封建性，對(duì)內(nèi)則具有一定的民主性。城市在內(nèi)部管理上實(shí)行的選舉制、任期制、市民參與等等都是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式。但是布羅代爾認(rèn)為，“人們往往認(rèn)為城市的自治從一開(kāi)始便受到民主運(yùn)動(dòng)的支持，這種看法未免過(guò)于簡(jiǎn)單，因?yàn)槌鞘姓��?quán)很早就已為幾個(gè)強(qiáng)大的家族所控制。這種政權(quán)無(wú)疑由選舉產(chǎn)生，但這只是掩人耳目而已�！�…特權(quán)階層在選舉中穩(wěn)操勝券，他們的地位始終十分牢靠”。（費(fèi)爾南·布羅代爾，1994：56）

　　而中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的鄉(xiāng)村自治則與民主無(wú)涉，從根本上來(lái)說(shuō),是族治、紳治，是族長(zhǎng)、地方士紳等聯(lián)合而成的長(zhǎng)老之治。有研究中國(guó)村落制度的日本學(xué)者指出，“如果僅僅因?yàn)槭亲灾尉桶阉�理解為是民主的，則是大大的錯(cuò)誤……如果深入其實(shí)質(zhì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，那里絲毫不存在民主主義，是由長(zhǎng)老支配的專制世界”。（松本善海，1977：540）國(guó)內(nèi)有學(xué)者甚至認(rèn)為：中國(guó)傳統(tǒng)的地方自治中的所謂“自治”,用“自決”（self-determination或autonomy）或許表達(dá)的意思更貼切些，至少更接近一些。中國(guó)傳統(tǒng)意義上的地方自治,和西方的local self-goverment的內(nèi)涵是不可同日而語(yǔ)的。（鄭永福、呂美頤，2001）“中國(guó)歷史上的鄉(xiāng)治，大體上可以劃分為兩個(gè)階段。……但是無(wú)論在哪一個(gè)階段，都談不上‘地方自治的民主體制’，集權(quán)專制和缺乏自治，兩千年來(lái)都是中國(guó)文明的一大特色�！保ㄉ蜓由�、張守禮，2002）

　　現(xiàn)代自治卻有著很強(qiáng)的民主色彩，甚至很難將兩者嚴(yán)格區(qū)分。這種民主性不僅體現(xiàn)在國(guó)家與自治體的關(guān)系上，也反映在自治體內(nèi)部的權(quán)力配置和運(yùn)作機(jī)制上。自治被視為民主政治的基礎(chǔ)，自治體與國(guó)家的關(guān)系是一種分權(quán)關(guān)系。而在內(nèi)部管理上，設(shè)有民選產(chǎn)生的自治機(jī)構(gòu)，自治機(jī)構(gòu)的成員有任期限制，民眾的廣泛參與已經(jīng)成為現(xiàn)代自治的基本原則�？贫髡�是在這個(gè)意義上說(shuō)，“民主的實(shí)質(zhì)是社會(huì)成員參與社會(huì)的管理，它就是自治。”“民主即民治。民主是一種人民自治制度”，“民主是一種社會(huì)管理體制。以社會(huì)為范圍的自治或自主就是民主�！� （科恩，1988：273、6、9）

　　結(jié)語(yǔ)

　　作為人類自主意識(shí)的外在表現(xiàn)，自治的實(shí)踐形態(tài)在歷史上經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。盡管兩者在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己處理”，但是卻有著顯著的差異。

　　總體來(lái)看，傳統(tǒng)自治的存在是國(guó)家能力不足的表現(xiàn)。在國(guó)家與自治體的關(guān)系上，一方面，自治體的自治權(quán)是一種與國(guó)家權(quán)力相對(duì)抗的內(nèi)生權(quán)力，因此缺乏有效保障，很容易被專制國(guó)家或封建力量所侵害；
另一方面，國(guó)家能力不足也導(dǎo)致對(duì)自治體缺乏經(jīng)常性的有效監(jiān)管。此外，傳統(tǒng)自治的民主色彩較弱，這一點(diǎn)在傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村自治上表現(xiàn)最為突出�，F(xiàn)代自治則不再是國(guó)家能力不足的表現(xiàn)，而主要體現(xiàn)為作為主權(quán)者的人民對(duì)國(guó)家的分權(quán)與約束，有著很強(qiáng)的民主色彩。在國(guó)家與自治體的關(guān)系上，自治體的自治權(quán)是是由憲法或規(guī)律賦予的權(quán)力，是從屬于國(guó)家主權(quán)的，具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，而且有著憲法、法律和條約等多層次的保障。同時(shí)，自治團(tuán)體的產(chǎn)生須依據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，而且其行為須受國(guó)家的監(jiān)督。要充分理解上述種種差異，還是要回到自治作為“國(guó)家政治的相對(duì)物”的特質(zhì)上來(lái)，在傳統(tǒng)國(guó)家和現(xiàn)代國(guó)家的背景下來(lái)加以把握。

　　（注：本文正式發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2008年第1期，引用請(qǐng)核對(duì)原文）

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　　徐增陽(yáng)，山東科技大學(xué)文法學(xué)院公共管理系副教授

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