經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)國(guó)家職能問(wèn)題的討論一般總是圍繞著傳統(tǒng)中國(guó)的政府究竟是管得多了還是管得少了、政府的職能作用究竟是太強(qiáng)了還是太弱了的問(wèn)題進(jìn)行，實(shí)際上這里面有誤解。應(yīng)該說(shuō)：就統(tǒng)治者的權(quán)力不受法律的制約而言，傳統(tǒng)中國(guó)的政府確實(shí)很強(qiáng)大，說(shuō)一不二，專斷無(wú)比，但是，如果是就統(tǒng)治者為社會(huì)提供公共服務(wù)、有效地管理社會(huì)而言，它又是相當(dāng)羸弱的。

　　中國(guó)民間自古就存在著一種 “政府崇拜”文化，“全能國(guó)家”和“國(guó)家至上”的觀念長(zhǎng)期占據(jù)著思想意識(shí)的主導(dǎo)地位。這種觀念對(duì)國(guó)家作用的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)國(guó)家的制度約束的強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)家稅收強(qiáng)制性的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)納稅人和公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)家財(cái)政“生產(chǎn)性”的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)國(guó)家提供公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)家提取民間財(cái)富合理性必要性的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)民間監(jiān)督國(guó)家支配財(cái)富支配方式的強(qiáng)調(diào)，從而把國(guó)家這個(gè)“怪物”高高地凌駕于社會(huì)和人民之上。統(tǒng)治者往往把國(guó)家擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心位置上，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主角是政府，而不是民間或個(gè)人，認(rèn)為只要賦予政府以足夠的財(cái)富控制權(quán)力與能力，只要公民和地方政府無(wú)條件地服從中央政府的安排，國(guó)家就無(wú)所不能，包括變?nèi)碎g為天堂。

　　然而，從古到今，“全能國(guó)家”都只是神話，不是事實(shí)。

　　一個(gè)政府的存在，無(wú)論它有多么崇高或深遠(yuǎn)的理由，作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)最基本最起碼的功能其實(shí)是非常簡(jiǎn)單明確的，這就是“組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品的供給”，包括產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)環(huán)境和秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、國(guó)家安全等。顯然，傳統(tǒng)中國(guó)的政府在這些方面幾乎無(wú)所作為。

　　提供好的公共服務(wù)是人類社會(huì)需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場(chǎng)無(wú)論運(yùn)行得多么正常和高效都無(wú)法生產(chǎn)出公共產(chǎn)品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是社會(huì)的主人，是納稅人授權(quán)給政府，而不是相反。

　　納稅人和所有公民的整體利益體現(xiàn)在政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量上，體現(xiàn)在政府通過(guò)良好的財(cái)政制度參與社會(huì)財(cái)富的再分配，以矯正市場(chǎng)缺陷或其他原因?qū)е碌纳鐣?huì)不公正，避免貧富差距極端化和由此引發(fā)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩。

　　政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系并不是什么統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系。政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務(wù)所獲得的報(bào)酬，也是公民購(gòu)買政府服務(wù)的價(jià)格，二者之間應(yīng)當(dāng)是均衡的和等價(jià)的。而稅收負(fù)擔(dān)的高低則主要取決于政府所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。凡是用納稅人的錢(qián)建立的機(jī)構(gòu)和設(shè)施必須讓所有的納稅人共享，不管是一年交了100萬(wàn)還是只交了幾元錢(qián)，應(yīng)該是完全一樣的待遇。

　　公共財(cái)政的觀念是，如果你用的是納稅人的錢(qián)，那么你得到的成果就應(yīng)該讓納稅人分享。比如，公立學(xué)校是政府投資建設(shè)的，這些學(xué)校的圖書(shū)館、計(jì)算機(jī)、藝術(shù)展覽等就必須向所有公民開(kāi)放，任何人不得通過(guò)這些設(shè)施和設(shè)備謀取私利。私立學(xué)校是用私人的金錢(qián)建立的，可以不向社會(huì)公眾開(kāi)放，但如果私立學(xué)校中有一項(xiàng)專利申請(qǐng)得到了政府的資助，那么這個(gè)專項(xiàng)就必須向社會(huì)公眾開(kāi)放了，不開(kāi)放應(yīng)當(dāng)是非法的。大學(xué)里的博士研究如果接受了政府的資助，論文或發(fā)明成果就屬于納稅人，如果有人拿它去申請(qǐng)專利據(jù)為己有，也是非法的。預(yù)算支出項(xiàng)目在人民代表大會(huì)辯論通過(guò)的時(shí)候，代表們不僅要向公眾解釋這些項(xiàng)目對(duì)國(guó)家有什么好處，更重要的是要讓公眾信服它們對(duì)納稅人有什么好處，特別是對(duì)民間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有什么好處。官員們更要懂得，你所花費(fèi)的每一分錢(qián)都是納稅人交的稅金，怎樣做才能向納稅人交代得過(guò)去而不是向自己的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)顯示政績(jī)，是必須首先要認(rèn)真考量的事情。

