領導體制是在領導活動中為完成領導職能、實現領導意圖所設置的機構體系、運作機制和規(guī)章制度的總稱，領導體制是領導活動的載體。當前，改革我國領導體制中與社會不相適應的方面和內容，對于實現領導活動科學化，促進經濟發(fā)展和社會全面進步，具有十分重要的現實意義。

　　一、同任何事物一樣，領導體制有其發(fā)生發(fā)展的歷史過程。我國領導體制的弊端在發(fā)展中也逐步暴露出來

　　我國領導體制伴隨著社會的變遷，從古代社會的原始民主制、中央集權制到現代社會的一長制、民主集中制，也經歷了一個漫長的演變過程。特別是以民主集中制為代表的現代領導體制，是我國歷史上截止目前最為先進的一種領導體制。民主集中制以辯證唯物主義為指導，在民主的基礎上實行集中，講究民主與集中的辯證統(tǒng)一，因而在領導活動中發(fā)揮了以往任何一種領導體制所不能比擬的作用，在促進社會發(fā)展上表現出其它領導體制所不能替代的巨大優(yōu)越性。

　　但是，領導體制也有個不斷完善和不斷發(fā)展的過程。從總體上說，我國現今的領導體制雖然是歷史上是最為先進的一種體系和制度，但隨著社會的發(fā)展，特別是隨著我國經濟體制改革的不斷深入，領導體制中的一些缺陷和不足也開始逐步暴露出來，它們突出表現在以下幾個方面：

　　1、領導職能相互混淆。在當前，我國領導體制中領導職能劃分不清是一個突出問題，比如黨委，政府，人大這三個機構，它們之間的職能究竟應該如何區(qū)分，長期以來沒有一個科學嚴格的說法和做法。再如黨政不分、政企不分的問題，理論上盡管洋洋灑灑多有呼吁，但在體制上這些年一直是似分不分，以至于時至今日我們一方面大力倡導建立現代企業(yè)制度，另一方面對企業(yè)負責人的任免，還仍要以代表黨委政府的組織人事部門認可為準。

　　2、領導權力過于集中。領導權力是領導體制的核心，權力實施以權限劃分為前提。權限劃分包括黨政權限的劃分、國家機關橫向與縱向權限的劃分，以及政府與企業(yè)、事業(yè)和其它社會組織之間的劃分等。當前，我國領導權限的最大弊端是權力過于集中，即領導權過分集中于領導機關和領導部門，在領導機關和領導部門中，又過于集中在為數很少的幾個主要負責人身上。由于權力下放不足和過于集中，使基層單位和基層群眾缺乏工作上的主動性和創(chuàng)造力；
也由于權力過于集中，在我國，掌權者一榮俱榮、一損俱損就成為一種十分普遍的社會現象。

　　3、領導機構高度膨脹。領導機構是實現領導職能的組織實體，是領導體制的組織表現形式，機構設置合理，領導工作才能完整有序地運轉，達到工作質量和工作效率的統(tǒng)一。長期以來，我國領導機構盡管歷經多次精簡，但每一次精簡過后又迅速膨脹。因此可以說，在當前，機構臃腫仍然是我們當今領導體制中一個比較突出的頑癥。

　　4、領導管理嚴重滯后。這里的“管理”，主要指對領導者和領導機關的管理。我國領導體制中一直缺乏對領導機關、尤其是領導者有效的權力約束機制，領導者一手遮天，唯權為大的情況在不少地方程度不同地存在著。由于領導管理制度嚴重滯后，以權謀私、貪污腐化等權力異化現象時有發(fā)生，涉及領導者的各類刑事案件無論在職務級別上、案件數量上還是案件影響上，這幾年都呈逐步上升的趨勢。

　　5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我國領導體制的重要組成部分，增強工作活力，提高工作效率，離不開干部人事制度的改革，然而在目前，我國的用人制度改革卻遠遠落后于社會其它領域的改革，尤其在干部選拔任用上，主體上仍然沿用的是幾十年一貫制的做法，由少數人選人，在少數人中選人這種社會意見很大的問題仍然沒有多大改變，公開、公平、公正這些現代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒有成為基本的操作行為。用人制度缺乏活力會嚴重挫傷人的積極性，會阻礙人才的正確選拔、培養(yǎng)和使用，對社會經濟建設和社會全面發(fā)展的負面影響更是不言而喻。

