自從中國進入世界體系之后，西方國家一直在認識中國，但也經(jīng)常出現(xiàn)誤讀中國的情況。特別是1949年中國革命之后，這種情況更為突出。由于意識形態(tài)因素，西方國家對1949年至1978年的中國的解釋模式主要是以“極權主義”或者“全能主義”加以概括。囿于意識形態(tài)的束縛，這一認識框架無法解釋為什么在一個長期處于“一盤散沙”狀態(tài)的鄉(xiāng)土中國能夠迅速建立起一個權力高度集中，特別是具有強大滲透功能的社會體制。本人繼從“政黨下鄉(xiāng)”的角度解釋這一問題的基礎上，[1]再試圖從“行政下鄉(xiāng)”的角度加以闡釋。所謂行政下鄉(xiāng)是指國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會整合到國家體系。現(xiàn)代國家的建構，同時也是權力高度集中和全面滲透的過程。20世紀以來，中國共產(chǎn)黨通過政治動員、行政任務和命令的方式，使得黨和國家意志得以全面迅速地向鄉(xiāng)村社會滲透，形成特有的現(xiàn)代國家的滲透機制，從而高效地實現(xiàn)對鄉(xiāng)土社會的行政整合。現(xiàn)代中國的建構又是“行政下鄉(xiāng)”的過程。

　　一、動員：行政機制的滲透

　　行政是指依靠政府機構和制度對國家意志的實施與貫徹。國家和行政是相伴而生的。中國古語說：行其政令，行其政事。[1]行政意為執(zhí)行政令、推行政務。國家的形成生長過程，同時是行政體系的建立與運行過程。一方面，國家的建立是對分散的權力集中，另一方面，國家又需要借助自上而下的行政體系行使國家權力。行政體系如人的骨胳和神經(jīng)，沒有行政體系，國家意志就無法體現(xiàn)在其統(tǒng)轄的領土和人民之中，國家就會淪為空殼。作為國家整合手段的行政機制的重要特點就在于它服從和服務于中央自上而下的領導，有一個具有強制性的行政組織系統(tǒng)，實行命令－服從的垂直式治理。

　　自有了國家，就有了相應的行政。但在不同類型的國家，行政體系的功能卻不相同。在中國，秦始皇統(tǒng)一中國，建立專制國家的重要內容就是形成以郡縣為行政區(qū)域，以官僚為行政官員的行政體系。但是，在傳統(tǒng)中國，與“皇權不下縣”相對應的是“行政不下鄉(xiāng)”，即正式的行政機能未能深入地延伸到鄉(xiāng)村，特別是全面滲透于鄉(xiāng)村日常生活。在馬克斯。韋伯看來：“事實上，中華帝國正式的皇權統(tǒng)轄權只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權威的有效性便大大地減弱乃至消失。”[2]）帝國官僚行政體系的整合功能有限，未能將鄉(xiāng)土社會整合到日常性的國家體系中來，鄉(xiāng)土社會更多的是以一種自治的方式存在。只有當納稅、“打官司”時，農民才與國家交往。而這種交往更多的是外部性不得已的行為。因此，有機的鄉(xiāng)土社會共同體與自上而下的行政滲透往往是格格不入的，由此形成上下隔絕關系。用費孝通先生的話說國家行政在鄉(xiāng)下是“懸空了的權力”，“皇權統(tǒng)治在人民實際生活上看，是松馳和微弱的，是掛名的，是無為的�！盵3]官僚行政與鄉(xiāng)村自治同時存在，體制性的官治對鄉(xiāng)土社會實際生活的支配程度十分有限。

　　現(xiàn)代民族－國家是權力高度集中和全面滲透的雙向過程。推動現(xiàn)代民族—國家形成的重要動力之一是戰(zhàn)爭。因為在戰(zhàn)爭這種危機狀態(tài)之中，人們面臨生死存亡的關頭，有利于竭盡全力應對危機，促使著統(tǒng)治權的集中和滲透。而在中國，正是在十九世紀中葉以后的百多年戰(zhàn)亂之中，形成戰(zhàn)爭動員機制，推動著現(xiàn)代中國的成長，同時也促進行政機制向鄉(xiāng)土社會的深度滲透。

