摘要：基于社會公正的價值理念和國際經(jīng)驗，同時考慮到中國的實際，中國社會保障改革中長期存在的重城市、輕農(nóng)村的傾向應(yīng)當(dāng)盡快改變。以推進社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接為基本目標，社會保障制度的改革應(yīng)當(dāng)突破\"大保障\"的思路，選擇\"小保障\"的方向。在對社會保障的基本項目、待遇標準以及各方責(zé)任根據(jù)\"小保障\"的思路作出調(diào)整的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接將具有現(xiàn)實的可能性。由于\"小保障\"的思路需要長期堅持，而且起源于西方的現(xiàn)代保障模式在精神保障功能的實現(xiàn)方面是有缺陷的，這就使得繼續(xù)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)勢在必行。

　　關(guān)鍵詞：社會保障制度；
改革；
目標；
優(yōu)秀保障傳統(tǒng)

　　一、中國社會保障制度改革的目標需要重新審視

　　1980年代中期開始的中國社會保障制度的改革，至今已經(jīng)走過了近20年。毫無疑問，改革取得了不少重要的成就。尤其是自1993年中共中央將社會保障制度明確為社會主義市場經(jīng)濟體制的基本支柱之一以來，社會保障制度的改革的步伐大大加快了。如今，中國人的社會保障責(zé)任觀念已經(jīng)發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變——從依賴國家、企業(yè)（單位）轉(zhuǎn)變到開始強調(diào)個人的責(zé)任。城市職工社會保障制度已從計劃經(jīng)濟時期的國家負責(zé)、企業(yè)（單位）包辦、板塊分割（不同行業(yè)或就業(yè)群體的社會保障制度不統(tǒng)一）、層次不明、缺乏效率（個人不負擔(dān)社會保障費用）的模式向政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化（不同行業(yè)或就業(yè)群體的社會保障制度在籌資、管理等方面趨向一定程度的統(tǒng)一）、多層次的新型社會保障制度轉(zhuǎn)變。農(nóng)村社會救助與扶貧開發(fā)取得了較大的進展，貧困人口大大減少；
一些地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項目的改革試點，也取得了一定的經(jīng)驗和啟示。

　　中國社會保障制度改革已取得的進展是應(yīng)當(dāng)肯定的，但這一改革存在的缺陷也是非常明顯的。其中最突出的缺陷便是，時至今日，中國社會保障制度建設(shè)取得的進展主要發(fā)生在城市；
這一改革依然沒有突破城鄉(xiāng)分割的框架，或者說，它依然是在\"城鄉(xiāng)有別\"的前提下進行的（李迎生，2001a ：8）。其結(jié)果是，中國社會保障的城鄉(xiāng)差別非但沒有縮小，反而有所擴大。1「根據(jù)楊翠迎（2004）的計算，1994年城鄉(xiāng)居民的收入比為2.86，含社會保障收入后，上升為3.32，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了16%；
2001年城鄉(xiāng)居民的收入比為2.9，含社會保障收入后，上升為3.44，社會保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了18.6%.」這種情況既不利于實現(xiàn)社會公正，又與國際社會保障發(fā)展的城鄉(xiāng)整合趨勢背道而馳。

　　中國社會保障制度的改革究竟是繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分割的格局，還是應(yīng)當(dāng)推進實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接？這是一個涉及中國社會保障制度改革的宏觀目標或方向的重大問題。這個問題目前在國內(nèi)尚未解決。筆者注意到，學(xué)術(shù)界對中國社會保障體系城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象的關(guān)注及實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)銜接的必要性與可能性的討論，自1990年代中期就開始陸續(xù)出現(xiàn)了（胡榮，1995；
朱玲，1998；
王國軍，1998，2000；
李迎生，2001a ，2002；
張英紅，2002）；
2003年新一屆中共領(lǐng)導(dǎo)集體提出包含\"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展\"的\"科學(xué)發(fā)展觀\"以后，這方面的意見就更為強烈了（景天魁，2003，2004；
劉福垣，2003；
李迎生，2004；
王東進，2004；
李和森，2004；
楊翠迎，2004；
孫潔，2004）。但相反的意見也不少見，有的學(xué)者甚至提出在中國搞統(tǒng)一的社會保障體系是根本不可行的，戰(zhàn)略目標是錯誤的，是\"洋躍進\"（陳平，2002）。決策界雖然主張城鄉(xiāng)社會保障制度都需要改革，但依然堅持\"城鄉(xiāng)分立\".

