內(nèi)容提要：運(yùn)用交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，本文研究了中國(guó)省級(jí)預(yù)算中非正式制度出現(xiàn)的原因及其主要形式。本文的主要觀點(diǎn)是：中國(guó)省級(jí)預(yù)算中存在的非正式制度是省級(jí)政治中的政治家發(fā)展出來(lái)解決他們制定和實(shí)施預(yù)算合同時(shí)所面臨的交易費(fèi)用問(wèn)題的。主要的非正式制度包括三種橫向非正式制度，即預(yù)算產(chǎn)權(quán)，部分等級(jí)制和完全等級(jí)制，以及圍繞著這三種橫向非正式制度而形成的“以關(guān)系為基礎(chǔ)”的縱向非正式制度。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算；
交易費(fèi)用；
非正式制度

　　公共預(yù)算作為資源配置過(guò)程受制度的約束。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前者由法律和法規(guī)明確進(jìn)行了規(guī)定，后者則沒(méi)有。非正式制度雖然沒(méi)有法律和法規(guī)的支持，但在某些時(shí)期或者某些預(yù)算體系中，卻可能是最關(guān)鍵的預(yù)算制度�，F(xiàn)有的預(yù)算文獻(xiàn)主要研究正式的預(yù)算制度，這就使得我們不能真正理解那些非正式制度起主導(dǎo)作用的預(yù)算體系。因此，非常有必要研究以下三個(gè)問(wèn)題：我國(guó)的公共預(yù)算過(guò)程中是否存在"非正式預(yù)算"（informalbudgeting ），即由非正式制度控制的預(yù)算過(guò)程1「借鑒"非正式政治"的文獻(xiàn)（Dittmer ，1995），我們將由非正式制度控制的預(yù)算活動(dòng)稱為"非正式預(yù)算".」如果存在，有哪些主要形式形成非正式預(yù)算制度的制度動(dòng)機(jī)是什么對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)有研究尚未做出回答。根據(jù)作者近兩年對(duì)我國(guó)省級(jí)預(yù)算的實(shí)際調(diào)查，運(yùn)用交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，本文試圖回答以上問(wèn)題。

　　本文的研究屬于"分析性敘事"（analytic narrative），即將經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)普遍運(yùn)用的分析工具和歷史學(xué)所用的敘事形式結(jié)合在一起，推導(dǎo)出明確的分析框架，并用之來(lái)組織實(shí)際發(fā)生的故事與事件（Bates ，et.al.，1998，p.10）。在不能獲得"硬"數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)因而必須依賴各種以敘事形式呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)時(shí)，這種研究方法是非常有用的，因?yàn)樗�可以在一定程度上運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)檢驗(yàn)理論，但又不像傳統(tǒng)歷史學(xué)中的敘事研究那樣單純對(duì)事件進(jìn)行描述。本文首先簡(jiǎn)要回顧新中國(guó)預(yù)算的歷史。然后是文獻(xiàn)評(píng)估。隨后，本文構(gòu)建一個(gè)交易費(fèi)用理論框架來(lái)解釋改革以來(lái)非正式制度在中國(guó)省級(jí)預(yù)算中興起的原因，并分析其主要形式。在此基礎(chǔ)上，本文運(yùn)用這個(gè)理論框架來(lái)解釋我國(guó)某省的非正式預(yù)算。最后是討論和結(jié)論。

　　一，背景

　　為了更好地理解非正式預(yù)算制度的產(chǎn)生，本節(jié)先回顧一下新中國(guó)的預(yù)算歷史。從1949年建國(guó)到1978年經(jīng)濟(jì)改革起步的絕大部分時(shí)期是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位的時(shí)期，資源配置由經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃決定，預(yù)算只不過(guò)是計(jì)劃的反映。計(jì)劃委員會(huì)才是實(shí)質(zhì)上的"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)".1978年啟動(dòng)的市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸瓦解了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位。在1999年預(yù)算改革之前，雖然傳統(tǒng)的以計(jì)劃為主導(dǎo)的財(cái)政資金配置體制已經(jīng)開(kāi)始衰落，但由于這一時(shí)期財(cái)政改革的重點(diǎn)是財(cái)政收入，因此并沒(méi)有建立一個(gè)有效的預(yù)算體制來(lái)填補(bǔ)計(jì)劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。原來(lái)由計(jì)劃委員會(huì)集中的資金分配權(quán)逐漸地被各個(gè)部門肢解，預(yù)算分配權(quán)呈現(xiàn)出一種"碎片化"的格局（（Hou ，2004；
Ma，2004）。

　　1999年，我國(guó)開(kāi)始了新一輪的財(cái)政改革，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了支出管理，目標(biāo)是重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程。改革內(nèi)容主要包括：部門預(yù)算，國(guó)庫(kù)集中收付體制，政府采購(gòu)。

　　前者的主要目標(biāo)是改進(jìn)資源配置效率，后兩項(xiàng)改革的主要目標(biāo)是改進(jìn)運(yùn)作效率。同時(shí)，由于部門預(yù)算改革使預(yù)算報(bào)告包括了比原來(lái)詳細(xì)得多的預(yù)算內(nèi)容，因此，它將有助于人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算民主�？傊�，這些改革將建立起一種"控制取向"的預(yù)算體系：（1）在政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"，由它來(lái)集中管理資源配置權(quán)并對(duì)每個(gè)部門的支出行為施加"外部控制".（2）由人大對(duì)政府施加外部的政治控制。不過(guò)，目前預(yù)算改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)的控制。

　　二，文獻(xiàn)述評(píng)

　　政治學(xué)家早就發(fā)現(xiàn)中國(guó)的政治過(guò)程充滿非正式制度，并將由這些非正式制度組織起來(lái)的政治活動(dòng)界定為"非正式政治".非正式政治的文獻(xiàn)指出，在正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)展不成熟而且缺乏法治的政治體系中，非正式政治將會(huì)滲透進(jìn)正式的政治結(jié)構(gòu)，程序和規(guī)則中。一些研究者還強(qiáng)調(diào)，非正式政治是中國(guó)政治的最核心部分（Dittmer ，1995；
Tsou，et.al.，1998）。

　　同樣，非正式預(yù)算在中國(guó)預(yù)算中已經(jīng)存在多年。在分析中國(guó)政策制定過(guò)程的"零碎化"時(shí)，拉普頓注意到私人關(guān)系在爭(zhēng)奪預(yù)算資源的討價(jià)還價(jià)中有一定的影響（Lampton ，1992）。

　　一項(xiàng)關(guān)于中國(guó)省級(jí)政府預(yù)算決策過(guò)程的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非正式程序和規(guī)則在預(yù)算過(guò)程中有著非常重要的影響。雖然省委書記，省長(zhǎng)和常務(wù)副省長(zhǎng)之外的領(lǐng)導(dǎo)人在正式的預(yù)算過(guò)程中并沒(méi)有正式的支出權(quán)，但他們時(shí)常通過(guò)"批條子"的方式介入預(yù)算資金的分配，即運(yùn)用"批條子"的方式要求財(cái)政部門為一些他們喜歡或者支持的項(xiàng)目或部門提供資金。由于這些領(lǐng)導(dǎo)人都是省級(jí)政治中有影響的人物，而且他們的政治權(quán)力都比財(cái)政部門的負(fù)責(zé)人要大，因此他們實(shí)際上非正式地?fù)碛辛酥С鰴?quán)。而且，雖然最近的部門預(yù)算改革正在重新確立正式制度的地位，但是，各種非正式制度仍然很難被替代（Ma，2004）。最近的一項(xiàng)研究（黃繼忠，2003）運(yùn)用委托-代理理論分析了中國(guó)的省級(jí)支出制度，并比較詳細(xì)地分析了正式和非正式協(xié)調(diào)制度。

