一、財政“職能”有無“一般性”？

　　《辨析》一文提出了財政職能是“客觀上固有的功能”和“保障職能”是財政最“核心的功能”的觀點，并從多方面進行了論證，遺憾的是，這些觀點在論證過程中出現(xiàn)了一些不夠嚴謹之處：

　　第一，作者批評“很多學者”在分析財政職能問題時“沒有理清”國家、政府和財政的關(guān)系，認為“這樣做并不科學，因為三者存在明顯差異”。為了說明政府與財政的關(guān)系，作者從“機構(gòu)設(shè)置”和“活動范圍”兩個方面做了說明，結(jié)果給人的感覺卻是越說越“不明”。其一，政府是機構(gòu)，那么，“財政”又是什么？不管是把財政認作是一種分配關(guān)系或其他的什么，都不能直接拿來跟政府機構(gòu)直接作比較，原因很簡單，兩種不同的事物無可比性，這是常識，不必多說。財政只是政府職能的一個有機的組成部分而已，同樣，政府還有其他職能，如外交職能、國防職能等，難道還要進一步區(qū)分出政府跟外交的關(guān)系、政府跟國防的關(guān)系嗎？作者似乎要“從骨頭里分出骨頭”，然后再分析“此骨頭”與“彼骨頭”的區(qū)別，豈不是在做無用功？其二，作者說“財政只是政府28個國家部委中的一個部門”，這就更看不出“財政”與政府有什么區(qū)別，而只能證明財政部門只是“這一方面”的政府而已。政府正是由這些部門一個一個組成的，沒有政府，財政部門難道可以獨立存在嗎？一定要說區(qū)別，也只是整體與局部的區(qū)別，難道放著整體的職能不談，去探討局部的職能是一件有意義的事情嗎？其三，作者說“財政活動只是政府活動的一部分”，話不錯，可還是與作者要證明意思的相反。政府一個部門如何活動必須聽命于政府，不同的政府部門有自己各自的活動范圍，再自然正常不過。如果不設(shè)定各部門的活動范圍，政府豈不亂了套？而這正好說明獨立的財政部門或財政職能是不可能存在的，執(zhí)意尋找它們之間的“區(qū)別”不是不可以，但，找得著嗎？

　　政府職能和財政要做的事，本來就是同一件事，政府的某一方面的職能就是財政的“職能”，政府要做的就是財政要做的。作者自己不是也承認“財政職能是政府職能的一部分，政府職能涵蓋財政職能”嗎？既然是“一部分”，已經(jīng)“涵蓋”了，那么在政府職能之外再去探討一番屬于政府財政“自己的”職能還有什么意義？道理簡單得不能再簡單，因為它們之間本無“區(qū)別”，本不存在什么“關(guān)系”問題。

　　第二，作者認為，“要明確財政職能，首先就要明確‘職能’一詞的涵義�！睘榱俗C明其論證合理，作者列舉了《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋：“人、事務(wù)、機構(gòu)應有的作用、功能”。問題是，這個解釋清清楚楚寫的是“應有的”功能，而非作者所推崇的“固有的、內(nèi)在的”的功能，而且“功能”二字，在任何一種漢語詞典中都有物品的使用價值，或效能、功效等含義。也就是說，“功能”具有“主觀職責”的性質(zhì)，含有“職責”、“任務(wù)”、“作用”等意思，而不能把它僅僅定義為“客觀功能”。英語的function一詞，也可直譯為“職能”，其“主觀職責”的含義也非常明確 ，顯然，無論是漢語詞典還是英語詞典，僅從詞匯的字面上來看，我們很難“看出”楊先生對“職能”一詞的理解的合理性在哪里。