　　基于社會公正的價值理念和國際慣例，同時根據(jù)中國工業(yè)化發(fā)展已進入較高階段，國家已具備相當(dāng)?shù)呢斄Φ默F(xiàn)實，改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局，推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，顯然是必要的。但相反的意見一提出來，就受到學(xué)術(shù)界的激烈批評（張英紅，2002；
景天魁，2003；
田凱，2003）。其問題在于，如果以現(xiàn)行城市企業(yè)職工社會保障制度\"大保障\"的框架為藍本推動中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，顯然是不可能的。因此，以推動中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接為基本目標，對目前城市\(zhòng)"大保障\"的改革思路就必須作出重新審視。

　　而如果以\"小保障\"的模式推進城鄉(xiāng)銜接，其所能夠達到的保障水平是有限的、低層次的。在這種情況下，強調(diào)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)就是一種現(xiàn)實的需要。而應(yīng)在何種意義上實現(xiàn)二者的結(jié)合及怎樣結(jié)合，則又是需要探討的。

　　本文將針對中國究竟應(yīng)當(dāng)建立一種什么樣的社會保障制度展開分析，以中國應(yīng)當(dāng)推進實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接作為核心問題與立足點，分析中國社會保障體系改革的幾個關(guān)聯(lián)目標及其推進策略。

　　二、\"大保障\"還是\"小保障\"

　　中國在改革前實行的城市職工社會保障制度，項目齊全、標準較高，且個人不負擔(dān)任何費用，實際上是一種\"大保障\"模式。這種模式雖由國家負責(zé)，但實際上是在企業(yè)（單位）范圍內(nèi)具體實施，所以瑞典著名學(xué)者阿瑟·林德貝克（Assar Lindbeck）形象地稱之為\"微型福利國家\"（miniwelfare state ）（黃范章，2004）。這種保障模式的實施使國家和企業(yè)背上了沉重的包袱，嚴重影響了企業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也使社會保障覆蓋面的進一步擴大變得困難。改革以來，中國城市職工的社會保障制度建設(shè)雖然取得了不少進展，但總體而言，現(xiàn)行的改革思路仍未實質(zhì)性地突破\"大保障\"的框架。雖然住房補貼、交通補貼等已經(jīng)通過工資改革改變了形式，不再成為社會保障的一部分，但職工的社會保險仍然項目繁多，除改革前已有的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和死亡等項目外，另加了失業(yè)項目。各種項目的給付標準仍然較高，特別是像養(yǎng)老、醫(yī)療這樣重要的、涉及面廣的項目，雖然給付的結(jié)構(gòu)實行了\"社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合\"的調(diào)整，但兩項加起來，標準仍不低。由于給付標準較高，導(dǎo)致籌資負擔(dān)過重——個人負擔(dān)雖然開始被強調(diào)，但仍非常低，企業(yè)仍然負擔(dān)主要費用，不足部分則由國家補貼。

　　上述改革思路的可持續(xù)性問題近年來開始受到學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑和批評。不少學(xué)者指出，在中國已加入WTO 的情況下，適應(yīng)全球化條件下國際經(jīng)濟競爭的需要，中國要保持自己的競爭優(yōu)勢，控制社會保障支出、進而控制勞動力成本是必然選擇（尚曉援，2001；
關(guān)信平，2002a，2002b；
何平，2002）。有的學(xué)者明確地將中國目前的發(fā)展階段界定為\"過渡經(jīng)濟期\"，這一時期社會保障體系建設(shè)應(yīng)明顯區(qū)別于工業(yè)化國家，只能根據(jù)社會發(fā)展的實際情況確定適度保障水平（李珍、萬明國，2003）�？偟恼f來，上述學(xué)者鑒于現(xiàn)行的改革思路超越了中國現(xiàn)階段的國情國力，且不利于保持中國經(jīng)濟在國際上長久的競爭力，因而他們都傾向于在中國發(fā)展一種有限的社會保障制度框架或曰\"小保障\"模式。

　　筆者傾向于\"小保障\"模式，除與其他學(xué)者相同的理由之外，有一點重要的補充，就是現(xiàn)行的\"大保障\"框架對實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接也是不利的。如果沒有對現(xiàn)行城市職工社會保障改革思路的基本調(diào)整，中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接是不可能實現(xiàn)的。

　　那么如何在中國發(fā)展一種有限的社會保障制度框架或曰\"小保障\"模式呢？景天魁等人提出了基于\"底線公平\"的\"基礎(chǔ)整合的社會保障體系\"，主張建立一種以最低生活保障為底線、以衛(wèi)生保健和服務(wù)保障為基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，超越\"底線\"的社會保障需求則可視不同情況靈活處理，體現(xiàn)差別（景天魁，2003，2004）。尚曉援（2001）則提出了在中國現(xiàn)階段宜實施一種全面的、基于家計調(diào)查的社會救助的安全網(wǎng)政策構(gòu)想。高書生（2003，2004）則主張仿照美國建立一種僅主要向老人提供養(yǎng)老保障、醫(yī)療照顧的社會保障框架。以上幾種\"小保障\"模式的具體設(shè)計雖不相同，但有一點是共同的，即都不贊成通過社會保險的方式來設(shè)計中國社會保障的框架。