　　不過(guò)，由于調(diào)查困難等原因，對(duì)于非正式預(yù)算的研究一直比較少。以上的這些研究雖然注意到了非正式制度的存在，但是它們都沒(méi)有對(duì)非正式制度進(jìn)行專門研究。同時(shí)，對(duì)于中國(guó)公共預(yù)算中的非正式制度，一直缺乏理論化的努力。所以，現(xiàn)在非常需要對(duì)中國(guó)公共預(yù)算中的非正式制度進(jìn)行深入的理論和經(jīng)驗(yàn)研究。本文將運(yùn)用交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，建立一個(gè)理論框架來(lái)解釋非正式制度在中國(guó)省級(jí)預(yù)算中出現(xiàn)的原因并分析其主要類型。

　　三，非正式預(yù)算的理論框架

　　交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一種分析經(jīng)濟(jì)組織的制度理論，在二十世紀(jì)九十年代開(kāi)始被運(yùn)用來(lái)解釋公共預(yù)算制度的設(shè)計(jì)（Bartle &Ma ，2001；
Patashnik ，1996）。在這種分析框架中，預(yù)算被看成一種合同。實(shí)際上，四十年前，公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)沃夫斯基就已經(jīng)表述了這樣的觀點(diǎn)（Wildavsky ，1964，p.2）。從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，預(yù)算過(guò)程就是制定和實(shí)施預(yù)算合同的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程中會(huì)發(fā)生各種交易費(fèi)用：形成預(yù)算合同時(shí)必須支付的事前交易費(fèi)用，例如討價(jià)還價(jià)費(fèi)用，信息費(fèi)用，決策時(shí)間和協(xié)調(diào)費(fèi)用等。確保預(yù)算合同能夠?qū)嵤┑氖潞蠼灰踪M(fèi)用。根據(jù)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，這些交易費(fèi)用主要來(lái)源于預(yù)算合同制定和實(shí)施的預(yù)算環(huán)境。

　　1，零碎化的威權(quán)體制

　　從1949年到1978年的大部分時(shí)間，政策制定權(quán)主要集中在黨委手中。在預(yù)算領(lǐng)域，由于黨委控制了經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的制定權(quán)，而經(jīng)濟(jì)計(jì)劃又是預(yù)算的基礎(chǔ)，因此，黨委實(shí)際上就控制了所有的預(yù)算決策。1978年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)改革使這種高度集中的政策制定體制逐漸地讓位于一種"零碎化的威權(quán)體制"（Fragmented Authoritarianism ）。改革以來(lái)，為了避免權(quán)力過(guò)度集中帶來(lái)的各種弊端，執(zhí)政黨開(kāi)始在政策制定與立法領(lǐng)域下放權(quán)力。雖然中國(guó)政治最高層的政治權(quán)力仍然是集中的，但在省和中央部委一級(jí)，一種零碎化的威權(quán)體制開(kāi)始逐漸形成。首先，盡管80年代開(kāi)始的黨政分開(kāi)不斷有反復(fù)，以黨代政的局面在本質(zhì)上已經(jīng)結(jié)束，政府已經(jīng)發(fā)展成為相對(duì)獨(dú)立的政策制定者。其次，雖然各級(jí)人大的地位和作用仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)，但這些年來(lái)，各級(jí)人大在立法和政策制定領(lǐng)域的影響越來(lái)越大，人大的組織能力和運(yùn)作自主性也得到了加強(qiáng)（Lieberthal &Lampton，1992；
Tanner，1994）。

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化也發(fā)生在政府內(nèi)部。改革以來(lái)，由于國(guó)家放棄了原來(lái)那種通過(guò)強(qiáng)制和意識(shí)形態(tài)清洗使官僚絕對(duì)服從的做法，同時(shí)在人事管理領(lǐng)域又下放了管理權(quán)力，因此，各個(gè)部門或者"系統(tǒng)"就不再像以前那樣是嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)人意志與政策的工具，它們都形成了自己部門或"系統(tǒng)"的利益。此外，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化，在很多情況下，沒(méi)有任何一個(gè)部門可以擁有比其他部門更高的權(quán)力。因此，在政策制定過(guò)程中，由于政策變化會(huì)影響到一些部門的利益，達(dá)成一致是政策獲得通過(guò)和有效執(zhí)行的關(guān)鍵。所以，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化，在政策制定過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)大量的討價(jià)還價(jià)和政策協(xié)調(diào)（Lieberthal &Lampton，1992）。

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化還發(fā)生在省級(jí)政治的高層。在省級(jí)政治中，省委書記和省長(zhǎng)的權(quán)力必須在一定程度上下放或者與副省長(zhǎng)以及其它省委常委分享。根據(jù)職能分工的邏輯，每個(gè)副省長(zhǎng)都分管某幾個(gè)政策領(lǐng)域；
每個(gè)常委也都有分管的領(lǐng)域，有時(shí)是黨內(nèi)事務(wù)，有時(shí)還包括政府的政策領(lǐng)域。在省級(jí)政治中，通常會(huì)有近二十名這種分管領(lǐng)導(dǎo)。這些領(lǐng)導(dǎo)分管的政策領(lǐng)域?qū)嶋H就是每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的"政策領(lǐng)地".一般地，各位領(lǐng)導(dǎo)在自己的政策領(lǐng)地?fù)碛袔缀跖潘�的�?quán)力。

　　而且，每位分管領(lǐng)導(dǎo)的四周都圍繞著一些官僚部門。在政策制定過(guò)程中，分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上就成為這些部門的利益代言人。在這種體制下，政策制定就涉及各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)之間，分管領(lǐng)導(dǎo)與部門之間以及部門之間的討價(jià)還價(jià)，政策選擇就取決于相互間的相對(duì)討價(jià)還價(jià)權(quán)力。

　　2，正式預(yù)算制度落后而且零碎化

　　經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，由于預(yù)算改革的滯后，用來(lái)組織和管理預(yù)算交易的正式結(jié)構(gòu)，程序與規(guī)則都比較落后而且很難實(shí)施。對(duì)于某些預(yù)算交易應(yīng)該如何組織和管理，經(jīng)常沒(méi)有可以遵循的規(guī)定。即使有規(guī)定，也對(duì)預(yù)算行為沒(méi)有約束力。這就進(jìn)一步加劇了權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化，導(dǎo)致了支出權(quán)力的分散，使得正式的預(yù)算制度也是零碎化的。

　　雖然1982年憲法和1994年預(yù)算法都規(guī)定人大有權(quán)審批，監(jiān)督政府的預(yù)算，但直到最近的部門預(yù)算改革之前，人大并沒(méi)有介入預(yù)算領(lǐng)域。由于人大在形成預(yù)算合同的過(guò)程中不能真正地行使預(yù)算權(quán)力，本來(lái)應(yīng)該屬于人大的預(yù)算權(quán)力就主要由黨委和政府構(gòu)成的"行政預(yù)算體系"來(lái)行使。然而，在一個(gè)零碎化的威權(quán)體制下，"行政預(yù)算體系"內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是零碎化的。

　　在這種零碎化的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中國(guó)的預(yù)算體制就無(wú)法建立起一種集中的"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"來(lái)統(tǒng)一資金分配，原來(lái)由黨委和計(jì)劃委員會(huì)控制的資金分配權(quán)就零碎化到了各個(gè)部門。