　　我國領導體制存在的上述弊端，從根本上說是由于我們沒能正確認識和處理好民主與集中的關系所造成。民主集中制包含著民主與集中兩個方面，它們互相聯系、互相促進、互相制約，堅持民主集中制的原則，就是要把民主和集中很好地結合起來，使民主與集中達到相互呼應。但是，由于我們在領導思想上長期存在著把人管得越緊越好，把權握得越死越牢這樣一種極左認識，因而在領導實踐中自覺或不自覺地把權力高度集中起來，而現代社會的開放性特點，客觀上卻要求擴大社會成員和社會組織的民主化成分，使權力適當分流或下放。這樣一來，我國領導體制中民主不夠、集中有余的情況便不可避免地表現出來了。

　　二、對我國領導體制存在的種種弊端進行改革，一直是我國社會改革的任務之一

　　1980年鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》這篇講話中，就提出了我國領導體制為什么改革以及怎樣改革的問題。鄧小平指出：“黨和國家現行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾�！保ā多囆∑轿倪x》第二卷第327頁）黨的十六大在總結我黨正反兩個方面經驗教訓的基礎上，也提出了政治體制改革的總思路。十六大所提出的政治體制改革同領導體制改革在內容上是相通的。政治體制從靜態(tài)上看是權力的結構問題；
從動態(tài)上講則是權力的運行方式問題，而無論是權力的結構問題也好，還是權力的運行方式問題也好，它們都是領導體制范疇中的問題�？梢�，政治體制的核心內容就是領導體制。十六大提出進行政治體制改革，其實已經內在地包含有進行領導體制改革的意思。

　　然而從當前情況看，我國政治體制（領導體制）改革無論在深度還是廣度上都遠遠不夠，這種情況與國家決策上擔心政治體制改革會引起社會動蕩、帶來社會不穩(wěn)定因素有關。應該說，這種擔憂實踐上看似合理但在理理論上說不過去。恰恰相反，只有在大力進行經濟體制改革的同時大力進行政治體制改革，社會才能得到協(xié)調發(fā)展。因為政治體制作為上層建筑的重要組成部分，依賴于一定的經濟基礎和經濟體制，并直接或間接地促進或阻礙著生產力的發(fā)展。當前，我國經濟體制改革已經觸及經濟體制中深層次的問題，面對這種情況，如果政治體制改革仍然原地踏步，或者只在“外圍”修修補補，那么經濟體制改革所暴露出來的深層次問題就不可能得到根本解決。特別是在我們這種政治整合度很高的國家，經濟體制中的深層次問題其實并不在經濟本身，而在于一系列錯綜復雜的政治因素上，如果用經濟的手段去解決政治問題，顯然是不能湊效的。所以在當前，政治體制改革任重道遠，決不能緩行，大力進行以領導體制為主要內容的政治體制改革，不僅是經濟體制改革的需要，也是社會穩(wěn)定與發(fā)展的需要。

　　三、改革我國領導體制，可以從宏觀與微觀兩個不同的層面入手

　　（一）領導體制的宏觀層面主要包括三個方面的內容：一是完善領導職能分工，理順各種關系；
二是合理設置機構，克服機構臃腫；
三是進一步健全法制，實行依法治國。關于二、三兩個問題，不少文章已多有論述，這里不再贅言，本文側重談談如何職能分工與理順關系的問題。