　　雖然上述設(shè)計的\"小保障\"思路是可取的，具體策略也各有一定道理，但缺陷是明顯的。

　　高書生雖表示反對社會保險的方式，但筆者注意到，他的設(shè)計實際仍然是一種社會保險的方式，只不過是一種比較特殊的模式而已。他將保障的范圍僅僅限于老年人似乎過于狹窄。另外兩種設(shè)計強調(diào)發(fā)展社會救助是合理的，而明確排斥社會保險則似乎不妥。

　　從國際經(jīng)驗看，社會保險和社會救助同是現(xiàn)代社會保障的基本項目之一。社會救助和社會保險既存在著不同，又相互配合、相互補充。

　　社會救助所保障的是人們（一般為無工作能力的人們）的最低生活水平；
而社會保險所提供的則是保障對象（一般為工薪階層）的\"基本生活\".這兩個概念顯然是不同的。前者只滿足救助對象的溫飽；
后者則滿足保障對象的基本生活需求：不僅溫飽有保障，而且還能參與基本的社交、文化、教育活動等等。此外，社會保險由于采取由受益人與雇主等分攤有關(guān)費用且給付標準適度，最能體現(xiàn)自我保障與社會保障相結(jié)合、公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對等等現(xiàn)代社會保障運行的原則，適合市場經(jīng)濟的需要，亦更為廣大社會成員所接受。

　　社會救助由于資金來源于國家和社會，個人不承擔(dān)費用，因而有可能導(dǎo)致救助對象的依賴思想和其他社會成員的不滿。

　　當(dāng)然，社會保險的實施是有嚴格的條件限制的，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。

　　在一個國家工業(yè)化的起步階段，社會保險的覆蓋面一般是比較狹窄的，社會救助制度在這個時期將發(fā)揮著重要的乃至主要的作用。同時，與實施社會保險制度相比，實施社會救助制度畢竟是成本低廉的，在一個國家的經(jīng)濟起飛階段，總體而言，它是有利于經(jīng)濟發(fā)展的。隨著工業(yè)化的加速發(fā)展，符合與接受社會保險的成員將愈益上升，并成為社會成員的主體，接受社會救助的對象將愈來愈少，但也不會完全失去作用。

　　可見，設(shè)計一種符合現(xiàn)階段中國現(xiàn)實的社會保障制度框架，問題并不在于是否應(yīng)當(dāng)包括社會保險。中國目前已進入工業(yè)化的中期階段，社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到相當(dāng)水平，社會保險的地位正在變得更加重要。

　　從城市職工社會保障來看\"，中國社會保障的基本模式已經(jīng)是社會保險模式\"，目前應(yīng)\"將工作的重心轉(zhuǎn)移到如何解決現(xiàn)有農(nóng)村人口的社會保險網(wǎng)絡(luò)和體制上\"（王誠，2004）。

　　問題在于現(xiàn)行的城市職工的社會保險模式仍然帶有計劃經(jīng)濟時期\"大保障\"的痕跡，應(yīng)當(dāng)在削減保障項目、降低保障標準、提高個人負擔(dān)等方面進一步加以改革。同時繼續(xù)完善針對城市貧民的社會救助（目前主要是最低生活保障制度）。在此基礎(chǔ)上，建立一種具有\(zhòng)"小保障\"特征的\"社會保險+社會救助\"模式。

　　當(dāng)前，我們繼續(xù)推進城市企業(yè)職工社會保障制度的改革的基本方向是，使之由現(xiàn)行的\"大保障\"模式過渡到\"小保障\"模式。首先，現(xiàn)行的城市企業(yè)職工的社會保險項目應(yīng)當(dāng)重新加以審視，分清哪些是真正屬于基本的、必要的、應(yīng)當(dāng)重點發(fā)展的項目。一般說來，養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目都具有這種特性。但可進一步挑選出優(yōu)先發(fā)展的方面或?qū)哟�。養(yǎng)老項目，目前城市企業(yè)職工實行兩支柱制度：第一支柱，按各地上一年職工平均工資的一定比例（20%）發(fā)放，標準是達到最低生活水平，其基金來源主要為企業(yè)交納；
第二支柱，則主要為個人積累部分，通過個人帳戶來實現(xiàn)。其中第一支柱可作為優(yōu)先發(fā)展的方面，至于醫(yī)療保障項目，目前實行日常（小病）醫(yī)療保障和大病統(tǒng)籌醫(yī)療保障兩個層次，企業(yè)主要為后一層次注入資金，同時也為職工的日常（小病）醫(yī)療帳戶提供一定比例的資助。其中大病統(tǒng)籌醫(yī)療保障可作為優(yōu)先發(fā)展的方面加以保留。此外，工傷保障，對企業(yè)職工而言，也是屬于基本的、必要的、應(yīng)當(dāng)重點發(fā)展的項目，對其他國民而言，則可視情況而定。失業(yè)、生育等項目也不需要作統(tǒng)一的硬性規(guī)定。