　　既然憲政制度下納稅人是社會(huì)的主人，政府及其公務(wù)人員是主人“雇”來(lái)辦事的（為納稅人和所有公民提供公共服務(wù)），是社會(huì)的公仆，那么公仆就只能把事情辦好，不能辦壞，更不能利用主人授予的權(quán)力謀取私利。世界上絕對(duì)沒(méi)有人愿意雇傭一幫虎狼之人來(lái)騎在自己的頭上作威作福，也絕對(duì)沒(méi)有人愿意繼續(xù)花錢(qián)雇傭缺乏正義的司法機(jī)關(guān)使這種欺壓公民的行為合法化。納稅人有權(quán)知道自己交出去的錢(qián)是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，公仆們則有義務(wù)向人民交代財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有關(guān)的項(xiàng)目和數(shù)字應(yīng)當(dāng)是具體的、細(xì)化的和準(zhǔn)確的，有義務(wù)向人民公開(kāi)自己的私人帳戶，有義務(wù)制造公共福利而不是公共禍害。

　　在憲政民主國(guó)家，沒(méi)有“百姓”，只有“公民”。百姓社會(huì)與公民社會(huì)的最大區(qū)別，就在于前者強(qiáng)調(diào)的是公民的義務(wù)，后者強(qiáng)調(diào)的是公民的權(quán)利。政府及其公務(wù)人員不論為公民做多少好事，都是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模�不需要誰(shuí)去頌揚(yáng)，政府不會(huì)在媒體上表?yè)P(yáng)自己做了10件、20件“實(shí)事”，不會(huì)出現(xiàn)“特困”居民在“送溫暖”之類的活動(dòng)中邊掉眼淚邊說(shuō)些稱頌政府的話，更不允許譏諷“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子罵娘”的事發(fā)生，因?yàn)�，“罵娘”是公民的權(quán)利，天經(jīng)地義；
因?yàn)椋�政府官員為人民做多少好事都是應(yīng)該的，沒(méi)有自吹自擂的理由。

　　對(duì)照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的要求，我國(guó)政府在制度性和運(yùn)行性市場(chǎng)規(guī)則、產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)等公共服務(wù)方面還存在著較為嚴(yán)重的缺失現(xiàn)象，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有得到平等的法律地位（包括稅收和收費(fèi)的平等地位）；
電信、電力能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施（均屬于公共產(chǎn)品）的價(jià)格追逐企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性成本支出，減弱了企業(yè)的再生產(chǎn)能力和科技創(chuàng)新能力，使社會(huì)有效需求愈加不足，這恐怕是一方面國(guó)家財(cái)政收入連年超增長(zhǎng)，另一方面民間財(cái)路枯竭，民間創(chuàng)造財(cái)富的能力不是上升而是逐步衰落的主要原因。

　　不得不承認(rèn)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)表面上的繁榮已經(jīng)掩蓋不住深層次問(wèn)題的日益暴露：企業(yè)預(yù)期利潤(rùn)的減少使投資受到影響，政府大量發(fā)行貨幣只會(huì)快速加大儲(chǔ)蓄數(shù)字，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)通脹和通縮兩種局面的不確定。伴隨著巨大的財(cái)政赤字，“跑部錢(qián)進(jìn)”的鬧劇卻持續(xù)上演不衰，人們心里明白，這種得不到監(jiān)督的巨大的貨幣流出，會(huì)在人性自私的膨脹中醞釀多少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。自2003年起，很多跡象表明，國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人民生活水平的提高明顯表現(xiàn)為相互脫節(jié)，盛行多年的GDP概念逐步?jīng)]落，而質(zhì)疑改革的呼聲卻有日益高漲的趨勢(shì)，以致不得不由中央領(lǐng)導(dǎo)人出來(lái)“說(shuō)話”，澄清是非。