　　第三，作者認為，“財政職能就是資金保障職能”，就是保障政府的資金需要，“不管歷史朝代如何更迭，社會性質(zhì)如何演變，這一職能是從來不會變的，變化的只是表現(xiàn)形式和作用領(lǐng)域�！比绻麤]有理解錯，作者的邏輯是，“職能”是內(nèi)在的，作用是其外在表現(xiàn)形式，如作者所說，“財政的作用是財政職能運用的結(jié)果”。聽起來有道理，問題在于，一個“只管收錢”的“職能”會是怎樣的一個“表現(xiàn)形式”？怎么能導出為社會提供公共服務(wù)、致力于提高國民福利的“作用”呢？作者還用抽水機做為例做了耐心的說明，但還是有問題。抽水機能抽水不假，可這是它的“職能”嗎？這恰恰只是它自身的某種特性和機能，它存在的價值或意義不是能不能抽水，而是人們發(fā)明出來抽水機做什么用。澆灌、抗旱、防洪等等，是抽水機的任務(wù)、職責、存在于世間的意義。如果抽水機不能做到這些，它有什么樣的職能都毫無意義。財政也是這樣，政府之所以要征稅，不是為自己增加更多的收入，而一定是為了某種目的，或為了專制統(tǒng)治者的養(yǎng)尊處優(yōu)，或是為了向社會提供公共產(chǎn)品。離開了財政的這些功能，它自己有沒有職能或有什么樣的職能，都沒有意義。多年的“財政職能”討論，實際上就是在研究“抽水機能抽水”這樣一個無實際意義的問題，而把抽水機真正的“職能”問題忽略了。

　　第四，作者認為：“除了財政部門，其他政府部門都是生產(chǎn)或提供公共商品與勞務(wù)的，唯獨財政部門沒有這一功能，它的功能就是為其他部門生產(chǎn)或提供公共商品和勞務(wù)提供財力保障�！边@可能是該文中最大的奇談了。且不說每年的政府預算是財政部門制定的，交由全國或地方人大審議這件事已經(jīng)是“公共產(chǎn)品”，就是財政部門每年直接針對農(nóng)業(yè)方面的財政支出，至少就有農(nóng)村義務(wù)教育教育、農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)、大型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生救助等等，這些支出的種類和規(guī)模難道還少嗎？這些事不都是由財政部門直接“經(jīng)辦”的嗎？金人慶先生在最近發(fā)表的一篇文章中說：“滿足公共需要、提供公共服務(wù)是公共財政的重要特征。在推進公共服務(wù)均等化、構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，財政支出必須堅持以人為本，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，滿足人們的公共產(chǎn)品需求，促進人的全面發(fā)展，讓更廣大的人民群眾共享改革發(fā)展成果、同沐公共財政陽光。”他把政府財政需要承擔的公共產(chǎn)品分為大力支持教育事業(yè)的發(fā)展、大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展、大力支持就業(yè)和社會保障、大力支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)、大力支持司法能力建設(shè)等等五大項 。金先生說的很到位，是對公共財政在當前形勢下發(fā)揮向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、履行政府職能、構(gòu)建“社會主義和諧社會”的最好的詮釋。

　　提供公共產(chǎn)品是財政的最重要的職能，這一點確定無疑，屬于ABC的簡單道理，根本沒有爭辯的必要。如果財政部門不能提供這個服務(wù)，我們還需要財政部門做什么用？在整個政府都是因提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)而存在，視為自己最重要的職責的情況下，一個財政部門怎能稱自己“沒有這一功能”？《辨析》的觀點站不住腳，可以休矣。

　　第五，作者認為，“財政職能應該是高度抽象的，它不應該羅列‘財政干什么’的事務(wù)細節(jié)和‘財政怎樣干’的具體方式�！蔽覍ξ覀兊呢斦�學家的固執(zhí)深感無奈，實在搞不懂，一定要找出這么個“高度抽象”的“財政職能”來究竟要干什么？有什么用？