財(cái)政部門雖然是名義上的"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"，但是許多資金的分配權(quán)都不在它的控制范圍內(nèi)。改革以來(lái)，各個(gè)官僚部門都逐步發(fā)展成追求部門利益最大化的組織，而且，他們控制的專業(yè)知識(shí)和信息都可以被用來(lái)追求部門利益的最大化（Halpern ，1992）。對(duì)于部門來(lái)說(shuō)，追求部門利益最大化的一個(gè)重要途徑就是控制一定數(shù)量的自主支配的資金。在省級(jí)層面，除了財(cái)政部門，通常還有其他的部門擁有一定數(shù)量的財(cái)政資金的分配權(quán)，如計(jì)劃委員會(huì)（基本建設(shè)支出），經(jīng)貿(mào)委（國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造基金），科技廳（科技三項(xiàng)資金）等。換言之，在我國(guó)的省級(jí)預(yù)算中，存在多個(gè)"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"，財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的地位非常不明確。多個(gè)"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"并存意味著沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠在總體上進(jìn)行財(cái)政控制。另外，改革之初，由于政府面臨非常大的資金困難，所以，允許各個(gè)部門自己籌集資金，導(dǎo)致預(yù)算外財(cái)政膨脹。預(yù)算外財(cái)政的膨脹使得各個(gè)部門都擁有了可以自主支配的資金。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))在這種情況下，支出權(quán)力就更加分散，財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的地位就更進(jìn)一步受到動(dòng)搖（Ma，2004）。

　　由于"核心預(yù)算機(jī)構(gòu)"的職能被零碎化到多個(gè)部門，正式預(yù)算制度的落后就是不可避免的。正式結(jié)構(gòu)，程序與規(guī)則要么根本沒(méi)有，要么沒(méi)有很好地設(shè)計(jì)，或者即使存在也不能嚴(yán)格實(shí)施。這樣一來(lái)，正式預(yù)算制度不僅不能有效地組織各種預(yù)算交易，反而為各種非正式結(jié)構(gòu)，程序與規(guī)則滲透進(jìn)正式制度創(chuàng)造了條件，使得許多預(yù)算交易可以在正式預(yù)算制度之外進(jìn)行。在這種情況下，確立和實(shí)施資金分配領(lǐng)域的法治原則就變得難上加難。

　　3，非正式預(yù)算制度

　　改革以來(lái)的預(yù)算環(huán)境具有三個(gè)特征：威權(quán)體制零碎化，正式預(yù)算制度零碎化，正式預(yù)算制度落后。預(yù)算交易就是在這樣的預(yù)算環(huán)境中進(jìn)行的，預(yù)算合同也是在這樣的預(yù)算環(huán)境中制定和實(shí)施的。如果沒(méi)有非正式預(yù)算制度，在這樣的預(yù)算環(huán)境中制定和實(shí)施預(yù)算合同無(wú)疑會(huì)涉及很高的交易費(fèi)用和合同風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于政策制定權(quán)是零碎化的，每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)都有政策制定權(quán)，他們都會(huì)要求擁有一定的與自己的政策制定權(quán)相一致的支出權(quán)。當(dāng)然，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)能夠在多大程度上影響資金分配取決于省長(zhǎng)和其他分管領(lǐng)導(dǎo)之間相對(duì)的權(quán)力分配，尤其取決于他們之間在黨內(nèi)的政治支持和各自的政治網(wǎng)絡(luò)。如果省長(zhǎng)是個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人，那么其他分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于資金分配的影響就大一些。另一方面，零碎化和落后的正式預(yù)算制度不僅不能提供某種相對(duì)理性的預(yù)算結(jié)構(gòu)，程序與規(guī)則來(lái)對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)的支出要求進(jìn)行審查，篩選，反而為這些政治家"非正式"地滲透進(jìn)正式的預(yù)算結(jié)構(gòu)，程序與規(guī)則提供了各種機(jī)會(huì)。

　　所以，在正式的預(yù)算過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)許多預(yù)算沖突，制定預(yù)算合同就要付出很高的交易費(fèi)用。這些沖突主要發(fā)生在各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)之間并最終發(fā)生在各個(gè)部門之間。這些沖突意味著在正式的預(yù)算過(guò)程中制定預(yù)算合同要涉及很高的交易費(fèi)用，主要包括：

　　（1）討價(jià)還價(jià)費(fèi)用。在零碎化威權(quán)體制中，由于許多領(lǐng)導(dǎo)和部門在政策和支出決策領(lǐng)域都有發(fā)言權(quán)，而財(cái)政資金是各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和部門都努力爭(zhēng)取的資源，因此，預(yù)算過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)就會(huì)非常激烈，討價(jià)還價(jià)的費(fèi)用（時(shí)間費(fèi)用和信息費(fèi)用）就會(huì)非常高。當(dāng)然，由于構(gòu)成各個(gè)部門預(yù)算基數(shù)的營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)一般比較穩(wěn)定，因此，討價(jià)還價(jià)一般發(fā)生在邊際上（Lampton ，1992，p.40）。

　�。�2）協(xié)調(diào)費(fèi)用。在零碎化威權(quán)體制中，由于許多領(lǐng)導(dǎo)和部門在政策和支出決策領(lǐng)域都有發(fā)言權(quán)，而正式的預(yù)算制度又不能有效地組織和管理預(yù)算交易，預(yù)算沖突就在所難免，所以，省長(zhǎng)和省委書記通常要花大量的時(shí)間和精力來(lái)協(xié)調(diào)各種相互沖突的預(yù)算要求，協(xié)調(diào)費(fèi)用就非常高。

　　更為嚴(yán)重的是，在這種政策和預(yù)算體制（正式的）下，一種類似于"公用地悲劇"的掠奪性預(yù)算行為就會(huì)盛行。所有的領(lǐng)導(dǎo)和部門都會(huì)預(yù)期，即使他們不從財(cái)政資金中攫取更多的，甚至是多余的資金，其他的領(lǐng)導(dǎo)和部門也會(huì)選擇這樣的預(yù)算策略。如果所有的領(lǐng)導(dǎo)和部門都這樣預(yù)期，那么他們都會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金采取掠奪性策略是最佳的預(yù)算策略。在這種情況下，如果沒(méi)有一種制度來(lái)解決這些問(wèn)題，結(jié)果就只能是一種"囚犯困境"，掠奪性策略在預(yù)算領(lǐng)域就會(huì)非常盛行。1「在運(yùn)用交易費(fèi)用政治學(xué)分析18世紀(jì)后期美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算時(shí)，迪克塞特（Dixit ，1996）也發(fā)現(xiàn)支出權(quán)在委員會(huì)體系內(nèi)的分散導(dǎo)致了掠奪性支出行為（pp.119-120）這一研究對(duì)于本文此處的分析有很大的影響。」

　　最后，在這種預(yù)算環(huán)境中達(dá)成的預(yù)算合同也面臨著一個(gè)承諾的可靠性問(wèn)題，也就是說(shuō)，即使領(lǐng)導(dǎo)人之間在預(yù)算年度之初已經(jīng)就預(yù)算資金的分配達(dá)成了一個(gè)預(yù)算合同，合同的實(shí)施也存在著困難——在預(yù)算年度之中，任何一位領(lǐng)導(dǎo)都有可能違約，不遵守他們以前同意的資金分配。這主要是因?yàn)�，每一位領(lǐng)導(dǎo)都有政策制定的權(quán)力和影響資金分配的能力，而落后和零碎化的正式預(yù)算制度卻不能有效地約束領(lǐng)導(dǎo)和部門的預(yù)算行為，在預(yù)算年度中，他們隨時(shí)都可以非正式地滲透進(jìn)正式的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，根據(jù)自己的利益需要調(diào)整年初制定的預(yù)算合同。

　　所以，如果領(lǐng)導(dǎo)人尤其是主要的領(lǐng)導(dǎo)人是理性的，那么，他們就會(huì)有動(dòng)機(jī)去設(shè)計(jì)各種制度安排來(lái)約束掠奪性的預(yù)算機(jī)會(huì)主義行為，降低形成和實(shí)施預(yù)算合同時(shí)存在的交易費(fèi)用。