　　十九世紀中葉，中國受到西方列強的入侵，被迫進入以民族－國家為單元的世界體系。中國作為一個世界上人口最多的國家，卻屢屢戰(zhàn)敗，相當程度在于國家無法集中和動員人力、財力和物力與高度組織化的西方列強抗衡。隨著西方列強的入侵，是傳統(tǒng)國家權威的迅速流失和社會的四分五裂。到20世紀上半期，日本國全面深入地入侵中國，中華民族到了最危險的時候。面對這一險境，建立不久的國民政府迅速形成戰(zhàn)時動員體系。即為了獲得戰(zhàn)爭勝利，政府可以以非常措施集中一切人力、物力、財力，進行全國總動員。戰(zhàn)爭動員體制對于推動民族—國家建構中的作用主要表現(xiàn)為：暴力機器的高度壟斷，國家權力的高度集中以及行政體制的全面建立和滲透。正是在戰(zhàn)時動員體系下，一方面是權力迅速向中央統(tǒng)一集中，另一方面是行政體系的擴張，中央政府需要借助強大的行政體系實施和貫徹其意志。國民黨政府由此提出，在抗日戰(zhàn)爭中應該“地不分南北，人不分東西”，主張“一個黨，一個領袖，一個主義”，實行集權統(tǒng)治。為動員力量，統(tǒng)一意志，傳遞國家法令，國民政府迅速著手建立延伸到鄉(xiāng)土社會的行政體系，行政機制開始向鄉(xiāng)土社會全面滲透。

　　由于長期的軍閥割據(jù)，國民政府建立時間不長，特別是它的根基只是在城市和上層，國民政府對廣闊的農村地區(qū)的行政滲透能力是十分有限的。正因為如此，中國共產(chǎn)黨人才有可能實行“農村包圍城市”的戰(zhàn)略。中國共產(chǎn)黨是以武裝斗爭并依靠廣大的農民獲得政權的，特別注重底層的政治動員。中國共產(chǎn)黨一成立就將發(fā)動工農大眾作為自己的使命，組織廣大工農，開展工人運動和農民運動。中國共產(chǎn)黨從將工作重心轉移到農村，在農村地區(qū)建立革命根據(jù)地起，都極度重視動員農民。因為，廣大人民群眾是中國共產(chǎn)黨爭取民族民主革命勝利的主要資源，爭取以農民為主體的人民群眾也是革命戰(zhàn)爭勝利的基礎。如毛澤東所說：“戰(zhàn)爭的偉力之最深厚的根源存在于民眾之中”，[4]“革命戰(zhàn)爭是群眾的戰(zhàn)爭，只有動員群眾才能進行戰(zhàn)爭，只有依靠群眾才能進行戰(zhàn)爭。[5]”這個政治上動員軍民的問題，實在太重要了。我們之所以不惜反反復復地說到這一點，實在是沒有這一點就沒有勝利。沒有許多別的必要的東西固然也沒有勝利，然而這是勝利的最基本的條件�！癧6]”兵民是勝利之本“。由此形成被稱之為中國共產(chǎn)黨三大法寶之一的群眾路線。與國民黨政權自上而下的行政滲透不同，中國共產(chǎn)黨的政權建設一開始就將政權建設與底層農民動員結合在一起。在農民運動中產(chǎn)生的”一切權力歸農會“，就是動員和組織農民自己掌握和行使治理權力。從根據(jù)地到1949年后取得全國政權，動員農民參與政權建設一直是中國共產(chǎn)黨的基本方針。在這一過程中，一方面，隨著戰(zhàn)爭勝利和全國政權的取得，是統(tǒng)治權力向中國共產(chǎn)黨轉移，并高度集中于戰(zhàn)爭中形成的新興的政權體系；
另一方面是集中統(tǒng)一的行政機制第一次全面深入地滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會之中，形成動員性的鄉(xiāng)村行政治理體系。

　　中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，戰(zhàn)爭時期形成的動員體制承繼下來并制度化，形成了下派工作隊、行政體系建構與群眾參與相結合的動員模式。通過這一模式，行政機制得以全面迅速向鄉(xiāng)土社會滲透。

　　中國共產(chǎn)黨作為現(xiàn)代政黨，由少數(shù)先進分子的組成。但是，與其他政黨不同，中國共產(chǎn)黨強調群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾。正如毛澤東所說的：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個地方，就要同那里的人民結合起來，在人民中間生根開花。”到群眾中去，發(fā)動、組織和領導群眾成為中國共產(chǎn)黨的主要工作方式。對于鄉(xiāng)土社會而言，就是將黨員和干部派往鄉(xiāng)村，領導和指導工作。這一工作特點早在戰(zhàn)爭時期就已形成，全面執(zhí)政后逐步制度化。國家對于農村的重大方針政策的貫徹實施，在相當程度上依靠下派工作隊。1949年中國共產(chǎn)黨取得全國政權以后，很快在全國開展土地改革運動。在這一時期，新興的基層政權尚未建立，農民未能發(fā)動。為了發(fā)動農民參加土地改革并在土地改革中建立基層政權，中國共產(chǎn)黨從解放區(qū)和被解放的城市，將經(jīng)過訓練的人員組成土地改革工作隊，由工作隊領導土地改革運動。沒有自上而下的工作隊深入鄉(xiāng)土社會，發(fā)動和組織農民參與，土地改革不可能在兩到三年的時間內完成。1960年代，為了鞏固人民公社體制，中共決定在農村進行廣泛的社會主義教育運動，并從城市抽調人員組成“社教工作隊”①，由工作隊領導社會主義教育運動。1970年代向農村下派“基本路線教育工作隊”。1980年代以后，盡管中共宣布不再搞政治運動，但是，地方在推動工作時仍然下派各種工作隊。如1990年代初的社會主義教育工作隊，1990年代中期的小康工作隊等。即使是實行村民自治制度之后，政府還是以“包村干部”、“指導員”等方式，以強化對政府意志的貫徹和實施。