　　其次，應(yīng)當(dāng)確立適度的社會保障待遇標準，分清國家、企業(yè)和個人的責(zé)任。在重新審視企業(yè)職工社會保障項目并選擇優(yōu)先發(fā)展的方面或項目后，有些項目如養(yǎng)老、醫(yī)療保障的待遇標準可以降下來；
工傷項目的待遇標準也要適度；
失業(yè)、生育項目不再作統(tǒng)一規(guī)定，也有利于降低待遇標準。待遇標準降下來了，同時再適當(dāng)、漸進地調(diào)整企業(yè)、個人的經(jīng)費負擔(dān)比例，原則上是提高個人的繳費義務(wù)，降低企業(yè)的繳費比例，則有利于減輕企業(yè)負擔(dān)，減少國家財政補貼的可能性。2「目前，城市企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目的個人繳費雖都已達到一定比重，但由于項目較多、待遇較高，企業(yè)負擔(dān)仍然過重。(點擊此處閱讀下一頁)

　　按有關(guān)要求，目前城市企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費為工資總額的20%左右，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應(yīng)在工資總額的40%以上。這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的繳費。因此，企業(yè)實在不堪重負。

　　鑒于此，當(dāng)然可考慮通過提高個人繳費標準來解決。但在職工工資基數(shù)還不高的情況下，現(xiàn)階段讓職工承擔(dān)更大的繳費比例不現(xiàn)實。在這種情況下，為保障職工社會保障待遇的按時、足額發(fā)放，以維持社會穩(wěn)定，國家給予財政補貼就是必然的了。例如，19982000年中央財政對企業(yè)職工養(yǎng)老金的補助額為521億元，其中2000年為337.8億元，占當(dāng)年養(yǎng)老金支出的17.7%.」現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保障項目的統(tǒng)籌部分主要是企業(yè)繳費、國家補貼，隨著職工工資水平的上升，可考慮改為由個人繳納較小比例經(jīng)費的辦法以減輕企業(yè)負擔(dān)。

　　在對城市企業(yè)職工社會保險制度加以改革的同時，還應(yīng)加快以最低生活保障制度為重點的城市社會救助制度的改革與完善，以滿足尚未被社會保險覆蓋的為數(shù)不少的城市貧困人口（包括進城農(nóng)民）的基本生活需要。社會救助的項目目前尚主要限于推進最低生活保障制度的建設(shè)，為貧困對象提供最基本的物質(zhì)生活的保障。在深化社會救助制度改革時，以下幾個原則是應(yīng)當(dāng)遵循的。第一，對救助對象應(yīng)當(dāng)通過嚴格的家計調(diào)查加以嚴格甄別，使真正需要救助的人員得到救助。第二，救助標準應(yīng)當(dāng)嚴格掌握，既不能過低，也不能抬高，應(yīng)以維持救助對象的最基本生活為限。第三，在保障救助對象最基本的物質(zhì)生活的同時，應(yīng)對其中具有一定勞動能力的救助對象實施就業(yè)培訓(xùn)和拓展就業(yè)渠道，使他們通過救助階段的緩沖，最終經(jīng)由就業(yè)擺脫貧困，重新步入正常的生活。

　　三、城鄉(xiāng)分立還是城鄉(xiāng)銜接

　　中國計劃經(jīng)濟時期的社會保障模式是一種城鄉(xiāng)分割的模式。中國的現(xiàn)代社會保障體系，長期以來，僅僅覆蓋城市勞動者，而不包括占人口絕對多數(shù)的農(nóng)村勞動者。1978年以后，鑒于農(nóng)民要求消除城鄉(xiāng)社會保障差距的呼聲不斷高漲，1980年代中后期部分農(nóng)村地區(qū)開展了社會養(yǎng)老保險的改革試點，并自1990年代起向全國推廣。但由于多種原因，這一改革舉措根本不能稱之為\"社會保險\"，且已于上個世紀末陷于停頓。3「對此，學(xué)術(shù)界已經(jīng)提出了不少批評（李迎生，2001b ；
高和榮，2004）。概而言之，目前在農(nóng)村地區(qū)推行的社會養(yǎng)老保險改革方案存在著不能擔(dān)保受益者未來基本生活、缺乏互助互濟性、未體現(xiàn)國家與集體的責(zé)任、不利于農(nóng)民的非農(nóng)化與實際推動城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及未體現(xiàn)社會保險的強制性等，因此，實在不能稱之為\"社會保險\".」醫(yī)療社會保險項目目前還僅僅在少數(shù)農(nóng)村地區(qū)試點。農(nóng)村居民最低生活保障制度尚僅僅在少數(shù)地區(qū)實施，大多數(shù)地區(qū)還在實行覆蓋狹窄且不固定的救濟制度。