　　首先，要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。我國從中央到地方的各級黨組織、人民代表大會和政府機構，是我國的不同領導機關，這三者的領導職能和工作方式是不一樣的，但三者之間的關系長期以來并不十分明確，比如在黨組織與人大的關系問題上，我們一直講人民代表大會要接受和體現黨的領導，但是黨如何具體領導人大，卻缺乏必要的原則和規(guī)定；
再如黨委與政府的關系問題，一個時期中我們曾大講實行黨政分開，但最近幾年黨政分開似乎不再重提，不僅如此，有些地方隨著機構改革反而實行黨政合一。黨委、人大、政府三者之間關系不明，權力運行上必然會相互交叉。因此，鑒于目前的情況，改革中應該明確：第一，黨委與人大的關系，既是一種領導關系，也是一種工作關系，黨的各項決議和政策要按科學的程序提交人大討論和建議實施，堅決克服過去那種不講程序，不尊重人大，使人大僅僅成為“舉手機器”、“橡皮圖章”的情況。第二，黨委與政府的關系，從根本上說是一種分工負責的關系，黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，黨不要過多地干預政府工作，而應在如何充分發(fā)揮監(jiān)督和保證作用上下功夫。在當前，要特別正視黨政不分的問題，要通過改革，逐步改變由黨組織直接代替政府作決定、發(fā)指令的現象。第三，人大與政府之間的關系，本質上是一種決策和執(zhí)行的關系，政府對人大定期報告工作應成為一種制度，人大對政府工作的監(jiān)督與檢查不能留于形式。第四，人民代表大會制度是我國的根本政治制度和權力組織形式，要進一步加強立法、監(jiān)督、考稽職能，要逐步創(chuàng)造條件，擴大人民群眾參政議政的范圍。在不違背現有法律前提下，加強和完善“普選制”，逐步擴大對民意代表和政務領導的“直選”范圍，真正體現人民當家作主的民主權利。

　　其次，堅持政企分開。通過20多年的經濟體制改革，現在國有企業(yè)一般的經營自主盡管已經實現，但政府干預企業(yè)經營活動的情況仍時有發(fā)生。造成這種情況的原因有三：一是政府仍握有企業(yè)的部分生產經營權，資產處理、企業(yè)改組等仍要由政府審批。二是國有企業(yè)從計劃經濟體制中遺留下來的設備陳舊、技術落后、產品老化、冗員過多等痼疾使其在市場競爭中處境艱難，因而還離不開政府排憂解難，這在客觀上加大了政府干預企業(yè)的程度。三是政府對國有企業(yè)行使管理的某些職能部門仍然存在，有的雖然轉為公司和總會，但仍然在吃財政飯，干政府的事，名改實不改。由于這些原因大量存在，因此政企分開的問題仍然沒有從根本上得到徹底解決。政企分開是建立現代化企業(yè)制度，發(fā)展市場經濟的根本要求，政企不分，企業(yè)對政府的依附關系就必然存在，企業(yè)自主經營、自我管理就不可能真正實現。所以，政企不分在當前并不是一個理論問題，而是一個實踐問題。只有政企真正分開了，政府把屬于企業(yè)的權力完全交給企業(yè)，社會主義市場經濟體制才有可能真正建立起來。

　�。ǘ�）領導體制的微觀層面主要包括兩個方面的內容：一是組織人事制度，二是權力制約與監(jiān)督，下面分別談談這兩個問題。

　　第一，關于組織人事制度的改革。組織人事制度包括干部的選拔、錄用、調配、任免、考核、獎懲、晉升、培訓、交流、退休等一套管理制度，其核心是選人用人。當前，我國在用人制度上雖然有所改進，但干部的選拔、晉升主體上仍然還是上面說了算，公開、公平、公正遠遠不夠，保密，直到今天還仍然是我們討論干部任免時的一條重要紀律。另外，論資排輩、干部能上不能下的問題表現也十分突出，對此社會意見很大。人是決定一切的寶貴因素，如何選人用人的問題如果不解決好，那么人的工作主動性、創(chuàng)造性就是空談。

　　在用人制度上，當前應重點抓好這樣幾個方面的改革：一是在公務員序列之外全面推行聘任制。二是減少關卡，允許干部自然流動。三是堅決打破論資排輩，實行干部能上能下。四是增加透明度，體現“三公開”，即除少數特殊職位以外，要把任職崗位、條件、擬選拔對象的情況向群眾公開，并接受群眾的評議與監(jiān)督。五是實行競爭式選拔，提高群眾的參與程度，達到好中選優(yōu)。