　　下派工作隊對于行政滲透有著重要意義。首先，工作隊促進行政體系的建構。通過工作隊選拔積極分子和干部，起立起能夠充分體現(xiàn)國家意志的行政體系。農村基層行政工作人員大都由積極分子中產(chǎn)生，工作隊則是識別和判斷積極分子并將其發(fā)展為基層干部的重要機構。其次，工作隊直接反映國家意志。農村和基層干部盡管要積極貫徹上級意志，但是，他們畢竟長期生活于當?shù)兀�其思想和行為難免為“地方性”所影響。而工作隊是外來和上派的，直接反映和體現(xiàn)國家意志，從而將國家意志貫徹到農村。第三，工作隊打通基層政權與農民的聯(lián)系。盡管新中國建立后的基層政權強調其人民性，但作為科層化的機構，基層政權的運作也有可能脫離民眾，從而重復歷史上地方官僚化而造成的國家與農民的隔絕。而工作隊既代表國家意志，又十分注重動員民眾，能夠進行有效的政治溝通。正因為如此，每當國家在農村進行重大變革之時，往往都會從城市抽調人員組成工作隊推動農村工作。但是，在這一過程中，工作隊也有可能出現(xiàn)包辦代替的情況，一旦工作隊離開，工作也有可能中斷。

　　在行政體系建構中促使基層政權體系的地方化，是行政機制迅速向鄉(xiāng)村社會滲透的另一原因。在傳統(tǒng)中國，自上而下的正式官僚系統(tǒng)不僅止于縣一級，而且縣級官員均是外來人員，由皇帝直接委派。這種官員配置方式盡管能保證地方官員忠實于皇帝，但卻隔離著基層政權與普遍民眾的聯(lián)系。許多官員連當?shù)氐脑挾疾欢�，遑論有效的治理。新中國建立之初，盡管地方干部有許多是來源于老解放區(qū)和軍隊，如“南下干部”，但是，在基層政權體系的建構中，十分注重從當?shù)氐姆e極分子中選拔干部，促進基層干部的當?shù)鼗�。這些當?shù)馗刹恳环矫媸窃陬I導的重視下得以成為干部，能夠積極貫徹國家意志，另一方面他們了解地方和基層情況，能夠有效地將國家意志傳遞到基層社會。

　　在傳統(tǒng)社會，行政體系處于自我運行的封閉狀態(tài)，作為行政對象的民眾沒有也不可能參與行政體系的活動。中國共產(chǎn)黨依靠底層動員而領導革命并奪取政權，并在這一過程中賦予農民群眾以“主人”地位。新中國建立后，盡管逐步建立起自上而下的行政管理體系，但這一體系是開放的，即吸納廣大農民群眾的參與。一是行政決策要求“從群眾中來，到群眾中去”，聽取群眾的意見。民眾不是單純的行政行為的被動接受者，而且能夠成為決策的參與者。二是農民直接參與討論與他們利益密切相關的地方與基層公共事務。經(jīng)常性地召開群眾大會，這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后農村工作的重要方式。正是由于群眾參與，促使自上而下的行政機制更容易和更深入地向鄉(xiāng)土社會滲透。農民群眾得以及時了解行政意志，并建立起對行政決策的認同。這種吸納群眾參與的行政滲透機制在20世紀50年代表現(xiàn)得尤其突出，并一直延續(xù)下來。即使20世紀80年代實行村民自治制度，在一定意義上也是通過吸納群眾參與強化行政滲透。《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會的職能既包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，又包括向上級反映本村村民的意見和要求。

　　政治動員是落后國家通向現(xiàn)代化的必要條件。亨廷頓以為，在發(fā)展中國家，“政治動員是舊政體崩潰的原因”。[7]中國共產(chǎn)黨領導的底層政治動員，打通了歷史以來國家和民眾上下對立的隔絕機制，將最廣大的底層民眾動員到現(xiàn)代政治體系中來，使得自上而下的行政機制能夠全面深入地向傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會滲透。