　　城鄉(xiāng)分割的社會保障模式使城鄉(xiāng)居民的社會保障水平存在巨大差距。楊翠迎的計算表明，19912001年城市人均社會保障支出占人均GDP 的比重平均為15%，已經(jīng)達到某些發(fā)達國家1970年代的社會保障水平，而農(nóng)村僅為0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村居民的90倍之多（見表1）（楊翠迎，2004）。另據(jù)計算，城市醫(yī)療保險的人均享受水平在1990年代的后期達到400500元，而農(nóng)村從中央和地方政府得到的醫(yī)療補貼人均僅有0.0125元。4「衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所，2003《，農(nóng)村衛(wèi)生保健的歷史、現(xiàn)狀和問題》課題報告（未出版）。」2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的0.72%（王誠，2004）。

　　上述狀況在工業(yè)化的起步階段出現(xiàn)固然有客觀的原因，但隨著時間的推移，不能使廣大農(nóng)民享受現(xiàn)代社會保障，已日漸顯得不合理與不公平，這與社會保障制度演變的國際趨勢也是背道而馳的。按照\"科學(xué)發(fā)展觀\"的要求，應(yīng)當(dāng)將社會保障制度改革的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為\"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展\"的重要內(nèi)容，打破社會保障體系城鄉(xiāng)分割的固有格局，實現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)銜接。

　　在應(yīng)當(dāng)如何推動實現(xiàn)中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接的問題上，學(xué)術(shù)界提出的以下三種方案是值得注意的：一是\"社會保險統(tǒng)一說\"4（胡榮，1995）「胡榮在1995年發(fā)表的一篇論文中提出\"在現(xiàn)階段擴大社會保險對象，將全社會的成員都納入社會保險的安全網(wǎng)，不僅是必要的，也是可能的。徹底打破城鄉(xiāng)界限，所有制界限以及勞動者的身份差別，按新的標準將全社會成員包括到社會保險的安全網(wǎng)內(nèi)，不僅可以接納社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)因素，逐漸減少城鄉(xiāng)差別，而且有利于維護社會的安定，實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。\"」；
二是\"基礎(chǔ)整合說\"5（景天魁，2003，2004）「參見上一部分的相關(guān)說明�！梗�
三是\"三維保障說\"6（王國軍，1998，2000）「王國軍具體論證了現(xiàn)階段打破城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)對中國社會經(jīng)濟發(fā)展所具有重大戰(zhàn)略意義，并提出了建立\"三維社會保障制度\"，即\"全國統(tǒng)一的法定基本保障\"——包括社會救助、基本衛(wèi)生保健等，應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一；
\"�。ㄊ校┘壗y(tǒng)籌的補充保障\"——主要包含各種社會保險項目，省級范圍內(nèi)統(tǒng)一，全國不統(tǒng)一；
與\"以商業(yè)性保障為主的附加保障——即商業(yè)保險，個人自愿參與\"的具體構(gòu)想�！�。無疑，這些設(shè)計都包含著不少合理的成分；
但也存在著嚴重的不足：\"基礎(chǔ)整合說\"強調(diào)社會救助而排斥社會保險是不合理的；
\"社會保險統(tǒng)一說\"如果是在現(xiàn)行\(zhòng)"大保障\"的框架下推廣，顯然也是不可能的；
\"三維保障說\"的第一、三維是可能實現(xiàn)的，而第二維的情況和\"社會保險統(tǒng)一說\"類似，難以實現(xiàn)。

　　而筆者提出并將在下面作進一步說明的\"城鄉(xiāng)整合說\"或\"有差別的統(tǒng)一說\"，將不僅包含上述方案的優(yōu)勢，同時避免上述方案的缺陷，具有現(xiàn)實的可行性。

