在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，今后中央政府行政機(jī)構(gòu)的發(fā)展，有必要致力于集中型大部門和分散型專門化機(jī)構(gòu)之間的平衡調(diào)整

　　正在進(jìn)行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)解決了宏觀調(diào)控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化中

　　央政府組織結(jié)構(gòu)的階段性目標(biāo)。在2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的總體改革目標(biāo)下，今后幾屆政府的十二年中，中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本取向及其技術(shù)方法值得探究，以期有一個(gè)較為理想的整體設(shè)計(jì)。

　　機(jī)構(gòu)設(shè)置受制于政府類型

　　行政機(jī)構(gòu)的整體設(shè)計(jì)首先取決于政府的職能類型。我國中央政府機(jī)構(gòu)業(yè)已經(jīng)過多次改革，但是按照職能類型分別為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型政府、初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政府和公共服務(wù)型政府的三大類行政機(jī)構(gòu)。1956年的中央政府機(jī)構(gòu)格局，是中央高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型中央行政機(jī)構(gòu)的典型形態(tài)。1988年以前的機(jī)構(gòu)改革，都是在這一形態(tài)基礎(chǔ)上進(jìn)行的數(shù)量增減型調(diào)整。1998年的改革形成了適應(yīng)初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中央政府行政機(jī)構(gòu)基本框架，1988年、1993年和2003年的機(jī)構(gòu)改革，都是對(duì)這一基本框架的鋪墊和補(bǔ)充。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型和初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型行政機(jī)構(gòu)的基本區(qū)別之一，是直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的存廢。直接管理企業(yè)的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的廢除，基本終結(jié)了政企不分和政府直接干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)營活動(dòng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)組織體制，為實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)清除了主要的行政體制障礙。

　　2008年進(jìn)行的中央政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是探索構(gòu)建服務(wù)型政府行政機(jī)構(gòu)的歷史性開端�，F(xiàn)代服務(wù)型政府的基本特征，在施政綱領(lǐng)上是經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的統(tǒng)一，在職能上是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提供公共服務(wù)的統(tǒng)一，在行政機(jī)構(gòu)上就是政策制定和職能協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的集中化和專業(yè)性執(zhí)行性機(jī)構(gòu)分散化的統(tǒng)一。

　　在服務(wù)型政府的框架內(nèi)，中央政府行政機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展，大致就是在集中型大部門和分散型專門化機(jī)構(gòu)之間的平衡調(diào)整。

　　大部門的設(shè)置依據(jù)政策匹配及其職能復(fù)合

　　大部門體制所能期望達(dá)到的“職能有機(jī)統(tǒng)一”，是以施行政府政策的有效性作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的。設(shè)置大部門機(jī)構(gòu)的主要根據(jù)是政策的匹配性及其職能的復(fù)合性，以保證行政效能和提高行政效率。在政府逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，宏觀調(diào)控成為政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要手段。宏觀調(diào)控措施的有效性寓于諸項(xiàng)宏觀政策的配合。如財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，很難脫離產(chǎn)業(yè)政策和貨幣金融政策。因此今后可以采用復(fù)合職能的配置方法，例如法國的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)部。

　　政府各類政策之間的關(guān)聯(lián)性和結(jié)合點(diǎn)并不是固定的，在有關(guān)因素的影響下可以變化。如知識(shí)經(jīng)濟(jì)和人力資源之間的內(nèi)在關(guān)系受到重視以后，高等教育政策與科技發(fā)展政策的關(guān)聯(lián)度提高，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)予考慮。

　　一項(xiàng)行政政策可能同時(shí)與兩個(gè)以上其他行政政策關(guān)聯(lián)，如果在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能將它們?nèi)�部整合在一起的話，就按照效率最高原則選擇可以復(fù)合配置的職能。

　　分散設(shè)置執(zhí)行性和功能性機(jī)構(gòu)

　　大部門可以成為行政政策性決策和協(xié)調(diào)的核心部門，但是它不能也不應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)構(gòu)的惟一形式。服務(wù)型政府不僅需要職能復(fù)合決策統(tǒng)一的大部門，分散型的執(zhí)行性和功能性機(jī)構(gòu)也是政府現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，它是政府提供有效公共服務(wù)和應(yīng)對(duì)時(shí)代變化的政府組織形式。

　　分散型機(jī)構(gòu)與大部門機(jī)構(gòu)共存，是當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本特征。分散型政府機(jī)構(gòu)的組織形式和決策機(jī)制可以是多樣化的。經(jīng)濟(jì)管理類行政機(jī)構(gòu)的組織形式和決策機(jī)制，取決于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的公司組織形式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式的多樣性。同時(shí)，社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)需求的多樣性和質(zhì)量要求的不斷提升，同樣需要多樣化的組織形式和執(zhí)行機(jī)制。

　　國務(wù)院組成部門管理的國家局，是設(shè)立分散型政府機(jī)構(gòu)的具體形式之一。今年設(shè)立的中央政府的幾個(gè)大部門，在統(tǒng)一管理新納入職能業(yè)務(wù)的同時(shí)，以國家局的形式保留了一部分機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。這種在一個(gè)大部門內(nèi)實(shí)行集中重大決策和分散執(zhí)行功能相統(tǒng)一的新體制，會(huì)成為今后設(shè)置中央政府組成部門的一個(gè)基本模式和基本走向。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和其他類似機(jī)構(gòu)，也是我國設(shè)立分散型功能性機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ�。總之，分散型行政機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)是整齊劃一和一成不變的，它應(yīng)當(dāng)完全按照有效實(shí)施相關(guān)職能的需要進(jìn)行創(chuàng)新式設(shè)置，把傳統(tǒng)科層制機(jī)構(gòu)普遍用于實(shí)施各種職能的局面應(yīng)當(dāng)加以改變。

　　今年中央政府行政機(jī)構(gòu)改革的重心是組建職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門機(jī)構(gòu)，而就構(gòu)建服務(wù)型政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)來說這僅僅是一個(gè)開始，更具挑戰(zhàn)的是設(shè)計(jì)和設(shè)置能夠有效管理現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)的分散型行政機(jī)構(gòu)。

　　(于安，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長)

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