　　二、任務：行政機制的介入

　　20世紀以來，“任務”一詞愈來愈廣泛和深入地進入到鄉(xiāng)土社會，成為鄉(xiāng)村治理中頻率最高的一個詞之一。它表明國家行政機制通過各種指標活動達到影響和支配鄉(xiāng)村社會的目的，并由此建構起農村人口的國家意識。

任務通常指交派的工作和擔負的責任，(點擊此處閱讀下一頁)一般用于科層組織的管理中，并具有強制性。如工廠組織的工作定額、軍隊組織里的戰(zhàn)斗要求、行政管理組織中的上級下達的指標。在傳統(tǒng)社會，國家除了稅賦、勞役以外，與鄉(xiāng)土社會是脫節(jié)的。一直到20世紀國民黨在中國大陸統(tǒng)治時期，這種情況都未改變。隨著中華人民共和國的建立，特別是農業(yè)社會主義改造和人民公社體制的建立，國家全面介入農村經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的各個方面，以此改造、支配和影響鄉(xiāng)土社會。其主要機制就是政府直接下達各種要求農民完成的任務。

　　任務一詞進入農民的實際生活起源于中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地內。中國共產(chǎn)黨是以軍隊組織的方式大規(guī)模進入鄉(xiāng)土社會，并在農村進行武裝割據(jù)。在革命根據(jù)地內，軍事－政權組織開始用“任務”的方式影響和支配農村社會。首先是將傳統(tǒng)國家下派的賦稅改變?yōu)椤肮�糧”，要求農民完成一定數(shù)量的糧食征收任務。其次是行政性工作任務開始通過黨、政權、群眾組織等組織系統(tǒng)下達到農村社會。如招收軍人、組織生產(chǎn)、文化教育等。當然，戰(zhàn)爭期間的“任務”大都是臨時性的，且主要是組織動員而不是依靠政權強制。但是，這種軍隊組織管理中的“任務”機制對之后的鄉(xiāng)村治理有重要影響。

　　隨著中華人民共和國的建立，開始有可能運用政權的力量對農村社會下達任務。這種任務有內容、時間、目標等具體要求，并有相應的機構加以落實。從國家治理看，從土地改革一直到人民公社時期，國家都明確規(guī)定農村工作任務，以政治支配行政，從而實現(xiàn)行政機制對農村社會的介入。土地改革是從老解放區(qū)到新解放區(qū)步步推進的，不同時期有不同的任務。土地改革后迅速開展合作化運動。這一運動是對農村社會的重組，任務性質更加突出。1953年12月6日，中共中央通過了《關于發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，在決定大力推進農業(yè)合作化運動的同時，具體規(guī)定了發(fā)展指標：從1953年冬季到1954年秋收以前，全國農業(yè)生產(chǎn)合作社應該由已有的14000多個，發(fā)展到35800多個，不同地區(qū)有具體指標。《決議》還提出，在第一個五年計劃內，即到1957年，全國農業(yè)生產(chǎn)合作社要爭取發(fā)展到80萬個左右，參加的農戶應爭取達到總農戶數(shù)的20%左右。[8]1955年中共七屆六中全會通過了關于農業(yè)合作化問題的決議，要求加快農業(yè)合作化速度，并對不同地區(qū)的速度提出了要求。隨著合作化運動的迅速推進，1958年8月29日，中共中央作出了關于在農村建立人民公社問題的決議，提出將原有的小社合并為大社，并統(tǒng)一命名為人民公社。盡管當時沒有具體下達成立人民公社的指標，但由于將人民公社定性為“建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式”，在政治支配行政的機制下，公社建立的速度十分迅速。不到一年時間就實現(xiàn)了全國農村的人民公社化。即使是1070年代后期和1980年代初期興起的農村改革中，中央雖然一再提出對于是否采用新的生產(chǎn)經(jīng)營體制不強求一律，也不下達任務指標，但是在政治支配行政的機制下，地方還是以“任務”的方式推行新的經(jīng)營體制。