　　《辨析》認為教科書中的公共財政“三大職能”其實是政府的經(jīng)濟職能，理由是“三大職能的實現(xiàn)并不是財政一個部門運作的結(jié)果。”很奇怪，《辨析》的作者為什么總是選擇一些不利于自己的理由來論證自己的觀點。正是因為配置、分配、穩(wěn)定的職能不是財政一家獨立完成的，正因為它們是政府經(jīng)濟職能的一部分，才更有力的證明了財政的“職能”就是政府職能的一個部分，財政部門是所有政府機構(gòu)這個整體中的一部分，如此而已。

　　二、本不存在的“財政職能”

　　如上所述，所謂財政職能，就是是政府職能的一部分，如果一定要表述一下，也很簡單，就是政府在依法管理財政、賦稅等公共事務(wù)過程中所體現(xiàn)出來的職責范圍及其作用，或者干脆說，就是政府在財政方面應該做些什么，如此而已。所有法律確定的政府的活動，包括政府的功能、職責、任務(wù)，本質(zhì)上都是政府的“財政職能”，不能脫離政府自身承載的職責和任務(wù)，去尋找只屬于自己的“職能”。

　　政府的職能不是天生就具有的，它來自于政府的責任。政府的責任不代表它的權(quán)力，它與權(quán)力是反義的 。權(quán)力意味著可以做也可以不做某事，而責任或義務(wù)，則意味著某事是政府無論愿意還是不愿意都必須要做的。財政職能，也必須是、只能是政府的一種主觀的行為，這個主觀性即它處理財政事務(wù)的權(quán)力來自于社會、公民的授權(quán)，授權(quán)才有法定權(quán)力，而不是政府“天生”就有這個權(quán)力。這樣看，政府的責任，就是指政府對公民負責，他們的意愿、要求，他們的福利狀況等，都是政府必須認真對待、精心承擔的責任。政府必須提供他們所需要的（而不是前者所喜好的）服務(wù)。只要政府存在一天，不管它愿意不愿意，它就必須做某些事情或不做某些事情，必須履行某些職責和任務(wù)或不履行某些職責和任務(wù)�！爸劣谶@些追求和努力的結(jié)果，卻并不必然與其愿望相一致�？赡苡械哪繕藢崿F(xiàn)了，有的沒有完全實現(xiàn)，而有的則干脆一點沒有實現(xiàn)” 。所有這些，跟它“自身”的愿望或目標無關(guān)，跟它自身子無虛有的“職能”更是無關(guān)。

　　財政學家平新喬教授就非常聰明地回避了財政“職能”問題，在他于1995年出版的《財政原理與比較財政制度》中，他使用的是“財政功能”一詞，并把“公共財政”的功能歸納為“配置功能”、“分配功能”和“穩(wěn)定功能”三類。這顯然是受了西方經(jīng)濟學影響而提出來的。馬斯格雷夫在上世紀五十年代即對市場經(jīng)濟國家的政府財政職能作了經(jīng)典概括，他的“三功能說”至今仍廣為引用：配置資源、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟。在西方經(jīng)濟學家眼里，“職能”和“功能”沒有什么區(qū)別，都是一種政府必須履行的“主管職責”。在他們那里，是不會爆發(fā)類似中國這樣的爭論的。

　　經(jīng)濟學家周天勇教授在他為“各級領(lǐng)導干部”撰寫的教材《現(xiàn)代公共財政與稅收學》也沒有使用“財政職能”的說法，他在批評“我國理論界一直將政府預算行為的學科稱為‘財政學’，其基本研究方法受前蘇聯(lián)的影響”之后，專用一節(jié)闡述了“國家與政府的作用”，其中包括“政府”、“政府的職能”、“政府的作用”等 。顯然，周先生也是持政府職能就是政府財政功能的觀點。