　　然而，如前所述，直到最近，預(yù)算改革并沒(méi)有進(jìn)入中國(guó)財(cái)政改革議程。而且，在中國(guó)的政治體制下，沒(méi)有中央政府的允許，地方政府無(wú)權(quán)從根本上改變正式的預(yù)算制度框架。在這種情況下，各種非正式的預(yù)算制度就逐步形成，來(lái)解決預(yù)算交易中存在的問(wèn)題。從理論上講，在維持零碎化威權(quán)體制不變的條件下，有三種橫向的非正式制度有助于解決預(yù)算交易中存在的這些交易費(fèi)用問(wèn)題：預(yù)算產(chǎn)權(quán)，部分等級(jí)制，完全等級(jí)制。

　　預(yù)算產(chǎn)權(quán)。在這種非正式制度下，維持各個(gè)部門運(yùn)行之余的財(cái)政資金被獨(dú)立出來(lái)在各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人之間根據(jù)各自政治權(quán)力的大小進(jìn)行分配，每位領(lǐng)導(dǎo)人可支配的資金由他們?cè)诟髯缘恼�策領(lǐng)地內(nèi)自主地進(jìn)行分配。這就使得每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)一定數(shù)量的資金獲得了一種類似于產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。由于這一部分資金在每個(gè)政策領(lǐng)地內(nèi)是由該領(lǐng)地的分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)進(jìn)行分配而不必跟其他政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)人和部門進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，一般也不用由省長(zhǎng)來(lái)協(xié)調(diào)。因此，這種非正式制度有助于降低制定預(yù)算合同時(shí)必須支付的討價(jià)還價(jià)費(fèi)用和協(xié)調(diào)費(fèi)用。而且，由于每年各個(gè)政策領(lǐng)地的份額是既定的，也不用跟其他政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)和部門分享，這一非正式制度也有助于克服掠奪性支出行為。最后，由于每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于某一數(shù)量的資金已經(jīng)獲得了一種類似于產(chǎn)權(quán)的預(yù)算權(quán)利，并在該權(quán)利內(nèi)可以自主（或者排他性）地決定資金的分配，因此，除非重新調(diào)整各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)之間產(chǎn)權(quán)份額的相對(duì)比例（由于分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)反對(duì)這種調(diào)整并捍衛(wèi)自己的權(quán)利，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，這一般不會(huì)發(fā)生），在預(yù)算產(chǎn)權(quán)制度下，每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)都不用擔(dān)心自己領(lǐng)地內(nèi)的預(yù)算合同無(wú)法實(shí)施。因此，預(yù)算產(chǎn)權(quán)降低了預(yù)算合同實(shí)施的事后交易費(fèi)用。

　　不過(guò)，這種制度安排也存在一些問(wèn)題。首先，它不利于提高資源配置效率。在零碎化威權(quán)體制下，這種非正式制度實(shí)際上使得支出權(quán)更加零碎，并將其"產(chǎn)權(quán)化"了。同時(shí)，由于這是一種非正式的制度安排，不可能明確地設(shè)計(jì)出一些合理的程序和規(guī)則來(lái)規(guī)范這些資金的分配。因此，在各個(gè)政策領(lǐng)地，資金如何分配完全取決于領(lǐng)導(dǎo)人的偏好和各個(gè)部門的游說(shuō)。

　　此外，由于資金已經(jīng)被分割并"產(chǎn)權(quán)化"，就很難將所有的資金集中起來(lái)統(tǒng)籌安排。其次，這種非正式制度只有在財(cái)政資金比較充裕的情況下才能降低交易費(fèi)用。在財(cái)政資金比較緊張的情況下采用預(yù)算產(chǎn)權(quán)不僅不能降低交易費(fèi)用，反而會(huì)增加交易費(fèi)用。因?yàn)樵谪?cái)政緊張時(shí)分配給每個(gè)政策領(lǐng)地的份額都比較小，不能滿足支出要求，所以每個(gè)政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)人都會(huì)有動(dòng)機(jī)增加自己份額的規(guī)模。然而，在資金既定的條件下，一個(gè)政策領(lǐng)地預(yù)算產(chǎn)權(quán)規(guī)模的增加必然要導(dǎo)致其他政策領(lǐng)地預(yù)算產(chǎn)權(quán)規(guī)模的減少。在這種情況下，預(yù)算沖突就會(huì)異常激烈，交易費(fèi)用就會(huì)非常高。所以，在財(cái)政資金非常緊張的情況下，預(yù)算產(chǎn)權(quán)并不是最佳的制度選擇。

　　同樣，即使財(cái)政資金比較充�！�—這意味著該省的經(jīng)濟(jì)條件可以支持預(yù)算產(chǎn)權(quán)這種制度安排——如果主要領(lǐng)導(dǎo)人非常關(guān)心資源的配置效率而且也有足夠的政治支持來(lái)改進(jìn)資源配置的效率，那么，他或許就會(huì)取消這種制度安排或者對(duì)它進(jìn)行修改。

　　部分等級(jí)制。這種非正式制度可以看成是對(duì)預(yù)算產(chǎn)權(quán)制度的一種修正。在這種制度安排下，預(yù)算產(chǎn)權(quán)仍然存在，每個(gè)政策領(lǐng)地及其分管領(lǐng)導(dǎo)仍然對(duì)某一部分資金擁有類似于產(chǎn)權(quán)的資金分配權(quán)力。不過(guò)，為了改進(jìn)資金的配置效率，由某個(gè)主要省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)（如省長(zhǎng)或者分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)）對(duì)每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)做出的資金分配決策再進(jìn)行一次合理性審查。這個(gè)負(fù)責(zé)再審查的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上起到了一種"看門人"的作用。于是，從財(cái)政部門的角度來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)資金是否撥付給部門不僅需要分管領(lǐng)導(dǎo)同意，而且需要負(fù)責(zé)再審查的主要領(lǐng)導(dǎo)人同意。

　　由于這種模式仍然保留了預(yù)算產(chǎn)權(quán)，所以，對(duì)于一個(gè)財(cái)政資金比較緊張的省份來(lái)說(shuō)，這并不是一種非常理性的制度選擇。不過(guò)，在以下的這種情況，這種模式可能被采用：該省的財(cái)政資金比較充裕；
同時(shí)，省級(jí)政治中的領(lǐng)導(dǎo)人不僅具有改進(jìn)資源配置效率的動(dòng)機(jī)，而且擁有比較強(qiáng)的政治支持，但是，這種政治支持沒(méi)有強(qiáng)大到足以取消或者放棄預(yù)算產(chǎn)權(quán)。

　　完全等級(jí)制。如果省級(jí)財(cái)政的資金非常緊張，那么，如果該省的政治家是理性的，他們就不可能采取預(yù)算產(chǎn)權(quán)來(lái)降低預(yù)算交易費(fèi)用，而會(huì)采取完全等級(jí)制。在完全等級(jí)制下，雖然每位分管領(lǐng)導(dǎo)在各自的政策領(lǐng)地仍然具有政策制定權(quán)，但沒(méi)有制度化的支出權(quán)（即預(yù)算產(chǎn)權(quán)），支出權(quán)集中在省長(zhǎng)和分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)手中。相對(duì)于部分等級(jí)制來(lái)說(shuō)，這是一種更加集權(quán)的資金分配制度。在資金緊張的預(yù)算環(huán)境中，如果不限制或者取消分管領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)，預(yù)算交易就會(huì)充滿沖突，制定預(yù)算合同必須付出的交易費(fèi)用就會(huì)非常高。所以，由于完全等級(jí)制限制了其他分管領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)，它有助于降低制定預(yù)算合同的交易費(fèi)用。