　　與此同時，國家給農村社會下達任務的內容也迅速增多，并越來越具體。首先是將農業(yè)生產(chǎn)作為行政任務。傳統(tǒng)國家的一個重要特點是對經(jīng)濟的不干預主義，只是采取一定方式鼓勵農耕，如各種“勸農”活動，但不直接管理農業(yè)生產(chǎn)。中華人民共和國一成立，就將農業(yè)生產(chǎn)作為政府的一項重要工作，并以行政力量推動這一工作。1949年中華人民共和國成立時就組建了專管農業(yè)的農業(yè)部。不僅如此，“全黨大辦農業(yè)”在相當長時期作為執(zhí)政的重要方針。1951年2月2日，中央人民政府政務院通過關于1951年農林生產(chǎn)的決定，提出將發(fā)展生產(chǎn)與勞動互助結合起來。第二年，中央人民政府政務院通過關于1952年農業(yè)生產(chǎn)的決定，對如何開展互助合作、采用先進技術、加強經(jīng)營管理提出了具體意見。中華人民共和國建立以后開展的土地改革、農業(yè)集體化和人民公社運動，從根本上說都是為了促進農業(yè)生產(chǎn)。互助組是指農業(yè)生產(chǎn)互助，合作社是農業(yè)生產(chǎn)合作社，人民公社也是生產(chǎn)單位。因此在推動合作化和人民公社運動過程中，都包含了如何組織和發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的內容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）》。在這之前，中共中央主席毛澤東對農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提出了十分具體的意見。如在12年內，平均每畝糧食產(chǎn)量，在黃河、秦嶺、白龍江、黃河（青海境內）以北，要求達到400斤，黃河以南、淮河以北500斤，淮河、秦嶺、白龍江以南800斤。棉花、油料、大豆、絲、茶、黃麻、甘蔗、水果等也要有指標。層層下達農業(yè)生產(chǎn)任務可以說中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后國家治理的一個重要特點。

　　其次是將征購農產(chǎn)品和征派勞務作為各級政府的重要工作。進入20世紀以后，工業(yè)化一直是國家的主導目標。特別是中華人民共和國建立以后，便將工業(yè)化作為核心戰(zhàn)略。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家需要從農村獲取產(chǎn)品和勞務。為此，國家對糧食等主要農產(chǎn)品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷，同時征調大量農村勞務從事交通、水利等公共工程的建設。統(tǒng)購統(tǒng)銷和勞務征調屬于國家義務，也就是要求各級政府必須完成的任務。如根據(jù)統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，每年國家都要下達征購農產(chǎn)品的指標，并將指標分解到各個地區(qū)和各個層級。與此同時，國家在地方各個層級都設立相應的農產(chǎn)品購銷部門，直接完成相應的任務。即使是取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以后，獲取產(chǎn)品與勞務仍然是政府的一項重要任務。

　　再次是大量的思想、教育、文化及其社會事務也納入行政任務的范疇。在傳統(tǒng)國家，國家的職能主要是政治統(tǒng)治，社會職能較少，不多的社會事務由社會自我承擔。中華人民共和國建立以后的一個重要變化，就是將大量的思想、教育、文化和社會事務納入到日常行政工作，并作為重要的工作任務。如1957年8月8日，中共中央作出《關于向全體農村人口進行一次大規(guī)模的社會主義教育的指示》，要求各級黨委都必須有準備地、有次序地、自上而下地派遣工作組協(xié)助鄉(xiāng)社的黨組織主持大辯論工作。從1950年代一直到1990年代初，中央在農村多次布置開展有關社會主義教育工作。教育、文化和社會事業(yè)也成為政府的重要工作任務。如1955年毛澤東征詢對農業(yè)十七條意見時，不僅對糧食等農產(chǎn)品確定了目標，而且對其他方面的指標也確定得非常具體。要求在7年內，“基本上消滅若干種危害人民和牲畜最嚴重的疾病”，“除四害，即在7年內基本上消滅老鼠（及其他害獸），麻雀（及其他害鳥，但烏鴉是否宜于消滅，尚未研究），蒼蠅，蚊子”，“基本上掃除文盲，每人必須認識1500到2000個字”，“將省、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的各種必要的道路按規(guī)格修好”，“建立有線廣播網(wǎng)，使每個鄉(xiāng)和合作社都能收到有線廣播”，“完成鄉(xiāng)和大型合作社的電話網(wǎng)”。隨著農村發(fā)展，國家有關教育、文化和社會事務的行政任務愈來愈多。到1980－1990年代，國家專門下達了普及九年制義務教育的達標活動。

　　中華人民共和國建立后，政府任務呈迅速擴張趨勢，行政機制全面介入農村社會的各個方面，形成全能型治理結構。

　　行政管理體制是層級制的。中國是一個超大國家，不僅層級多，而且地域廣。除了中央下達的各種行政任務以外，地方也自設了不同的任務。越往下層，行政任務越多。這種情況在1980年代實行中央與地方的分權式改革以后，尤其突出。

　　從國家理性看，都有以任務的方式進行行政介入的沖動，問題在于任務的貫徹和落實。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理處于上下隔絕狀態(tài)，從根本上說是行政貫徹能力的弱小。由于財政、技術、交通，特別是組織等原因，許多政府任務根本無法貫徹。進入20世紀以后，盡管建立了中華民國，但由于社會的分化，特別是上下統(tǒng)治的脫節(jié)，政府任務更難貫徹，由此出現(xiàn)了所謂的“貫徹危機”。這一危機可以說是發(fā)展中國家政治轉型都會遇到的普遍性難題。也正是在這一危機中，出現(xiàn)了大量的“政治真空”，并造成了共產(chǎn)黨的崛起。