　　工業(yè)化國家在處理社會保障體系的城鄉(xiāng)關(guān)系方面，主要有三種模式，一是采取制度形式與內(nèi)容城鄉(xiāng)完全統(tǒng)一的\"統(tǒng)一模式\"（如北歐）；
二是采取城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分的\"整合模式\"（如日本），三是采取城鄉(xiāng)制度形式各異但實質(zhì)并無差別的\"專門模式\"（如法國）。根據(jù)中國的實際，完全統(tǒng)一的模式在長時期內(nèi)并無可能實施；
實施\"專門模式\"則將可能繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分割的固有格局。比較而言，\"整合模式\"似更合理。\"整合\"當(dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，但這種\"統(tǒng)一\"是在承認城鄉(xiāng)一定差別的基礎(chǔ)之上的，故也可稱為\"有差別的統(tǒng)一模式\".按一些與中國國情有一定可比性的國家的經(jīng)驗，面向不同從業(yè)者的社會保障體系不必要實現(xiàn)完全統(tǒng)一。如在日本，養(yǎng)老保障中的\"國民年金\"便是全體國民共享的基本養(yǎng)老金，國民最基本的老年待遇已實現(xiàn)了全國統(tǒng)一；
但針對企業(yè)職工、公務(wù)員及農(nóng)民等的職業(yè)關(guān)聯(lián)年金卻實行專門的制度，盡管其待遇水平已無實質(zhì)差異。

　　那么，怎樣按照整合模式來設(shè)計中國社會保障制度的框架比較可行呢？當(dāng)然是按照\"小保障\"的模式來設(shè)計。目前對城市企業(yè)職工實行的養(yǎng)老保險的第一支柱（社會統(tǒng)籌部分）與醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分以及社會救助（最低生活保障）等可設(shè)計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實際保持一定差異或靈活性。

　　第一，推進建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的基本養(yǎng)老保險制度。目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分，可設(shè)計為全體勞動者的基本養(yǎng)老項目，而不分城鄉(xiāng)之別，以確保城鄉(xiāng)全體勞動者的最基本生活的平等。至于經(jīng)費來源，城市企業(yè)職工仍通過現(xiàn)行辦法實現(xiàn)；
農(nóng)民則可考慮以下途徑，即國家財政的支持和集體幫助。當(dāng)然如條件允許，農(nóng)民個人亦可承擔(dān)一定比例。其中國家支持部分，應(yīng)當(dāng)作為重點。國家支持加上集體幫助乃至一定的個人繳費，使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達到城市職工第一支柱的水平，應(yīng)是沒有什么問題的。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會養(yǎng)老金時，所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。

　　第二，推進建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度。按照\"小保障\"的模式來設(shè)計，可考慮對非企業(yè)職工、農(nóng)民等所有其他國民，一開始即以建立大病統(tǒng)籌保險項目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標。至于資金來源，可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費用情況和發(fā)展變化趨勢，預(yù)測人均費用。再根據(jù)社會及個人合理負擔(dān)的原則，測出個人繳費（通過改革，城市職工個人對大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險也應(yīng)承擔(dān)部分繳費）及國家、集體（企業(yè)）分攤比例，目標是保障全體國民都不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。2002年12月，中共中央、國務(wù)院已決定在中國農(nóng)村地區(qū)逐步建立以大病統(tǒng)籌為核心內(nèi)容的新型合作醫(yī)療制度。新型合作醫(yī)療制度雖然沒有涉及城鄉(xiāng)銜接，但可以此為契機，推進這一目標的實現(xiàn)。

　　第三，推進實行全民統(tǒng)一的社會救助制度�，F(xiàn)階段可以最低生活保障制度為重點，實行制度的城鄉(xiāng)銜接乃至統(tǒng)一，資金完全由國家與社會提供，但給付標準可視具體地區(qū)情況而定。

　　廣東、浙江等沿海經(jīng)濟發(fā)達省市在此方面已先行一步，1999、2001年先后宣布實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。以浙江為例，城鄉(xiāng)最低生活保障制度已進行了多年的試點與推廣。以該省經(jīng)濟實力較為雄厚的現(xiàn)實，浙江在最初建立這項制度時，即采取城鄉(xiāng)一體化的方法，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建一套制度，以縣級為單位，只是在保障標準上在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分，實行\(zhòng)"一套制度，多種標準\".上述經(jīng)驗可為其他省份在建立此項制度時提供參考。

　　除現(xiàn)行城市企業(yè)職工養(yǎng)老項目的第二支柱（養(yǎng)老個人帳戶）與醫(yī)療項目的日常小病醫(yī)療部分（醫(yī)療個人帳戶）不一定實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外，失業(yè)、工傷、生育等項目對農(nóng)民、特別是個體農(nóng)民來說，也不一定需要建立，城鄉(xiāng)之間也可保持一定的差異。

