近年來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，政府部門和專家學(xué)者進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，對(duì)如何進(jìn)一步建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了不少很有價(jià)值的建議。但是，其中也有不少政策主張沒(méi)有跳出傳統(tǒng)思維的模式，試圖在不觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制的前提下尋求解決的辦法，缺乏寬廣的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維。因此，一些政策建議顯得公平性不足、生命力不強(qiáng)。

　　建立一套能夠使農(nóng)民工老有所養(yǎng)、公平合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要重視以下三個(gè)問(wèn)題：

　　一、農(nóng)民工進(jìn)城最終成為城鎮(zhèn)居民是大勢(shì)所趨

　　對(duì)于農(nóng)民工流動(dòng)的最終目的地是“進(jìn)城”還是“回鄉(xiāng)”的判斷，是為農(nóng)民工設(shè)計(jì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提。

　　在現(xiàn)行體制下，“進(jìn)城”并不一定意味著就是城鎮(zhèn)居民，因?yàn)檗r(nóng)民工要實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，成為真正的城市居民，還要突破戶籍的限制。不過(guò)，“進(jìn)城”卻是實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的重要條件之一。當(dāng)前各種政策主張的區(qū)別的實(shí)質(zhì)是，最終到底是把農(nóng)民工當(dāng)成城鎮(zhèn)居民看待，還是當(dāng)成回到農(nóng)村的農(nóng)民看，還是當(dāng)成處于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)群體來(lái)看待。對(duì)農(nóng)民工最終身份的不同定位，決定著農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的著眼點(diǎn)，即，是納入城保，或建立單獨(dú)的過(guò)渡性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，或納入農(nóng)保的三種制度選擇的依據(jù)。

　　農(nóng)民脫離土地進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、成為市民，是富裕農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的必由之路，也是世界各國(guó)現(xiàn)代化的規(guī)律。改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的非農(nóng)化實(shí)踐和城鄉(xiāng)的發(fā)展歷程已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們對(duì)這一規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠。20世紀(jì)90年代中期以后，不少地方政府官員和學(xué)者們?cè)��?jīng)樂(lè)觀地估計(jì)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的外出就業(yè)，農(nóng)民工們學(xué)到了技術(shù)、開(kāi)闊了眼界、積累了知識(shí)和財(cái)富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)家鄉(xiāng)的發(fā)展。不少農(nóng)民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”，以“民工潮”帶動(dòng)回鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)潮”、“開(kāi)發(fā)潮”和“建城潮”，期待著“一潮帶三潮”，出現(xiàn)“四潮并涌”的壯麗景象。但是，各種實(shí)證調(diào)查資料并不支持這一判斷。筆者2005年在四川省仁壽縣的實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，上個(gè)世紀(jì)90年代末曾經(jīng)回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時(shí)間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。

　　改革開(kāi)放以后在近三十年的農(nóng)民工流動(dòng)過(guò)程中，農(nóng)民工群體已經(jīng)出現(xiàn)了代際更替，1970年末以后出現(xiàn)的新生代農(nóng)民工加入到了進(jìn)城隊(duì)伍中。新生代農(nóng)民工，不同于他們的父母，他們受過(guò)較好的教育，從小沒(méi)有吃過(guò)苦，很少有人會(huì)做農(nóng)活，他們接受外界信息的能力較強(qiáng)，從電視等大眾傳媒體中了解了城市的繁華和富裕，他們向往城市生活，向往富裕生活。他們外出介于追求生存和發(fā)展之間，更多的人希望繼續(xù)留在外面，而不愿返回農(nóng)村。

　　二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該有助于破解城鄉(xiāng)二元體制

　　固化還是有助于破解城鄉(xiāng)二元體制，是判斷農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否公平合理有效的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

　　在設(shè)計(jì)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候，要考慮的是這種制度的潛在功能，也就是可能的后果和風(fēng)險(xiǎn)，是有利于突破城鄉(xiāng)二元體制，還是固化了原有的二元體制？如果沒(méi)有這種意識(shí)，很可能陷入雞生蛋與蛋生雞的因果循環(huán)陷阱中，而找不到真正的辦法。