　　在財(cái)力緊張的預(yù)算環(huán)境中，完全等級(jí)制還有助于降低實(shí)施預(yù)算合同的交易費(fèi)用。正如凱頓和瓦爾達(dá)沃夫斯基（Caiden &Wildavsky，1974）所言，在財(cái)政非常貧窮的預(yù)算環(huán)境中編制預(yù)算本身就沒(méi)有任何意義，取而代之是"重復(fù)預(yù)算"，即在預(yù)算年度中只得不斷地重新做出預(yù)算決策，年初形成的預(yù)算承諾根本是無(wú)法兌現(xiàn)的。在"重復(fù)預(yù)算"的環(huán)境中，資金競(jìng)爭(zhēng)必然非常激烈，如果再"非正式地"賦予分管領(lǐng)導(dǎo)明確的支出權(quán)，那么在預(yù)算執(zhí)行中，各位分管領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)都有可能滲透進(jìn)正式的預(yù)算過(guò)程"重新"分配資金，使年初的預(yù)算合同愈加無(wú)法兌現(xiàn)。所以，在財(cái)力非常緊張的預(yù)算環(huán)境中，完全等級(jí)制有助于降低合同實(shí)施的交易費(fèi)用。

　　當(dāng)然，在零碎化威權(quán)體制和零碎化與落后的預(yù)算制度中，即使完全等級(jí)制也不能完全取消分管領(lǐng)導(dǎo)的非正式支出權(quán)，只可能改變他們的預(yù)算策略，也不能完全確保年初預(yù)算承諾的可靠性。這些領(lǐng)導(dǎo)人仍然可以通過(guò)各種辦法影響支出決策并在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中重新分配資金：（1）利用他們的政策制定權(quán)在政策制定過(guò)程中爭(zhēng)取資金。（2）利用政治權(quán)力要求財(cái)政部門為某些部門或者項(xiàng)目提供資金，即地方預(yù)算中非常普遍的"批條子"現(xiàn)象。（3）利用私人關(guān)系游說(shuō)省長(zhǎng)或者分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)為他們支持的部門或者項(xiàng)目提供資金。

　　以關(guān)系為基礎(chǔ)的預(yù)算。圍繞著這三種橫向非正式制度還存在一種縱向的非正式預(yù)算制度，即"以關(guān)系為基礎(chǔ)"的預(yù)算制度。這種非正式制度主要是發(fā)展出來(lái)解決各個(gè)部門與領(lǐng)導(dǎo)人之間的預(yù)算交易中存在的交易費(fèi)用問(wèn)題。由于各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都可以在不同程度上影響財(cái)政資金的分配，因此在省級(jí)預(yù)算中，分管領(lǐng)導(dǎo)就是各個(gè)部門在基本的營(yíng)運(yùn)預(yù)算之外增加預(yù)算的重要渠道。

　　在部門與領(lǐng)導(dǎo)之間的預(yù)算交易中，領(lǐng)導(dǎo)是委托人，他所分管的部門則是代理人。在這種委托-代理關(guān)系中，代理人之間的資金競(jìng)爭(zhēng)是非常激烈的。面對(duì)各個(gè)部門的資金競(jìng)爭(zhēng)，分管領(lǐng)導(dǎo)和部門之間就會(huì)在預(yù)算和政策項(xiàng)目上發(fā)生頻繁的討價(jià)還價(jià)，分管領(lǐng)導(dǎo)也不得不在各個(gè)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，代理成本也會(huì)發(fā)生在這種預(yù)算交易中，即部門可能會(huì)將分管領(lǐng)導(dǎo)分配給他們的資金或者為他們爭(zhēng)取來(lái)的資金用于實(shí)現(xiàn)部門的利益而不是領(lǐng)導(dǎo)的利益。同時(shí)，由于預(yù)算改革的滯后，沒(méi)有一種正式的預(yù)算程序與規(guī)則來(lái)有效組織和規(guī)范這種預(yù)算交易，這些交易費(fèi)用就會(huì)更高。

在這種情況下，非正式預(yù)算制度就會(huì)發(fā)展出來(lái)解決這些交易費(fèi)用問(wèn)題。在一個(gè)正式制度不成熟而且法治化程度比較低的預(yù)算體系中，這種非正式制度主要是一種"以關(guān)系為基礎(chǔ)"的預(yù)算制度，即部門會(huì)運(yùn)用他們與分管領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系（例如同學(xué)，同鄉(xiāng)，朋友等）來(lái)爭(zhēng)取分管領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算支持。在這種非正式預(yù)算制度下，一個(gè)部門能夠從分管領(lǐng)導(dǎo)這里獲得多少預(yù)算支持主要取決于該部門的負(fù)責(zé)人以及其他組織成員與分管領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系。"以關(guān)系為基礎(chǔ)"的預(yù)算有助于降低縱向預(yù)算交易中制定預(yù)算合同的交易費(fèi)用。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))首先，私人關(guān)系可以在分管領(lǐng)導(dǎo)和部門之間建立一種信任關(guān)系，而這種信任可以降低分管領(lǐng)導(dǎo)的信息成本。因?yàn)�，在這種情況下，對(duì)于信息的需要已經(jīng)大大地降低了（Bartle &Ma ，2001）。其次，這種非正式制度可以在各個(gè)政策領(lǐng)地內(nèi)形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)利結(jié)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)各個(gè)部門形成支出要求的活動(dòng)，從而有助于降低制定預(yù)算合同的交易費(fèi)用。在形成預(yù)算要求時(shí)，如果部門A 意識(shí)到部門B 與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系要比自己部門更加密切，那么，部門A 就會(huì)接受部門B 從領(lǐng)導(dǎo)那里獲得比自己的部門更多的預(yù)算資金。一旦形成這種穩(wěn)定的利益分配格局，這種非正式制度就可以降低領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)費(fèi)用。第三，這種信任也可以降低分管領(lǐng)導(dǎo)所面臨的代理成本。最后，從部門的角度看，私人關(guān)系及其建立起來(lái)的信任也可以確保領(lǐng)導(dǎo)人所做的預(yù)算承諾是可靠的，從而有助于降低實(shí)施預(yù)算合同的交易費(fèi)用。

　　在不同的橫向非正式制度下，"以關(guān)系為基礎(chǔ)的"預(yù)算在運(yùn)行上會(huì)呈現(xiàn)出不同的特征。

　　在預(yù)算產(chǎn)權(quán)下，部門只需要利用私人關(guān)系影響分管領(lǐng)導(dǎo)。在部分等級(jí)制下，部門還需要利用私人關(guān)系影響省長(zhǎng)或者分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)，有時(shí)分管領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)直接說(shuō)服省長(zhǎng)或者分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)同意他所做的預(yù)算分配決策。在完全等級(jí)制下，部門如果想利用私人關(guān)系實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化，就必須直接影響主要領(lǐng)導(dǎo)（省委書記，省長(zhǎng)和分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)）。

　　與其他的分管領(lǐng)導(dǎo)相比，省委書記和省長(zhǎng)更傾向于從全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而不是每個(gè)部門利益的角度來(lái)看待政策和資金分配，而分管財(cái)經(jīng)的副省長(zhǎng)更傾向于從財(cái)政承受能力的角度來(lái)看待政策和資金分配問(wèn)題。這意味著，對(duì)于部門增加預(yù)算的目的來(lái)說(shuō)，私人關(guān)系的有效性就大大地降低了。當(dāng)然，在完全等級(jí)制下，部門與分管領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系仍然可以被用來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化，因?yàn)榉止茴I(lǐng)導(dǎo)在省級(jí)政治的政策制定中仍然發(fā)揮作用。