　　以\"有差別的統(tǒng)一\"模式來推進中國社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，即就最基本的保障項目（養(yǎng)老保險的第一支柱、大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險和最低生活保障）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度，資金來源是有保證的。2004年中國政府已宣布逐步取消農(nóng)業(yè)稅。至2005年初已有22個省份取消了農(nóng)業(yè)稅，在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅已為期不遠。農(nóng)業(yè)稅改革前中國每年征收該項稅種的收入為600億元（楊曉紅、江國成，2005），顯然，這不是一個小數(shù)目。可通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計，將這筆錢集中起來用于農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)。目前，國家每年用于扶貧的款項達200多億元7「2000年國家用于扶貧的款項達248億元，國務(wù)院新聞辦公室，2001.」，隨著絕對貧困人口的減少，這筆錢的相當(dāng)部分也可轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會保障建設(shè)基金。此外，國家財政收取的個人所得稅、財產(chǎn)稅、消費稅的一定比例亦可用于支持農(nóng)村社會保障事業(yè)。8「應(yīng)當(dāng)指出，國家對農(nóng)村社會保障的支持不是一種恩賜，而是一種義務(wù)。中國國家積累的相當(dāng)部分來自農(nóng)民，總數(shù)在數(shù)以萬億計�，F(xiàn)階段國家財政向農(nóng)村和農(nóng)民實行一定的傾斜，以清償國家對農(nóng)民的隱性負債，應(yīng)該說是必要的、合理的。」再加上農(nóng)民在其勞動年齡期間所逐步積累起來的個人儲蓄部分，農(nóng)民享受的社會保障及基本生活待遇與城市從業(yè)者的實質(zhì)差距將逐漸縮小。

　　必須指出，即便上述基本項目的制度形式實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但具體給付標準可以根據(jù)城鄉(xiāng)、地區(qū)生活水平差異的實際而有所不同。

　　四、弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)

　　固然，從社會公正的理念出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)建立一種城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度，但鑒于中國國情和西方社會保障發(fā)展演變的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們只能發(fā)展一種僅僅包括必要的基本項目、標準較低且個人負擔(dān)適度的\"小保障\"，在未來中國全面實現(xiàn)現(xiàn)代化之前的近半個世紀的時間內(nèi)，這一點是我們應(yīng)當(dāng)堅持的。而且，即使在物質(zhì)生活高度發(fā)達的現(xiàn)代化條件下，現(xiàn)代保障制度所能提供的幫助也是有缺陷的。這就提出了繼續(xù)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)的必要。將現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色合理地、有機地結(jié)合起來以實現(xiàn)社會保障制度的創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)成為中國社會保障制度建設(shè)和改革的目標之一。

　　傳統(tǒng)保障是一種出現(xiàn)并主要存在于傳統(tǒng)社會、與小農(nóng)經(jīng)濟相適應(yīng)的保障模式，它以家庭保障為核心與重點，輔之以鄰里（社區(qū)）互助與親友相幫。其特色是在向人們提供一定的物質(zhì)保障的同時，由于它建立在初級關(guān)系的基礎(chǔ)上，故往往還起著精神慰籍、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期（年老、患病、傷殘等），起著不可忽視的作用。但傳統(tǒng)保障所提供的物質(zhì)保障是低水平的，且不牢靠。

　　伴隨工業(yè)化的興起與發(fā)展，以及自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟向發(fā)達的市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，人們遭遇生存風(fēng)險的機會大大增加了，(點擊此處閱讀下一頁)

　　種類大大增多了，程度大大加重了，傳統(tǒng)保障顯得力不從心。

　　在這種情況下，西方出現(xiàn)了一種與傳統(tǒng)保障不同的保障模式，我們姑且稱之為現(xiàn)代保障。它以社會保險為核心與重點，輔之以社會救助、社會福利、社會服務(wù)等。

　　與傳統(tǒng)保障比，現(xiàn)代保障由國家擔(dān)保，其在確保人們生命波折期的基本物質(zhì)生活方面的可靠性毋庸置疑，但由于它沒有了或削弱了代際互濟、鄰里互助等內(nèi)容，其在提供精神保障方面的功能明顯不足。

　　顯然，現(xiàn)代保障和傳統(tǒng)保障各有利弊。正確的做法應(yīng)當(dāng)是取長補短，將現(xiàn)代保障的優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色合理地結(jié)合起來。具體而言，就是將現(xiàn)代保障優(yōu)越的物質(zhì)保障功能及實現(xiàn)方式與傳統(tǒng)保障的精神保障功能及實現(xiàn)方式有機地結(jié)合起來。9「日本的例子可以提供我們參考。據(jù)1995年的統(tǒng)計，日本老年人同后代一起居住生活所占的比重很大，其中6569歲老年人與子女同居的比例為47.1%；
7074歲的為50.3%；
7579歲的為58.1%；
80歲以上的為69.6%.上述數(shù)字和西方國家有很大不同（日本老齡問題綜合研究中心，1998、1999：1920）。日本家庭系統(tǒng)比西方更牢固，成員之間有更親密的關(guān)系，社區(qū)成員之間亦有著更穩(wěn)定的友愛感。盡管日本的稅率及政府社會保障支出相對國民收入比例較低，而日本人卻享受到和其他西方國家同等乃至更高的生活水準（Rei Shiratori ，1986：198）。」這里，筆者雖然強調(diào)了二者的互補性質(zhì)，但從前面的討論不難看出，從發(fā)展趨勢來看，二者的結(jié)合是以前者為基礎(chǔ)的。前幾年有的學(xué)者（楊體仁，2000）基本否定現(xiàn)代保障的優(yōu)越性而過于強調(diào)家庭、親屬在提供人們生存保障中的角色的觀點，在現(xiàn)代社會其實是不可行的。