　　第二，關于權力制約改革。在政治理論中，權力制約是一條重要的紀律原則。人類政治史早已證明，權力不受制約必將遭致濫用，而權力一旦濫用，必然會產生政治腐敗和作風專橫。因此，為了加強對領導者手中權力的管理，在人事制度上還應把權力制約提到議事日程，通過一系列約束機制的建立和實行，把領導者的權力確定在一定的范圍之內。

　　權力制約可以從靜態(tài)與動態(tài)兩方面進行考察。在靜態(tài)上主要是從空間結構，即來自社會的各種力量上進行考察，如各類組織、社會大眾、新聞輿論對權力的制約監(jiān)督。在動態(tài)上主要從權力的產生與運行上進行考察，這又包括三個環(huán)節(jié)：一是權力獲得制約，主要表現為各種不同方式的選舉、考試及限任；
二是權力運行制約，主要表現為通過各種規(guī)定性限制，使領導者在掌權中不出現權力“越位”的情況；
三是權力廢除制約，主要表現為彈劾、罷免和法律懲處。在三個環(huán)節(jié)上，無論哪種形式的制約都應突出群眾性、社會性、自下而上性，也就是說，權力制約不僅是一種組織或制度制約，更主要的它還是一種群眾制約和社會制約。這樣，領導者真正置身于群眾和社會的監(jiān)督之下，權力濫用的情況才有可能大為減少。

　　另外，權力制約還存在國家權力之間相互制約的問題。由于國家權力制約是一個宏觀性大課題，這里不作多述�？傊�，權力制約是現代民主的象征和標志，也是我們在領導體制改革中應不懈追求的一個目標。

　　四、我國領導體制改革應體現四個原則

　　領導體制改革是一項宏大的系統(tǒng)工程。為了積極穩(wěn)妥地推進這項工作，我們要堅持以下四個原則：

　　首先，堅持四項基本原則。四項基本原則是我國的立國之本，自然它也是我們進行領導體制改革的基礎和必須堅持的首要原則。如果放棄了四項基本原則，不加分析地盲目照搬西方領導體制上的一些做法，改革就會偏離軌道，偏離由我國政治制度所決定的政治屬性。所以，我們所進行的領導體制改革，是在堅持四項基本原則這個前提下的改革，離開了這個前提，改革不可能成功。

　　其次，堅持民主集中制原則。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則”，可見，民主集中制不僅是我國的根本組織制度，也同時是我國的根本領導制度。改革我國的現有領導體制，并不是要削弱這一根本的領導制度，而是要更加處理好民主與集中的關系，真正實現廣大人民群眾的高度民主，實現領導目標與各種社會利益、社會目標相一致的集中。同時，由于改革是一場深刻的社會變革，貫徹民主集中制的原則，還可以使我們的各級組織和廣大人民群眾組成團結一致的整體，以保證領導體制改革的順利進行。

　　再次，堅持持續(xù)穩(wěn)妥原則。國家的穩(wěn)定、社會的安定，這是各項事業(yè)發(fā)展的保證。領導體制改革觸及政治上層建筑，一著不慎就有可能全盤皆輸，引起社會不穩(wěn)，因此，改革必須要有領導、有步驟、有秩序地進行。所謂有領導，就是改革要在黨的統(tǒng)一領導下進行，離開統(tǒng)一領導，把握不住改革的方向，領導體制改革就會改變性質；
所謂有步驟，就是改革部署必須周密考慮統(tǒng)一安排，改革措施分輕重緩急逐步實施；
所謂有秩序，就是在時機和方式上，既大膽又慎重，做到及時總結經驗，穩(wěn)步推進前進。

　　最后，堅持人民當家作主原則。人民是國家和社會的主人，黨對國家生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家作主。領導體制的改革，同樣要把保證全體人民充分享受政治民主、領導民主，保證人民群眾能通過各種有效形式參與管理國家和社會事務作為改革的出發(fā)點和歸宿。如果改革不能賦予領導者在與人民群眾的關系上新的內容，領導者仍然高高在上，頤指氣使，那么這種改革就很難獲得群眾的認可，也不可能真正成功。

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