　　中華人民共和國建立以后，一方面是政府任務迅速增多，行政介入空前廣泛，另一方面是行政貫徹能力的極大增強。這既標明了權力的高度集中，又反映了國家大大強化了對農村社會的滲透。其中的重要原因就在于對鄉(xiāng)土社會的改造，使鄉(xiāng)土社會的組織體制便于任務的貫徹。

　　土地改革以后，政府任務呈不斷增多趨勢。伴隨這一過程的是通過對農業(yè)的社會主義改造，形成了自上而下延伸和覆蓋農村社會的行政化的組織網(wǎng)絡。這一網(wǎng)絡首先是共產(chǎn)黨基層組織的建立和健全。農村社會普遍建立了黨的基層組織，黨組織是按照“下級服從上級”的機制運行的。同時，圍繞黨組織建立了共青團、婦聯(lián)、民兵、貧下中農協(xié)會等群眾性組織。大部分群眾成為這些組織的成員。農村的黨組織及其相應的群眾組織的活動都圍繞著“黨的中心工作”而開展。也就是自上而下的黨組織的決策是基層黨組織行動的主要依據(jù)。其次是基層政權組織的建立和完善。基層政權組織更是按照科層制的方式運行，完成各種自上而下的任務是其主要工作。再次，也是最重要的是，人民公社將政權組織與生產(chǎn)組織合為一體，農民的生產(chǎn)生活都高度依附于公社組織。集體化中產(chǎn)生的人民公社體制實現(xiàn)了權力集中與行政介入的直接結合。公社建立之前，實行的是鄉(xiāng)社分設的體制，鄉(xiāng)是基層政權組織，合作社是經(jīng)濟合作組織，一個鄉(xiāng)統(tǒng)轄若干合作社，但不直接干預合作社事務。而人民公社既是集體經(jīng)濟組織，又是國家在農村的基層政權組織。在公社組織內部，生產(chǎn)資料為集體所有，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一分配。在公社外部，公社是國家的基層政權組織，服從于統(tǒng)一的國家治理。正是由于公社組織，自上而下、垂直式的行政機制才得以穿越鄉(xiāng)土社會共同體的阻隔，全面直接和深入地滲透到鄉(xiāng)土社會之中。在公社體制下，各級管理人員都被稱之為干部，盡管有拿國家工資和集體工分補貼之分。他們遵從下級服從上級的行政原則。農民則都屬于公社社員，他們是勞動者，同時又是政權組織體系的成員，要服從干部的統(tǒng)一管理，成為全面和直接的行政對象。國家權力通過公社行政體制可以直接地滲透到農民的日常生活之中，農民被高度行政對象化。正是由于公社的行政化治理機制，推動國家介入貫徹能力的無限擴張。國家可以通過公社組織無償?shù)�、迅速地集中和調配一切人力、財力和物力，將億萬農民的意志高度統(tǒng)一于國家指向�！吧霞壢蝿铡笨梢哉f是農民的基本行動依據(jù)。

　　人民公社體制廢除后，實行“鄉(xiāng)政村治”的體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立農村基層政權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會，實行村民自治。這種體制是一種分權式改革，即將高度集中于國家和上級政府的權力下放一部分給農民和基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的關系是指導與被指導的關系。農村改革后的治理體制使行政滲透機制的功能受到一定限制，特別是基層和農民的經(jīng)濟自主性日益增強。但是，國家的行政滲透機制仍然有強大作用。一是中國共產(chǎn)黨在農村的基層組織仍然依據(jù)下級服從上級的原則運行，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在相當程度仍然將村民委員會作為自己的下屬機構對待，村民委員會也要協(xié)助政府工作，三是國家的行政介入方式更加多樣化。所以，從總體上看，農村改革后的鄉(xiāng)村治理并不是簡單的村民自治，而是一種行政介入與村民自治的混合體。完成和落實上級任務仍然是鄉(xiāng)村治理的主要內容。

　　任務性的行政介入是服從國家目的并以國家強制力作為依托和保障的。通過各種任務，將國家的各種事務延伸到鄉(xiāng)土社會，同時也建立起農民的國家意識，將長期歷史上分散的、外于行政組織體系的農民納入到自上而下的行政組織體系中，由此實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)土的行政整合。這種行政整合有助于迅速按國家意志建構和改造鄉(xiāng)土社會。如在一個有著數(shù)千年“多子多福”，主要依靠勞動投入進行農業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)土社會實現(xiàn)“計劃生育”，號稱“天下第一難”。如果沒有任務性的行政介入，便很難在短時期內有效控制人口的過快增長。