　　四，案例研究

　　在這一節(jié)，本文運(yùn)用非正式預(yù)算的交易費(fèi)用理論框架來(lái)分析中國(guó)東部某�。ê�(jiǎn)稱A 省）的非正式預(yù)算制度及其發(fā)展變化。在交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中，由于在很多情況下難以收集到可以進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)，所以，案例研究是一種有用的研究方法（Masten，1999）。正是基于這一原因，本文采用了案例研究的方法來(lái)驗(yàn)證理論。關(guān)于A 省的案例研究主要來(lái)源于我們從2002年10月到2004年7月在該省所做的調(diào)查（Ma &Hou，2004）。和中國(guó)的其他省份相比，1978年經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，A 省已經(jīng)是一個(gè)財(cái)政資金相對(duì)寬裕的省份。

　　1，預(yù)算產(chǎn)權(quán)的建立：預(yù)算中的"多支筆"

　　在A 省，在大多數(shù)年份，除了省委書記，省長(zhǎng)之外，還有八個(gè)左右的副省長(zhǎng)，七至八個(gè)省委常委。省委書記，省長(zhǎng)和常務(wù)副省長(zhǎng)通常都是省委常委。所以，一般有十六，七個(gè)領(lǐng)導(dǎo)擁有政策制定權(quán)力。在二十世紀(jì)九十年代初，隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，政府控制的財(cái)政收入越來(lái)越多。在這種情況下，許多分管領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始要求明確的支出權(quán)力。他們抱怨說(shuō)，他們?cè)谥С錾系陌l(fā)言權(quán)還不如財(cái)政廳廳長(zhǎng)。由于沒(méi)有支出權(quán)，他們對(duì)部門說(shuō)的話常常不算數(shù)，即使他們向財(cái)政部門打了"招呼"，財(cái)政部門也不一定"買帳"；
這就使得他們對(duì)部門說(shuō)的話不管用，用一位官員的話來(lái)說(shuō)，"如果領(lǐng)導(dǎo)手里沒(méi)有錢，誰(shuí)（即部門）會(huì)跟你".在這種壓力下，省長(zhǎng)開(kāi)始將一些支出的決定權(quán)下放給分管各個(gè)領(lǐng)域的副省長(zhǎng)，某些資金被獨(dú)立出來(lái)作為這些副省長(zhǎng)的專用資金。由于省委常委在中國(guó)省級(jí)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心的位置，既然非常委的副省長(zhǎng)都可以有明確的支出權(quán)，這些常委也就不能例外。不過(guò)，此時(shí)下放給各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)所涉及的資金數(shù)量仍然比較小。這就是A 省創(chuàng)立預(yù)算產(chǎn)權(quán)的開(kāi)始，在A 省的預(yù)算決策中，就出現(xiàn)可以自主地分配財(cái)政資金的分管領(lǐng)導(dǎo)手中的"多支筆"（Ma &Hou，2004）。

　　顯然，預(yù)算產(chǎn)權(quán)是被設(shè)計(jì)出來(lái)降低省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的預(yù)算沖突和制定預(yù)算合同時(shí)存在的交易費(fèi)用。對(duì)于每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和部門來(lái)說(shuō)，這也有助于確保預(yù)算承諾的可靠性。

　　1996年，支出權(quán)進(jìn)一步被下放，一些領(lǐng)導(dǎo)甚至獲得了一到兩億元的支出權(quán)。關(guān)于1996年支出權(quán)下放原因的一個(gè)比較普遍的說(shuō)法是，1996年新上任的省長(zhǎng)是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的政治家，而副省長(zhǎng)中則有比較強(qiáng)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)一直都在要求更多的支出權(quán)。在這種情況下，新省長(zhǎng)選擇了擴(kuò)大每位分管領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算產(chǎn)權(quán)的做法。有些官員將這稱為"和事佬"的做法（Ma &Hou，2004）。從省長(zhǎng)的角度來(lái)看，這是一個(gè)理性的選擇。這樣做一方面可以獲得各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，另一方面可以降低制定政策和預(yù)算合同的討價(jià)還價(jià)和協(xié)調(diào)費(fèi)用。

　　一旦預(yù)算產(chǎn)權(quán)建立起來(lái)，對(duì)于部門來(lái)說(shuō)，分管領(lǐng)導(dǎo)就是一個(gè)非常重要的資金來(lái)源渠道。

　　如果部門需要日常營(yíng)運(yùn)費(fèi)用之外的資金，除了用自己的預(yù)算外資金解決之外，一個(gè)非常重要的辦法就是向分管領(lǐng)導(dǎo)打報(bào)告。如果分管領(lǐng)導(dǎo)同意了，那么，他就會(huì)"批條子".分管領(lǐng)導(dǎo)批的條子或者由該分管領(lǐng)導(dǎo)的辦公室直接轉(zhuǎn)到財(cái)政，或者將這個(gè)條子交給部門，一旦條子到手，部門就憑著它去財(cái)政要錢。財(cái)政就從各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的"盤子"（預(yù)算產(chǎn)權(quán)）里將分管領(lǐng)導(dǎo)同意的資金撥付給部門。財(cái)政審查各個(gè)部門在營(yíng)運(yùn)成本之外的資金要求時(shí)，通常都先看這種要求是否有分管領(lǐng)導(dǎo)的"批條"，如果有"批條"就給錢，沒(méi)有"批條"就不一定給。

　　在向分管領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取資金時(shí)，雖然部門需要考慮分管領(lǐng)導(dǎo)的政策目標(biāo)并為自己的資金要求準(zhǔn)備各種理由，但是，根據(jù)我們的調(diào)查，關(guān)系是非常重要的影響因素。如果一個(gè)部門的負(fù)責(zé)人和某個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系比較好，那么，在他們的預(yù)算交易中就可以建立某種信任。用一位官員的話來(lái)說(shuō)，如果關(guān)系好，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門就比較信任，就會(huì)更放心將資金分配給該部門。而且，關(guān)系也成為一種協(xié)調(diào)部門之間預(yù)算沖突的手段。許多官員都強(qiáng)調(diào)說(shuō)，如果一個(gè)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系比較"硬"，其他部門一般都會(huì)接受這個(gè)部門獲得更多的資金（Ma &Hou，2004）。

　　2，部分等級(jí)制的建立："多支筆"上的"一支筆"

　　許多官員都指出，雖然預(yù)算產(chǎn)權(quán)制度通常并不會(huì)導(dǎo)致腐敗（因?yàn)橘Y金必須在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)分配），但是，從資源配置的角度來(lái)看，它存在一些問(wèn)題：（1）資金分配的隨意性非常大。（2）很難對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。（3）這種產(chǎn)權(quán)化的資金在預(yù)算年度之初一般都沒(méi)有落實(shí)到具體的項(xiàng)目，而由分管領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算年度中隨時(shí)在政策領(lǐng)地內(nèi)分配。所以，財(cái)政資金產(chǎn)權(quán)化到分管領(lǐng)導(dǎo)手中的規(guī)模越大，政府預(yù)算的資金配置效率就越低。在預(yù)算產(chǎn)權(quán)發(fā)展到最高峰的1998年，這種資金占財(cái)政資金的比重在34-36%之間（Ma &Hou，2004）。

　　1998年，A 省的非正式預(yù)算出現(xiàn)了一個(gè)重要的變化。在這一年，中央政府任命了一位常務(wù)副省長(zhǎng)Y 到該省管財(cái)經(jīng)。由于這位副省長(zhǎng)在中央有很強(qiáng)的政治支持，而且是一位效率導(dǎo)向的政治家，所以，他很快對(duì)A 省的預(yù)算產(chǎn)權(quán)非常不滿。他曾經(jīng)想徹底取消這一非正式制度。