　　很多研究者把建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提條件設(shè)定為，要充分考慮農(nóng)民的特點(diǎn)。影響農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的農(nóng)民工特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：農(nóng)民工收入低，繳費(fèi)能力弱；
農(nóng)民工流動(dòng)性大，勞動(dòng)關(guān)系不健全；
農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，一部分農(nóng)民工最終要回到農(nóng)村。因此，很多人主張，要建立低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)的農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種主張的本質(zhì)是承認(rèn)既存的事實(shí)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行不同于城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)有別的兩種制度，維持城鄉(xiāng)二元體制。其實(shí)，農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性大、就業(yè)不穩(wěn)定、農(nóng)民工回鄉(xiāng)等，是城鄉(xiāng)二元體制的結(jié)果，農(nóng)民工本身并不是主要原因。在城鄉(xiāng)二元體制條件下，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民相比，同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同權(quán)。因此，在傳統(tǒng)的體制和思維模式下，很難尋找到能夠有效保障農(nóng)民工老有所養(yǎng)、促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)健康發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　三、建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該整體聯(lián)動(dòng)

　　建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是單項(xiàng)操作還是整體聯(lián)動(dòng)，是工作的方式方法問(wèn)題。

　　農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程。它涉及轉(zhuǎn)變觀念和完善政策的問(wèn)題，涉及各級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，涉及城鄉(xiāng)、流出地和流入地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，涉及農(nóng)民和市民公民權(quán)利平等保護(hù)的問(wèn)題、涉及就業(yè)和土地權(quán)益問(wèn)題、涉及立法和執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題，涉及政策制定和政策宣傳、執(zhí)行問(wèn)題，涉及健全機(jī)構(gòu)、提供充足的資金技術(shù)保障和完善管理的問(wèn)題，等等。

　　不能一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門單兵獨(dú)進(jìn)地建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。事實(shí)已經(jīng)證明這樣的試驗(yàn)基本是不成功的。需要全國(guó)一盤(pán)棋統(tǒng)一考慮，尤其是中央政府要承擔(dān)起應(yīng)有的組織領(lǐng)導(dǎo)、制定政策、監(jiān)督檢查、提供財(cái)政支持的責(zé)任。各級(jí)政府之間、各地政府之間和政府各部門之間要在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，樹(shù)立公平理念、公共服務(wù)理念，密切配合，認(rèn)真研究，加快改革步伐，采取切實(shí)有效措施，建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　不能只看到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。它涉及的是農(nóng)民這一更大的母體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。由于城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)不斷變化，農(nóng)村老齡化程度日益加重。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)老年人口將達(dá)到2.48億人，老齡化水平將達(dá)到17.17%，我國(guó)農(nóng)村老齡化率將高于這一平均水平。農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和依靠土地養(yǎng)老的模式受到極大的挑戰(zhàn)。年輕一代進(jìn)城脫離土地，家庭結(jié)構(gòu)的變化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。農(nóng)村人口到老年時(shí)，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取決于兒女的道德水準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)能力。事實(shí)證明，把養(yǎng)老寄托在社會(huì)公德和兒女孝心上，是很不可靠的�，F(xiàn)行按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立起來(lái)的個(gè)人賬戶積累式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)踐證明也是不理想的，參保農(nóng)民很少，待遇水平低，難以真正保障農(nóng)民的老年生活。到2006年，全國(guó)僅有5400多萬(wàn)農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，355萬(wàn)參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，需要統(tǒng)籌考慮建立和完善農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

　　不能只看到農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。它涉及到的首先是就業(yè)問(wèn)題、平等的權(quán)益問(wèn)題，涉及的深層次的問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元體制問(wèn)題。如果不首先至少是同時(shí)致力于解決二元體制問(wèn)題，如果不把保險(xiǎn)問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)統(tǒng)一考慮，如果不把解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題和建立健全農(nóng)民工的利益表達(dá)機(jī)制，改變其弱勢(shì)地位問(wèn)題統(tǒng)一考慮，就很難真正為農(nóng)民工建立起公平合理有效的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　整體聯(lián)動(dòng)，并不意味著齊步走。工作總有輕重緩急、優(yōu)先順序。需要在全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)。當(dāng)前，迫切需要做的是改革不合時(shí)宜的戶籍制度，從體制和機(jī)制上改革農(nóng)民工制度，還給農(nóng)民工包括就業(yè)、社會(huì)保障在內(nèi)的平等權(quán)益。中央政府在體制改革上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更大更多的責(zé)任。

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