　　不知為什么，我國的一些財政學家們總是熱衷于在“政府職責”（governnmental functions）或“政府經(jīng)濟任務(wù)”（economic roles of government）之外尋找一個財政“自身”的“分配職能”來，一直把財政職能理解為一種可以脫離政府的職責、任務(wù)而獨立存在的“客觀”、“固有”的事物，琢磨了許久，仍不知其理論與實踐的價值究竟在哪里。如《辨析》所說：“財政職能就是資金保障職能。從古至今，財政客觀固有的功能就是保障政府的資金需要”。就是說，財政不過是一部“收錢的機器”，只是對自己的政府負責，甚至只對“財政自身”負責，而與其他方面不必或少有發(fā)生聯(lián)系。既然財政職能是客觀的，那么，只要存在“財政”這個范疇，不管財政應該不應該或愿意不愿意，它都能夠或者必須做某些事情，至于做“這些事情”的結(jié)果是積極的還是消極的甚或是有害的，完全可以不必考慮，因為財政的“職能”要求政財政必須這樣做。至于財政職能發(fā)揮得好還是不好，其標準就不言而喻了，就看它為政府收錢收得“多不多”、“夠不夠”。可是，《辨析》的作者是不是想過，既然如此，怎么還會有什么財政職能“發(fā)揮得好，可以對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生積極的作用；
反之，則可能產(chǎn)生消極的作用”的問題？因為好還是不好，您不是早就給出答案了，收錢多就是好么？《辨析》的作者不覺得這話在邏輯上有問題么？

　　在歷史上的某些時候，財政并不是用來保障政府的“資金需要”，因為那時候商品貨幣經(jīng)濟還不發(fā)達，而政府的財政需要又是多樣的，它可能是實物，如稻谷、粟米、綿帛等等，也可能是徭役、兵役，如果按照王亙堅先生的“價值分配論”，他們或許是價值的體現(xiàn)，但價值又怎么能跟“資金”劃等號？所謂“財政職能就是資金保障職能”與歷史事實不符，在立論上又怎么立足？

　　其實，我國近代學者對政府職能問題早就有遠比我們清醒的認識，近代憲政實踐中提出的的“責任內(nèi)閣”、“責任政府”，即指此而言。如譚嗣同曰：“君也者，為民辦事者也；
臣也者，助辦民事者也。賦稅之取于民，所以為民辦事之資也。如此而事猶不辦，事不辦而易其人，亦天下之通義也�！憋@然這與統(tǒng)治者自命的“歷史使命”、“偉大理想”之內(nèi)冠冕堂皇的東西不是一回事。財政，只對社會負責，對人民（納稅人）負責，不是對政府自己負責，更不是對什么“財政自身”負責。我國現(xiàn)代學者對財政賦稅的理解總不能在近代革新人士的理解水平上往后倒退吧？

　　我國學者，至少是財政學領(lǐng)域的學者，受計劃經(jīng)濟時期“大政府”、“總樞紐”財政觀的影響，或是受前蘇聯(lián)理論界的影響極深，至今無法擺脫。計劃經(jīng)濟體制的財政，其實質(zhì)是財政籌集和供應整個國家的經(jīng)濟建設(shè)資金，然后便是政府的內(nèi)部監(jiān)控，因而我國學者所理解的財政職能，首先是“分配職能”，其次是“監(jiān)督職能”。進入市場化改革后，我國學者又提出了“調(diào)節(jié)職能”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這就形成了所謂的“老三大職能”。然而，“老三大職能”仍然沒有擺脫計劃經(jīng)濟的色彩。如“分配職能”包含著生產(chǎn)要素分配和生產(chǎn)成果分配兩大內(nèi)容。穩(wěn)定職能本質(zhì)上是一種間接調(diào)控，政府不直接安排企業(yè)的微觀活動。而我國學者所理解的財政的調(diào)節(jié)職能，在很大程度上屬于微觀調(diào)節(jié)，是政府通過直接安排企業(yè)的微觀活動所進行的“調(diào)節(jié)”。即使近年來實施的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)的也還是這個特征，政府進行的實際上大都屬于直接“調(diào)控”，實質(zhì)上是一種干預行為。如“鐵本”事件就是一個典型案例。至于體制內(nèi)的“監(jiān)督職能”，則更是屬于政府“自己當自己的法官”的性質(zhì)。