　　但是，取消預(yù)算產(chǎn)權(quán)必然面臨A 省其他政治家的反對(duì)，引起各種沖突和矛盾。所以，副省長(zhǎng)Y 最后建立起來(lái)的是一種部分等級(jí)制的非正式制度：在保留預(yù)算產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，增加分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)的支出審查權(quán)。也就是說(shuō)，當(dāng)各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)在他們的預(yù)算產(chǎn)權(quán)的資金范圍內(nèi)批準(zhǔn)了部門的支出要求之后，副省長(zhǎng)Y 再對(duì)支出的合理性進(jìn)行一次審查。只有當(dāng)副省長(zhǎng)Y同意后，財(cái)政部門才能撥款。A 省的財(cái)政官員將這種制度稱為"一支筆"（Ma &Hou，2004）。但是，由于A 省仍然保留預(yù)算產(chǎn)權(quán)，其他分管領(lǐng)導(dǎo)仍然擁有明確的支出權(quán)，所以，準(zhǔn)確地說(shuō)，這種非正式制度是在各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的"多支筆"支出權(quán)的基礎(chǔ)上加上"一支筆"的約束。

　　那么，在部分等級(jí)制下，分管財(cái)經(jīng)的常務(wù)副省長(zhǎng)在多大程度上約束了其他分管領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)力呢對(duì)此，A 省官員的說(shuō)法是不一致的。一些官員認(rèn)為副省長(zhǎng)Y 是一位非常強(qiáng)硬的支出審查者，他不僅曾經(jīng)否決了其他分管領(lǐng)導(dǎo)做出的不合理的支出決策，而且曾經(jīng)否決過(guò)省長(zhǎng)的支出決策。不過(guò)，絕大多數(shù)的官員認(rèn)為，副省長(zhǎng)Y 實(shí)際上并沒(méi)有像外界想象的那樣強(qiáng)硬。

　　在絕大多數(shù)情況下，他并不會(huì)采取直接否決的辦法，而是采取"拖延審批"的辦法來(lái)抵制其他分管領(lǐng)導(dǎo)不合理的支出決策，或者以財(cái)政資金的流入不足為理由來(lái)抵制某些不合理的支出。從財(cái)政部門的角度來(lái)看，副省長(zhǎng)Y 發(fā)明的這種部分等級(jí)制是一種非常好的制度。因?yàn)�，這種非正式制度使得財(cái)政部門不用直接去面對(duì)其他分管領(lǐng)導(dǎo)的壓力。在沒(méi)有這種制度安排的時(shí)候，當(dāng)財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)某位分管領(lǐng)導(dǎo)的支出決策不合理或者某位分管領(lǐng)導(dǎo)的支出可能超出他的預(yù)算產(chǎn)權(quán)份額時(shí)，財(cái)政部門將不得不直接面對(duì)這些分管領(lǐng)導(dǎo)。由于這些分管領(lǐng)導(dǎo)在省級(jí)政治中的權(quán)力都要比財(cái)政廳長(zhǎng)要大，所以，如何處理各位領(lǐng)導(dǎo)的"條子"需要財(cái)政部門擁有很高的政治技巧。2001年，副省長(zhǎng)Y 去職，但是，部分等級(jí)制仍然繼續(xù)存在。不過(guò)，由于新的常務(wù)副省長(zhǎng)不像副省長(zhǎng)Y 那樣有著非常強(qiáng)的政治支持，而且，他和其他的副省長(zhǎng)一樣是長(zhǎng)期在A 省工作的（即他們之間可能已經(jīng)形成各種相對(duì)密切的私人關(guān)系），所以，A 省的官員大都認(rèn)為，部分等級(jí)制現(xiàn)在對(duì)分管領(lǐng)導(dǎo)支出權(quán)的約束已經(jīng)不如以前（Ma &Hou，2004）。

　　在部分等級(jí)制下也會(huì)出現(xiàn)預(yù)算沖突。一旦各個(gè)支出部門和財(cái)政之間在預(yù)算上出現(xiàn)分歧，就需要由省政府常務(wù)會(huì)議來(lái)協(xié)調(diào)。通常地，財(cái)政部門和相關(guān)的支出部門的負(fù)責(zé)人都會(huì)出席會(huì)議。為了不直接挑戰(zhàn)分管領(lǐng)導(dǎo)的支出權(quán)力和部門的利益，財(cái)政部門一般不直接說(shuō)某項(xiàng)支出不合理，它只會(huì)強(qiáng)調(diào)資金流入的困難。而部門則會(huì)為自己的支出項(xiàng)目進(jìn)行辯護(hù)。通常情況下，分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)為部門說(shuō)話（分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已經(jīng)同意了該項(xiàng)支出），而分管財(cái)經(jīng)的副省長(zhǎng)則會(huì)為財(cái)政部門說(shuō)話，他會(huì)強(qiáng)調(diào)資金的困難或者指出該項(xiàng)支出可能存在的問(wèn)題。當(dāng)財(cái)政部門，相關(guān)的支出部門，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)都發(fā)表了意見(jiàn)后，省長(zhǎng)就要進(jìn)行協(xié)調(diào)（Ma &Hou，2004）。

　　3，部門預(yù)算改革時(shí)期的部分等級(jí)制

　　2001年，A 省啟動(dòng)了部門預(yù)算改革。從某個(gè)角度看，部門預(yù)算改革是一個(gè)旨在重建正式預(yù)算制度并確立其主導(dǎo)地位的改革，因而，它有助于限制非正式預(yù)算程序和規(guī)則在資金分配決策中的影響，并有助于逐步用正式預(yù)算制度取代非正式制度。

　　在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，在某些情況下，部門預(yù)算改革的確起到了一些積極的作用。例如，由于部門預(yù)算對(duì)于項(xiàng)目管理的強(qiáng)調(diào)，即使有些部門的支出要求已經(jīng)獲得了分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，部門在向財(cái)政部門要錢時(shí)必須將支出要求具體到項(xiàng)目并為項(xiàng)目的合理性進(jìn)行辯護(hù)，而不能再像以前那樣先要錢再考慮項(xiàng)目甚至沒(méi)有任何項(xiàng)目就將錢花掉。而且，由于部門預(yù)算要求加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理，個(gè)別支出部門甚至開(kāi)始抵制一些分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的支出。某部門的政府官員介紹了這樣的一個(gè)例子。在2003年，某個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)在某縣視察時(shí)，同意給該縣的某項(xiàng)工程撥一筆款項(xiàng)。在獲得這個(gè)承諾之后，該縣的官員就到省政府某部門要求將這一筆資金撥給該縣的相應(yīng)部門，因?yàn)�，該分管領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)將一筆資金分給該省級(jí)部門。但是，省級(jí)部門并沒(méi)有像原來(lái)那樣馬上將這一筆資金撥到縣政府，而是先問(wèn)該縣的項(xiàng)目是什么，有沒(méi)有項(xiàng)目論證。在獲知該縣沒(méi)有任何項(xiàng)目概念更沒(méi)有項(xiàng)目論證之后，該省級(jí)部門就拒絕給錢。根據(jù)該省級(jí)部門的官員介紹，這主要是因?yàn)椴块T預(yù)算改革后，對(duì)于專項(xiàng)資金的管理加強(qiáng)了，如果沒(méi)有具體而合理的項(xiàng)目，那么，財(cái)政肯定不會(huì)給這一筆錢的（Ma &Hou，2004）。

