國家計委率先取消第一批五大類行政審批事項的行動，的確表示我國行政審批制度改革大幕的正式開啟。不管這是否與加入WTO的壓力有關(guān)，它說明，我國的改革開放事業(yè)，已經(jīng)開始從政府主動推進市場化進程，過度到政府的自我改革和市場經(jīng)濟法治建設(shè)的階段，盡管改革的主動權(quán)還掌握在政府手中。

　　但在仔細(xì)推敲這次審批改革的主要內(nèi)容后，我的興趣不由得超越了那些被取消了的審批項目，我更關(guān)心的問題是，國家計委究竟還擁有哪些即將被取消的或?qū)⒈焕^續(xù)保留的審批項目？取消、下放或保留這些項目的理由究竟是什么？這些理由應(yīng)該由誰說了算？又應(yīng)該由誰來監(jiān)督行政審批制度的改革？也就是說，政府多如牛毛的行政審批，是否其本身就必須經(jīng)過嚴(yán)格程序的審批和監(jiān)督呢？我認(rèn)為，這才是行政審批制度改革的關(guān)鍵所在。否則無法保證所有“壞的”審批項目能夠得到快速徹底的清除。

　　按照我國憲法，國務(wù)院及其部委的行政權(quán)，是由全國人民代表大會及其常委會所授予的。因此，邏輯上，行政權(quán)是公民權(quán)的部分委托，公民只是把他們無法借助市場競爭、民法制度、自律組織、以及事前制定行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)能夠解決的特定事項，才委托給代議機構(gòu)和行政機構(gòu)；
而且為了保證行政機構(gòu)依法行政，公民還同時通過代議機構(gòu)及其授權(quán)的國家司法機構(gòu)對政府行政行為加以監(jiān)督。如果現(xiàn)實中我們的行政機構(gòu)設(shè)定了大量不合理的行政審批，由此造成公民利益的嚴(yán)重?fù)p失，并且長期得不到補救，則肯定是公民---立法機構(gòu)---行政和司法機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系出了問題。其中首要的問題就是，作為一種抽象行政行為的行政審批，在其借助法律法規(guī)甚至規(guī)章、命令等面目出臺之際，至今缺乏一種實際有效的制衡機制，對其合理性和合法性進行審查。

　　雖然我國2000年出臺的立法法已經(jīng)注意到了這個問題，并建立起了相應(yīng)的制約機制，但這一機制一直停留在紙面上，未能在實踐中真正啟動。

　　首先，該法規(guī)定，制定行政法律和法規(guī)的發(fā)起人是國務(wù)院有關(guān)部門（五十七條），其決定程序依照的是1982年極其簡陋的國務(wù)院組織法中的有關(guān)規(guī)定（六十條），而公民只有可有可無的被聽取意見的微弱權(quán)力（五十八條）。因此，大量的行政審批無疑是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，通過封閉循環(huán)而非廣泛的多向互動式的討論而產(chǎn)生的，很難保證其具備充分的合理性。

　　其次，雖然該法對行政法律、法規(guī)、規(guī)章的越權(quán)、越位、交叉沖突、設(shè)定不適當(dāng)以及違背法定程序等行政違法事項，規(guī)定了有關(guān)機關(guān)予以改變或者撤銷的權(quán)限，如全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆�律，全國人大常委會有�?quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章等（八十七條、八十八條），但是，大量不合理不合法的行政審批的存在，證明此種制衡形行同虛設(shè)。

　　再次，該法雖然規(guī)定了全國人大常委會可以受理國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民對同憲法或者法律相抵觸的行政法規(guī)的審查要求，而且在其專門委員會審查認(rèn)定后有權(quán)向委員長會議提出予以撤銷的議案（九十條、九十一條），但這一制度，也由于公民本身的公德素質(zhì)不高、搭便車心理和公民對人大議事程序過于陌生，而難以產(chǎn)生實際效果。

　　因此，可以說，上述各種制度安排，都無法解決公民及其代議機構(gòu)以及司法機關(guān)與國務(wù)院和地方政府之間，在管理國民經(jīng)濟方面所存在的嚴(yán)重信息不對稱的問題，而國務(wù)院與其下屬部門之間、中央政府和地方政府之間也同樣存在類似的信息不對稱，由此產(chǎn)生行政權(quán)利的過度膨脹，并且為那些能夠接近行政權(quán)力之強勢利益集團尋租提供了方便的機會。