　　上個世紀九十年代以來，張馨、平新喬等學者適應我國市場轉(zhuǎn)型的客觀需要，借鑒西方學者的觀點，適時提出了財政的“配置”（效率）、“分配”（公平）、“穩(wěn)定”等“新三大職能”說。應該說，這是我國學者在理論上的一大進步。它們是市場經(jīng)濟性質(zhì)的，一旦把它們確定為政府的職能，政府的財政活動便與市場、資本等“契合”起來了。當然，也并不是所有的學者都能接受這個觀點，“老三大職能”仍有相當?shù)氖袌觥?/p>

　　總之，鑒于傳統(tǒng)的財政職能的討論于理論創(chuàng)新并無實際價值，并導致無休止的爭論，建議停止使用“財政職能”一詞，轉(zhuǎn)而使用“財政功能”，因為“功能”不必爭論自身就含有的“主觀職責”如何發(fā)揮的含義，這對于理論研究長期陷入低迷狀態(tài)的我國財政學界來說，或許有意義得多。

　　三、隨時事而變的財政功能

　　《辨析》認為，目前一些學者的“財政職能觀都是建立在特定的歷史時期基礎(chǔ)上”，因而“不具有一般性”。我在前面已談了自己的看法，這樣的“一般性”是不存在的，財政功能的價值，正在于它的“特殊性”，正在于它是“建立在特定的歷史時期基礎(chǔ)上”的。

　　財政功能不是一成不變的，因為政府面臨的國家政治經(jīng)濟形勢在改變，它所承擔的任務(wù)和職責在改變，財政的功能也隨著政府的職能而變化，因而具有鮮明的時代特征。好比人的手里掌握著一件工具，今天可能用它做這件事，明天可能用它做另一件事，完全依照掌握這工具的人當時所承擔的任務(wù)來決定。財政本來也就是政府自己掌握的一個工具而已，這一點，《辨析》也不否認。既然是工具，它的使用價值就是最重要的，至于它本身是青銅制作的還是鋼鐵鑄造的有何重要？

　　所以，財政的功能永遠隨著政府而動、而變，一個時代有一個時代的財政功能。在封建專制社會，財政就是為鞏固皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)，計劃經(jīng)濟時代，財政就是無所不做、無所不包的“全能財政”，而在市場經(jīng)濟社會，財政的主要任務(wù)就是為社會提供公共服務(wù)，提高國民的福利。除了提供公共服務(wù)，政府沒有其他的存在的理由。這時候的財政功能，顯然與前市場社會就完全不一樣了。世界上哪里存在什么脫離政府職能而獨立存在的“財政職能”？

　　休謨早在1740年就指出“公共的悲劇”的存在，他說，在共同體中，個人成為“免費搭車者”是符合理性的，但如果所有的社會成員都成為免費搭車者，最后的結(jié)果就是所有的人都得不到好處，這跟中國的寓言“三個和尚沒水吃”是一樣的道理。這個原理告訴我們，追求自身利益――效用最大化的個人會導致公共資源的質(zhì)量下降。因此，休謨認為，政府財政的功能之一就是在個人之間以及個人的眼前利益與長遠利益之間合理配置資源，以實現(xiàn)全體社會成員公共利益的最大化。在以政府財政手段實現(xiàn)資源配置功能方面，可以找到許多現(xiàn)成的例子，如供水、漁業(yè)資源、石油勘探等，大都由政府撥款經(jīng)營。由于市場失效的客觀存在，政府的活動首先應保證整個社會資源在私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的合理配置，并且以不影響私人部門的效率為前提，然后才考慮資源在公共部門內(nèi)部的有效配置。此外，當存在外部不經(jīng)濟時，生產(chǎn)成本等于私人生產(chǎn)成本加上社會生產(chǎn)成本，而決定市場價格的卻是私人生產(chǎn)成本，這就會造成某些產(chǎn)品的過度生產(chǎn)；
另一方面，當存在外部經(jīng)濟時，收益等于私人收益加上社會收益，而決定市場狀況的卻是私人收益，由此又會造成社會消費的不足。為了消除或減輕外部效應，也需要政府發(fā)揮財政的配置功能，例如，征收環(huán)境保護稅或污染稅，要求污染者按照社會對環(huán)境的評價付出相應的附加成本，迫使其調(diào)整生產(chǎn)決策，減少產(chǎn)出水平 。這就是配置功能成為財政的首要功能的原因所在。