　　至于究竟應(yīng)當(dāng)如何實現(xiàn)現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色的結(jié)合才是比較合理的，顯然是一個仁者見仁、智者見智的問題。筆者在此從立足當(dāng)前、兼顧未來的視野出發(fā)提出以下幾點具體的對策建議：

　　第一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化，探索二者具體、靈活的結(jié)合模式。在現(xiàn)階段中國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，現(xiàn)代社會保障事業(yè)還不夠發(fā)達的情況下，傳統(tǒng)保障除承擔(dān)精神保障、保障服務(wù)等功能外，還應(yīng)在一定程度上承擔(dān)物質(zhì)保障的功能；
將來待中國逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化的目標，傳統(tǒng)保障將僅限于精神保障、保障服務(wù)方面的功能，而由現(xiàn)代保障承擔(dān)物質(zhì)保障功能。就城鄉(xiāng)而言，目前城市現(xiàn)代保障比較發(fā)達，城市居民的物質(zhì)保障已基本不成問題，傳統(tǒng)保障可以提供精神安慰與保障服務(wù)為主；
農(nóng)村現(xiàn)代保障還不發(fā)達，傳統(tǒng)保障還發(fā)揮著難以替代的功能，將來可逐漸與城市實現(xiàn)銜接。

　　第二，根據(jù)中國人民重視家庭、親情、鄰里關(guān)系的傳統(tǒng)，探索符合民族傳統(tǒng)的現(xiàn)代社會保障的實現(xiàn)方式。如養(yǎng)老保障，只要家庭對老人有一定的贍養(yǎng)或照顧能力，就不宜提倡機構(gòu)養(yǎng)老，而應(yīng)提倡居家養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老也是值得考慮的。醫(yī)療照顧也可以采取機構(gòu)（醫(yī)院）、家庭、社區(qū)相結(jié)合的模式。在綜合國力日益增強的條件下，應(yīng)當(dāng)對家庭成員、親友、街坊等因照顧服務(wù)而造成的時間、精力與資金上的損失予以適當(dāng)補償。同時探索社會福利服務(wù)（社會工作）職業(yè)化的本土模式，鼓勵有一定工作能力的家庭成員或鄰居、街坊，包括已達退休年齡、但尚有工作能力與意愿的老年人從事這一職業(yè)，開展贍養(yǎng)老人、夫婦相助、鄰里互助等。

　　第三，通過立法（硬約束）和輿論（軟約束）渠道促進現(xiàn)代保障優(yōu)勢與傳統(tǒng)保障特色的合理結(jié)合。應(yīng)通過有效措施強化輿論對民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)的宣傳，并通過適當(dāng)?shù)姆�律形式對家庭成員對年老一代的贍養(yǎng)義務(wù)、夫婦的相互扶助的義務(wù)及其他義務(wù)，乃至鄰里、街坊、社區(qū)成員互助的義務(wù)加以規(guī)范或提倡。在城市化加速，傳統(tǒng)的鄰里、社區(qū)關(guān)系日益淡化的現(xiàn)實情況下，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)創(chuàng)造一種有利于增強友愛感和歸屬感的新型鄰里、社區(qū)關(guān)系，以推動鄰里互助、街坊相幫等傳統(tǒng)保障特色的發(fā)揚與光大。

　　總結(jié)全文的討論，筆者認為，基于社會公正的價值理念和國際慣例，同時根據(jù)中國工業(yè)化發(fā)展已進入較高階段、國家已具備相當(dāng)?shù)呢斄Φ默F(xiàn)實，改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局，推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接，是必要的，也是可能的。當(dāng)然，要將這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實，目前城市\(zhòng)"大保障\"的改革思路就必須加以重新審視，并通過切實的措施與步驟，使之逐步向\"小保障\"的模式轉(zhuǎn)變。而以\"小保障\"的模式推進城鄉(xiāng)銜接，其所能夠達到的保障水平是有限的、低層次的，在這種情況下，強調(diào)弘揚民族優(yōu)秀保障傳統(tǒng)就是一種現(xiàn)實的需要。

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　　原載《社會》2006年第2期

　　李迎生中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授博士博士生導(dǎo)師

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