但是，這并不等于說(shuō)目前的部門預(yù)算改革所建立的正式預(yù)算制度已經(jīng)可以替代非正式預(yù)算制度。實(shí)際上，中國(guó)目前的預(yù)算改革只是一個(gè)純粹的預(yù)算改革，并沒(méi)有同時(shí)在政策體制和行政體制方面進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))然而，預(yù)算過(guò)程是在這些政策和行政體制所形成的預(yù)算環(huán)境中運(yùn)行的，預(yù)算過(guò)程同時(shí)也是一個(gè)政策過(guò)程。在沒(méi)有對(duì)這些政策體制和行政體制進(jìn)行改革的情況下，預(yù)算改革很難觸動(dòng)中國(guó)省級(jí)預(yù)算中的非正式制度的根基。雖然A 省的部門預(yù)算推行得還比較成功，但是，部門預(yù)算改革既沒(méi)有觸動(dòng)零碎化威權(quán)體制，也沒(méi)有觸動(dòng)各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算產(chǎn)權(quán)。也就是說(shuō)，預(yù)算產(chǎn)權(quán)這一非正式制度仍然存在，部分等級(jí)制仍然是主要的非正式制度。在預(yù)算編制的過(guò)程中，財(cái)政部門在審查各個(gè)部門的支出，尤其是項(xiàng)目支出時(shí)，首先考慮的標(biāo)準(zhǔn)仍然是該項(xiàng)支出是否有分管領(lǐng)導(dǎo)的批條。各個(gè)部門仍然熱衷于通過(guò)分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化。當(dāng)然，部門預(yù)算改革以來(lái)，由于部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)在年初將資金落實(shí)到具體的項(xiàng)目，而且，人大的預(yù)算監(jiān)督也在逐漸加強(qiáng)，所以，在2003年，獨(dú)立出來(lái)由各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)分配的資金（沒(méi)有落實(shí)到項(xiàng)目）在總預(yù)算中的比重已經(jīng)下降到10%左右（Ma &Hou，2004）。

　　五，討論與結(jié)論

　　改革以來(lái)，中國(guó)省級(jí)政治體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化導(dǎo)致了政策制定權(quán)力的零碎化。同時(shí)，由于預(yù)算改革的滯后，正式預(yù)算制度非常落后，不能有效地組織和規(guī)范預(yù)算交易。在這種預(yù)算環(huán)境中制定和實(shí)施預(yù)算合同就面臨著非常高的交易費(fèi)用。為了降低這些交易費(fèi)用，各種非正式的預(yù)算程序和規(guī)則就被發(fā)展出來(lái)。這些非正式制度都是省級(jí)政治中的政治家發(fā)展出來(lái)解決他們?cè)陬A(yù)算交易中所面臨的的交易費(fèi)用問(wèn)題的。公共預(yù)算中的交易費(fèi)用分析已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，正式預(yù)算制度是政治家設(shè)計(jì)出來(lái)解決他們所面臨的交易費(fèi)用問(wèn)題的（Patashnik ，1996）。

　　本文將研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向非正式預(yù)算制度，并得出了基本相同的結(jié)論。本文假設(shè)，如果維持零碎化威權(quán)體制，財(cái)政資金的寬裕和貧窮程度將影響到政治家對(duì)非正式制度的選擇。在預(yù)算資金相對(duì)充裕的環(huán)境中，預(yù)算產(chǎn)權(quán)將會(huì)是主要的非正式預(yù)算制度；
在預(yù)算資金相對(duì)充裕但是出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)而且效率取向的政治家的預(yù)算環(huán)境中，部分等級(jí)制就將發(fā)展成主要的非正式預(yù)算制度；
而在財(cái)政資金緊張的預(yù)算環(huán)境中，完全等級(jí)制將是最佳的選擇。圍繞著這些橫向的非正式制度都會(huì)出現(xiàn)"以關(guān)系為基礎(chǔ)"的縱向非正式預(yù)算制度。本文對(duì)中國(guó)東部某省省級(jí)預(yù)算所做的案例研究也部分地驗(yàn)證了這些基本理論假設(shè)。

　　不過(guò)，本文的研究仍然有待進(jìn)一步完善。首先，由于本文主要運(yùn)用案例研究，而且主要是關(guān)于一個(gè)財(cái)力相對(duì)充裕的省份的案例研究，因此，要全面驗(yàn)證本文的理論假設(shè)，還需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究，例如，在一個(gè)財(cái)力緊張的省級(jí)預(yù)算中，完全等級(jí)制度是否占主導(dǎo)地位其次，本文的理論框架沒(méi)有充分考慮省委書記在省級(jí)預(yù)算中的影響。在大多數(shù)情況下，由于大部分的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)都是由省政府來(lái)安排的，因而，在預(yù)算中，省政府的作用是決定性的，因此，以省政府為核心討論非正式預(yù)算是可以接受的。但是，如果省委書記是非常強(qiáng)勢(shì)的而且有著不同于省長(zhǎng)的戰(zhàn)略計(jì)劃和政策目標(biāo)，那么，省委書記將在省級(jí)預(yù)算中發(fā)揮重大的影響。

　　為了實(shí)現(xiàn)他的各種政策意圖，一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的省委書記的政策將可能侵蝕其他分管領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算產(chǎn)權(quán)。第三，本文沒(méi)有分析中國(guó)省級(jí)預(yù)算中存在的其他非正式制度，例如，在黨委，政府與人大的預(yù)算交易中仍然存在其他的非正式制度。最后，本文的研究對(duì)象是省級(jí)預(yù)算中的非正式制度，因此，本文的理論框架或許不能解釋省級(jí)以下的預(yù)算政治中存在的非正式制度。例如，瓦爾德（Walder，1992）發(fā)現(xiàn)，中國(guó)縣，市一級(jí)預(yù)算環(huán)境的主要特征是權(quán)力集中而不是零碎化威權(quán)體制，縣，市政治中存在的討價(jià)還價(jià)并不一定來(lái)源于權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化。

　　盡管如此，本研究仍然可以形成一些可供參考的政策建議。首先，要改進(jìn)中國(guó)公共預(yù)算中資源配置效率，不僅要改革預(yù)算制度，還需要對(duì)政策和行政體制的某些方面進(jìn)行改革。

　　其次，由于零碎化威權(quán)體制是我國(guó)省級(jí)預(yù)算政治中非正式制度盛行的一個(gè)主要原因，因此，有必要對(duì)其進(jìn)行改革。綜觀世界各國(guó)，很少有像我國(guó)這樣在省一級(jí)設(shè)置這么多副職的。

　　當(dāng)然，政策制定權(quán)力和預(yù)算權(quán)力相對(duì)集中并不必然帶來(lái)資源配置效率的提高。在進(jìn)行了這種集中后，需要在外部形成某種制約并使得預(yù)算過(guò)程透明才能為資源配置效率的改進(jìn)創(chuàng)造條件。

　　在我國(guó)現(xiàn)有的制度框架下，這種外部制約可以來(lái)自中央，也可以來(lái)自省本級(jí)（例如省級(jí)人大）。

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　　INFORMAL INSTITUTIONS IN CHINESE PROVINCIAL BUDGETING ：

　　A THEORETICAL FRAMEWORK OF TRANSACTION COST THEORY

　　Jun Ma

　�。–ollege of Politics and Public Affairs，Sun Yat-sen University，P.R.China）

　　Yilin Hou （College of Public and International Affairs ，University of Georgia，USA ）

　　This paper applies transaction cost economics to study why informal institutionsappear in Chinese provincial budgeting and to identify their major forms.The basicargument is that informal institutions are designed by provincial politicians tosolve transaction cost problems they face in creating and enforcing budgetary contracts.There are three major horizontal informal institutions，i.e.，budgetary propertyright ，partial hierarchy ，and full hierarchy，and one vertical informal institution，i.e.，personal-connection-based budgeting.

　　Key Words ：Budgeting ；
Transaction Costs ；
Informal Institutions.

　　馬駿（中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院，行政管理研究中心510275）

　　侯一麟（美國(guó)喬治亞大學(xué)公共與國(guó)際事務(wù)學(xué)院）

　　原載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第10期

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