　　任務性的行政介入對于一個高度組織化和單一化的農村社會比較有效。隨著農村社會的多樣化和自主性的增強，強制性行政介入的成效逐漸減弱。

　　三、命令：行政機制的擴張

作為國家機器的行政機制是建立在命令－服從關系基礎上。(點擊此處閱讀下一頁)上級命令下級，下級服從上級是官僚行政體制的基本原則。命令的特點就在于命令的施予對象只有服從的義務，而沒有自由選擇的權利，具有單向性和強制性。一般而言，命令－服從關系只產(chǎn)生于官僚行政組織內部。中華人民共和國建立之后，國家得以迅速重新構造鄉(xiāng)土社會，相當程度在于將命令－服從機制引入鄉(xiāng)土社會領域，行政機制由行政組織內部擴張到鄉(xiāng)土社會。

　　中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是自然形成的村落共同體。當中華人民共和國建立，特別是農業(yè)社會主義改造，國家對鄉(xiāng)土社會進行重新組織之時，就開始了行政機制擴張的進程。首先是隨著“政權下鄉(xiāng)”，政權組織開始將命令的方式引入鄉(xiāng)村治理。如統(tǒng)購統(tǒng)銷本身就是一種國家單方的強制行為。在落實這一國家任務，盡管也采用引導、利益誘導等方式，但因為涉及到農民的切身利益，為完成任務最簡單的辦法就是行政命令。統(tǒng)購統(tǒng)銷一開始實施就出現(xiàn)了“許多強迫命令”，“加劇了國家與農民關系的緊張”。[9]可以說，只要是自上而下的行政任務增多，超出基層與農民的承受限度，命令性的行政整合的力度就越大，出現(xiàn)所謂“強迫命令”的可能性就越大。

　　其次，公社組織為命令性行政擴張?zhí)峁┝俗钣行У慕M織基礎。存在于科層組織中的命令－服從機制得以擴張到“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會，最重要的是農村基層社會組織被改造為科層制組織，這就是人民公社。人民公社的最大特點是“政社合一”，政權組織與經(jīng)濟組織合為一體，公社社員既是生產(chǎn)者，又屬于政權組織體系成員。公社管理的特點是“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”，具有某種軍事共產(chǎn)主義的特點。通過公社將分散的農戶組織成為一個具有軍事化特點的組織。長期歷史上自然形成的村落按軍事組織的特性編制，如ⅹⅹ人民公社第ⅹ生產(chǎn)大隊第ⅹ生產(chǎn)小隊。這種編制類似于軍事組織的營、連、排、班的編制。即使是后來人民公社組織的直接軍事化的特點有所弱化，但仍然長期保留軍事性的民兵組織建制。由此完全改變了傳統(tǒng)的自然村落組織形態(tài)，將分散的農民組織為一個整體。這一整體實行科層制（等級制）治理，自上而下的命令和自上而下的服從機制由此形成。特別是公社集體組織控制了生產(chǎn)資料與生活資料，組織成員離開了組織便以生存。從這個意義上說，公社組織的命令－服從關系更有成效。德國社會學家韋伯在談到服從目的時就特別提到基于利害的服從。在公社組織體制的依托下，命令性的行政機制擴張到鄉(xiāng)土社會的各個領域，組織的各級領導通過發(fā)號施令實施管理。如最基層的生產(chǎn)隊長通過敲鐘命令社員上下工，生產(chǎn)隊以上的組織通過文件、會議、指示等方式?jīng)Q定下級和社員做什么，不做什么，能做什么，不能做什么，下級和社員只有服從的義務，否則就會受到相應的懲罰。在命令性體制下，超出農民可接受能力的“強迫命令”行為自然會出現(xiàn)。1950年代后期人民公社一成立，就出現(xiàn)了因不服從命令而隨意懲罰社員的現(xiàn)象。在1960年11月3日發(fā)出的《中共中央關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》中，特別強調要“整風整社”，嚴禁干部用“不準打飯”和“不發(fā)口糧”的辦法來懲罰社員。盡管在這之后，中央再三強調干部聯(lián)系群眾，反對強迫命令，甚至通過群眾運動的方式整頓工作作風，但是由于公社組織本身就是按照命令－服從機制運行的，強迫命令自然難以避免。

　　命令性的行政機制擴張不僅大大增強了自上而下的行政權力，而且強化了行政權力對鄉(xiāng)土社會的滲透。農民不再是自然共同體的成員，而是政權共同體的成員，不再是自己決定做什么不做什么，而必須服從統(tǒng)一的組織管理。農民無時不是，無處不是行政命令的對象。國家對鄉(xiāng)土社會的整合達到空前未有的程度。當然，農民最終是依靠自我勞動獲得成果的生產(chǎn)者而不是國家行政管理組織的成員，軍事－行政組織的命令－服從機制對于只能使農民處于被地位，缺乏生產(chǎn)自主性和積極性，從而使命令性體制難以延續(xù)。