　　市場經(jīng)濟中的一個基本事實是，由市場決定的初次分配是極不公平的，即財富、教育水平、技能等等的分配是極不均衡的，而且資本收入的分配比勞動收入的分配更加不平等。導致分配不平等主要原因，一是財產(chǎn)繼承權(quán)的差別，二是非繼承的勞動能力的差別。不平等本身就是“不好”的，這個“不好”還會導致更加“不好”的社會后果：貧困、富裕階層對財富的浪費、社會沖突、低收入群體得不到社會其他成員的幫助而自暴自棄等，在理論上一般用市場機制的有效法則排斥公平法則來表述。這就需要政府通過財政收支活動進行全社會范圍的再分配，在社會中形成一種公平分配的機制。市場交易為什么無法進行有效的再分配而只能由政府來承擔這個任務(wù)，第一，市場中基本不存在以公平為目標的分配機制；
第二，私人慈善機構(gòu)的活動帶有某種再分配性能，但從社會整體來說尚顯規(guī)模太小，無法解決全局性的社會問題；
第三，政府的獨特地位使它擁有強制性征稅的權(quán)力，也就使它能夠大規(guī)模地進行再分配活動。并且，政府能夠通過稅制和預算來解決由于要素市場的不完全性與壟斷定價所產(chǎn)生的收入分配問題。這方面也可以找到很多例子，如義務(wù)教育、社會保健、公共醫(yī)療、福利服務(wù)、住房補貼等等。這是分配成為財政第二大功能的理由。顯然，這與我國某些學者理解的“分配”不是一回事。如張馨教授所指出的：“我國是從財政收支引起有關(guān)各方國民收入份額變化的角度，得出財政具有調(diào)節(jié)職能的結(jié)論的，因而也具有收入再分配的內(nèi)容，但這不是西方式的針對社會貧富兩級分化的再分配。

”此外，由于市場在自發(fā)運行的過程中很難避免經(jīng)濟周期問題，所以需要政府制定和實施稅種、稅率調(diào)整或改變公共支出的規(guī)�；蚍较虻群暧^經(jīng)濟政策，這些政策可以直接作用于物價、就業(yè)水平和經(jīng)濟增長，最終促進宏觀經(jīng)濟相對穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)。這就是財政的穩(wěn)定功能。

　　以上對財政功能的歸納就是典型的財政“新三大職能”，在理論上并無新意，只是為了讓更多的對財政功能問題不大熟悉的朋友了解財政這個特殊事物而做的介紹性文字。我的觀點是，現(xiàn)代社會需要一個好政府，而好政府的標志是對社會承擔責任的政府，這個責任就是為社會提供最大的公共福利，記得這是喬治·梅森說的。在我看來，一個政府要想做一個負責任的好政府，首先必須正確界定自己的財政職責并認真有效地履行這些職責。對財政“職能”或“功能”的討論只能以這個為目標進行，至于政府財政自己有沒有“職能”或者那些職能有多么重要，則完全沒有必要成為學者關(guān)心的話題。政府的職能，或者說經(jīng)濟職能，就是政府財政必須發(fā)揮的功能，必須完成的任務(wù)，這些功能或任務(wù)歸結(jié)起來，就是配置、分配和穩(wěn)定。除此之外的所謂職能都不是財政真正的功能，或者不能成為財政主要的功能。

相關(guān)熱詞搜索：而無 職能 財政 功能 李煒