　　人們往往只是把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上存在的問(wèn)題歸結(jié)為內(nèi)需不振，殊不知政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)不到位才是問(wèn)題的根源。

　　改革了快30年，我國(guó)各級(jí)政府依然像一個(gè)個(gè)超大型的企業(yè)，其職能與定位并沒(méi)有根本性的改變，仍然有著強(qiáng)烈的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本能與動(dòng)力；
政府機(jī)構(gòu)的裁減和改革還遠(yuǎn)未完成，“吃飯財(cái)政”的問(wèn)題依然嚴(yán)重，財(cái)政收入中相當(dāng)大的部分還要耗費(fèi)在“人頭費(fèi)”上面，在這種情況下，以年度超千億的速度增長(zhǎng)的稅收究竟能有多少用在提供公共服務(wù)方面呢？政府又有什么理由拋開(kāi)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展執(zhí)意地提高財(cái)政的汲取能力呢？

　　實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政所要求的政府改革，并不是只是機(jī)構(gòu)的裁減，而是政治體制的改革，也就是構(gòu)建一個(gè)公正的、民主的、法治化的和真正為納稅人和所有公民提供公共服務(wù)的政體。在這方面，我們幾乎無(wú)所作為。

　　作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者的政府，在免費(fèi)教育、衛(wèi)生保健和特殊困難補(bǔ)助金等公民的基本權(quán)利方面，應(yīng)當(dāng)更多地向社會(huì)的弱者傾斜，因?yàn)檫@將有利于加強(qiáng)社會(huì)弱勢(shì)群體的自保能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，改善他們?cè)跈C(jī)會(huì)利用上的不平等地位。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)弱勢(shì)群體尚未享受到不分城鄉(xiāng)一律平等的權(quán)利、一視同仁的稅收負(fù)擔(dān)、無(wú)歧視的教育和保健制度等國(guó)民待遇，許多家庭和個(gè)人不得不把大部分收入用于醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老防老等基本生存方面。這種情況在中國(guó)農(nóng)村表現(xiàn)得更加明顯，目前不僅農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力沒(méi)有失業(yè)保障，連“五保戶”、烈軍屬的社會(huì)救濟(jì)、救助費(fèi)和撫恤費(fèi)用也由農(nóng)民自己承擔(dān)，這即不符合社會(huì)公正的原則，國(guó)家也沒(méi)有盡到向全社會(huì)提供公共服務(wù)的責(zé)任。

　　政府的財(cái)政行為應(yīng)以公共利益和為社會(huì)提供公共服務(wù)為依歸，在使用其權(quán)力時(shí)作到經(jīng)濟(jì)而有效，不能按照利潤(rùn)最大化的準(zhǔn)則征集和運(yùn)用財(cái)政資金，不能只是從政府的財(cái)政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強(qiáng)制性地向社會(huì)提取。政府的權(quán)力，包括財(cái)政權(quán)力必須得到來(lái)自公民和法律的有效監(jiān)督，否則將導(dǎo)致公共財(cái)富非法流入私人腰包，最終將形成這樣一種局面：政府征的稅越多，財(cái)政支出的效益就越差，對(duì)社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)就越大。

　　中國(guó)社會(huì)歷來(lái)存在較大面積的偷逃稅收的現(xiàn)象，人們過(guò)去總是將其歸因于中國(guó)人的納稅意識(shí)差，實(shí)際上也與政府的公共服務(wù)不到位直接相關(guān)。既然政府沒(méi)有對(duì)私人產(chǎn)權(quán)提供足夠的保護(hù)，個(gè)人的逃稅行為也就有了“合理”的理由。當(dāng)然，我并不主張個(gè)人逃稅，只是想說(shuō)明一個(gè)道理：與打擊偷逃稅行為相比，強(qiáng)化自己的公共服務(wù)功能可能更重要。因?yàn)檫@將創(chuàng)造出一個(gè)和諧的和可長(zhǎng)久依賴的稅收來(lái)源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府的財(cái)政提取能力不但不會(huì)減弱，反而會(huì)增強(qiáng)。

　　能夠約束自己的權(quán)力和規(guī)模并為社會(huì)提供好的公共服務(wù)，已經(jīng)是我國(guó)政府在21世紀(jì)面臨的一場(chǎng)最大的考驗(yàn)，能否交出一份成績(jī)良好的答卷，全國(guó)人民在看著呢。

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