　　公社體制廢除后，依靠集體經(jīng)濟組織施行命令性治理的組織基礎不復存在，但政權組織為完成行政任務仍然實行命令治理。因為，公社體制廢除后的村民委員會從法理上屬于村民自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的關系屬于指導與被指導的關系，而不是命令－服從關系。但從國家行政管理的角度，則屬于行政建制村，即通常所說的行政村。作為行政村，仍然有義務服從上級組織的指示，協(xié)助上級完成政府任務。這種命令－服從關系更多地體現(xiàn)在自上而下的黨組織系統(tǒng)。當然，由于實行家庭經(jīng)濟，農戶成為生產(chǎn)經(jīng)營主體，基層治理依靠控制生產(chǎn)、生活資料來施行命令的機制缺乏組織基礎。農民作為命令對象的內容越來越少，不服從命令的情況愈來愈多。正因為如此，許多農村干部深感農村改革后的農民“不好管了”。在一些地方開始尋找新的治理機制，即從單向的命令―服從機制轉變?yōu)殡p向的民主－協(xié)商機制。如浙江省出現(xiàn)的“民主懇談會”等。

　　國家行政治理的特點是一致性和標準化。秦始皇統(tǒng)一中國之所以選擇官僚制而不是分封制，就在于通過官僚制可以將中央政權的意志滲透到所管轄的第一個地方。但是，由于上下隔絕的機制，傳統(tǒng)國家的行政治理始終未能全面滲透到鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)土社會仍然是自然共同體。不同地方的村落各自存在，自我治理，呈現(xiàn)出差異性和離散性。只是隨著中華人民共和國的建立，國家行政治理才深入地滲透到鄉(xiāng)土社會之中，由此將差異性和離散性的鄉(xiāng)土社會整合為整齊劃一的行政共同體。

　　國家行政和鄉(xiāng)土社會滲透的動員、任務和命令機制都是為了按照國家意志改造和支配鄉(xiāng)土社會，以做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動。雖然在改造鄉(xiāng)土社會過程中，國家也注意到鄉(xiāng)土社會的差異性和農民的自主性，但是統(tǒng)一的行政機制必然要求一致性，甚至為了達到一致性而實行具有強制性的“一刀切”的行政措施�！耙坏肚小痹谙喈旈L時間里是流行于國家行政管理體系中的“潛規(guī)則”，即盡管許多人主觀認識到行政管理需要考慮實際情況，但從行政治理的統(tǒng)一性看，又只得采取無差別的行為。特別是在國家全面改造鄉(xiāng)土社會的過程中，強調一致性，實行“一刀切”的治理更為突出。不僅是政治上劃一，生產(chǎn)上也整齊劃一。農業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)不同，受到自然條件的制約，最需要因地因時制宜。但在“一刀切”的命令機制下，很容易出現(xiàn)不顧具體條件而簡單執(zhí)行上級命令的行為�！稗r業(yè)學大寨”本來是國家樹立的一個自力更生發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的典型。但是，在“農業(yè)學大寨”運動中，許多地方紛紛仿照“大寨田”樣板，深翻土壤，將生土翻到表層，結果造成嚴重損失。

　　1970年代末興起的農村改革，要根本上說是改變國家過分強制的“一刀切”的管理體制，尊重基層和農民的自主性，由此而產(chǎn)生包產(chǎn)到戶和村民自治。正是在此基礎上，農村社會發(fā)展走上多樣化的道路，宜工則工，宜農則農，宜林則林。這實際上是現(xiàn)代國家建設的另一個新的開端，即從單純強調民族－國家的統(tǒng)一性，到同時尊重作為國家主權者的國民自由選擇的自主性的國家轉變。鄉(xiāng)村治理體制由公社制和村民自治制的轉變正是現(xiàn)代國家建構進程的必然產(chǎn)物�！靶姓�下鄉(xiāng)”也將具有新的形式與機制。

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　　[作者簡介]徐勇（1955－），男，湖北宜昌市人，華中師范大學中國農村問題研究中心主任，教育部“長江學者”特聘教授，主要從事鄉(xiāng)村治理與中國政治研究。

　　[1]參見徐勇《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學術月刊》2007年第8期。

　�、儆捎谏鐣�主義教育運動的主要內容是清查基層干部的政治、經(jīng)濟、組織和思想等，所以又稱之為“四清”，工作隊也稱之為“四清工作隊”。

　　參考文獻

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　　[4]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：478.

　　[5]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：131.

　　[6]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：513.

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　　[8]羅平漢。農業(yè)合作化運動史[M]，福州：福建人民出版社，2004：146.

　　[9]薄一波。若干重大決策與事件的回顧[M]，北京：中共中央黨校出版社，1991：273.

　　來源：《華中師范大學學報》2007年第5期

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