　　在立法監(jiān)督不足的情況下，如果利益受害人能夠通過司法渠道對使其受損的行政審批提起訴訟，也許是更能有效遏制行政審批泛濫成災(zāi)的制度安排。但同樣令人遺憾的是，我國1990年的行政訴訟法明確規(guī)定人民法院不受理公民、法人或其他組織對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。再加上我國司法機構(gòu)對行政機構(gòu)的嚴(yán)重依賴而缺乏獨立性，更使得大量不合理和不合法的，具有抽象行政行為性質(zhì)的行政審批得以大行其道，任意侵犯公民社會的權(quán)益而逍遙法外。

　　對國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委這樣的被定位為國民經(jīng)濟綜合管理部門的行政審批權(quán)加以約束，尤其顯得重要。在行政法學(xué)里，此類行政機構(gòu)的功能被定義為對部分宏觀經(jīng)濟活動進行行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)的首要特征是不具備法律強制性，即對它們行政決定，行政相對人沒有被強制履行的義務(wù)；
相反，行政指導(dǎo)行為對其實施機構(gòu)則具有約束力，后者必須對其隨意承諾（如稅收上的優(yōu)惠）誤導(dǎo)行政相對人所造成的損失承當(dāng)法律責(zé)任。經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策是兩類最常見的行政指導(dǎo)行為，也應(yīng)該是這兩大部委的主要施政領(lǐng)域。但目前這兩大部委卻越來越多地將其行政觸角延伸至微觀管制（如價格管制、投資管制、安全生產(chǎn)管制等）這一具有法律強制性的行政行為領(lǐng)域，而與此同時，至今缺乏國家計劃法、國家經(jīng)貿(mào)法對它們的權(quán)力進行制約（相比之下，其他的行政管制機構(gòu)大都有相應(yīng)的法律法規(guī)進行約束）。這就意味著，當(dāng)它們把行政指導(dǎo)和行政管制混合使用的時候，實際上可能把行政指導(dǎo)功能轉(zhuǎn)化為行政管制功能以謀取直接尋租的機會，而又巧妙地躲避了法律的約束。因此把行政審批這一強制性行政管制行為與非強制的行政指導(dǎo)行為相互分離，是國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委行政審批制度改革的關(guān)鍵所在。例如投資審批，在涉及國家財政投資的時候，可以由國家計委提出資金分配的建議，至于如何分配到具體的行業(yè)和企業(yè)，以及如何監(jiān)督資金的使用效果，則可以由專門的法律產(chǎn)生的政府采購機構(gòu)去執(zhí)行，由此避免只見隨意審批，而不見事后監(jiān)督的，充斥著尋租和腐敗的低效率投資審批現(xiàn)象。

　　因此，要使行政審批制度改革取得真正的功效，還有一些重要的制度建設(shè)任務(wù)需要盡快著手：第一，完善人大的立法監(jiān)督功能。如可以考慮由人大常委會產(chǎn)生一個專門的行政改革調(diào)查委員會，由它對現(xiàn)存行政審批事項進行徹底的梳理和提出清除的建議，并對現(xiàn)存政府機構(gòu)職能配置的不合理狀態(tài)進行研究，同時提出下一輪行政機構(gòu)改革的建議。這個專門機構(gòu)同時承當(dāng)行政相對人對各種行政審批提出的審查要求，并有權(quán)采取聽證的形式，對行政機構(gòu)設(shè)定和保留行政審批項目聽取行政機構(gòu)和行政相對人的答辯。第二，建議人大盡快修改行政訴訟法，把行政訴訟受案范圍擴大到抽象性行政行為。第三，修改立法法，把聽證程序制度化，規(guī)定所有的行政法規(guī)、規(guī)章的制定都必須經(jīng)過公開聽證的程序，充分采納所有利益相關(guān)人的意見。第四，盡快出臺行政許可法，對行政許可的設(shè)定原則和范圍、設(shè)定權(quán)限、實施機關(guān)、許可程序（尤其是招投標(biāo)和拍賣程序、聽證程序）以及對許可和被許可人的監(jiān)督及其法律責(zé)任等制定統(tǒng)一的法則。

　　只有這樣，才能使我國行政審批制度改革的所謂“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項原則真正落到實處，避免行政機構(gòu)自查自糾式的應(yīng)景“做秀”或玩形式走過場。

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