主流的財政分權(quán)理論一般認(rèn)為，通過"用手投票"和"用腳投票"兩種機(jī)制可以提高教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利水平。本文將這一理論應(yīng)用于1978年以來的財政分權(quán)改革與中國小學(xué)義務(wù)教育的案例，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)并沒有增加小學(xué)義務(wù)教育的有效供給。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因是，西方通行的財政分權(quán)促進(jìn)社會福利水平提高的兩種機(jī)制在中國并不發(fā)揮作用，尤其是人口流動障礙及其地區(qū)性差異導(dǎo)致地方政府行為向追求資本投資與經(jīng)濟(jì)增長率的方向轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致各地區(qū)激烈的財政競爭并相應(yīng)擠占了義務(wù)教育等外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的財政支出。本文還發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對富裕地區(qū)與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響是不一樣的，它推動了富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長而抑制了后者。

　　關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；
義務(wù)教育

　　一、引言

　　西方主流財政分權(quán)理論認(rèn)為，聯(lián)邦制下的財政分權(quán)會提高社會總體福利水平，其原因主要是以下兩點：第一，"用手投票"機(jī)制，即選舉約束機(jī)制，通過居民選舉產(chǎn)生的地方政府具有信息上的優(yōu)勢和激勵來了解和滿足當(dāng)?shù)毓�眾的需求�?br>第二，"用腳投票"機(jī)制，即不同的政府根據(jù)地方居民的偏好提供不同稅收水平和公共產(chǎn)品菜單，居民也可以根據(jù)自己的偏好來選擇不同的地方政府，從而選擇相應(yīng)的稅收水平和公共產(chǎn)品組合，①「Friedrich A.Hayek ，The Use of Knowledge in Society ，A merican Economic Review 35，1945.pp.519-530；
Tiebout，Charles，A Pure Theory of Local Expenditure ，J ournal of Poli tical Economy 64，1956.October，pp.416-424；
W.E.Oates，F(xiàn)iscal Federalism.New York ：Harcourt Brace Jovanovich，1972.」這一雙向選擇關(guān)系是通過人口流動來實現(xiàn)的。在上述兩種機(jī)制作用下，不同地方政府之間的競爭將刺激地方政府不斷主動采取措施來提高公共產(chǎn)品供給的效率，從而有利于社會整體福利水平的上升。

　　但是，與上述主流觀點相反，不少研究指出地方政府間日趨激烈的競爭可能對社會總福利造成負(fù)面影響①「G.R.Zodrow，and P.Mieszkowski ，Pigou，Tiebout，PropertyTaxation and the Under2Provision of Local Public Goods.J ournal of Urban Economics19，1986，pp .356-370；
D.E.Wildasin ，Interjurisdictional Capital Mobility：Fiscal Externality and a Corrective Subsidy.J ournal of Urban Economics 25，1989，pp .193-212；
J .D.Wilson，A Theory of Interregional Tax Competition.J ournal of Urban Economics 19，1986，pp.296-315；
M.Keen，and M.Marchand ，F(xiàn)iscal Competition and the Pattern of Public Spending.J ournal of Publ ic Economics66，1997，pp .3-53.」。以地區(qū)間的稅收競爭為例，在財政分權(quán)體制下，如果某地區(qū)單獨提高資本稅稅率，則將導(dǎo)致本地區(qū)的稅基外移，并增加其他地區(qū)的稅收收益。地方稅收的競爭將導(dǎo)致所有地區(qū)競相降低稅率，最終導(dǎo)致過低的均衡稅率，但單個地方政府在決策過程中并不考慮過低稅率的外部性，因此最終的后果是所有地方的福利遭受損失和公共產(chǎn)品供給能力減弱。與此相似，財政競爭引起的外部性也有上述負(fù)面影響。各地方政府為吸引外部資本而競相投入資源，改善與投資項目相關(guān)的投資環(huán)境。由于同一期間內(nèi)地方財政收入是給定的，增加改善投資環(huán)境的投入可能擠占了相應(yīng)的教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的社會福利公共支出②「本文把地方財政支出范圍分為兩類：一是為吸引外來資本而進(jìn)行的改善投資環(huán)境支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等；
二是帶有福利性質(zhì)的社會服務(wù)支出，如教育、衛(wèi)生等�！�，這就昭示著一種替代關(guān)系，即資本與投資增長帶來的經(jīng)濟(jì)增長可能與同期社會福利水平提高存在著此消彼長的關(guān)系。

　　基于此，我們需要研究的是，現(xiàn)階段中國這種此消彼長關(guān)系的內(nèi)在機(jī)制是什么？

　　已有的多數(shù)關(guān)于財政分權(quán)利弊的實證研究說明，西方國家的財政分權(quán)與地區(qū)競爭有利于提高諸如教育、衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品的支出水平，如美國和部分發(fā)展中國家的經(jīng)驗都支持了這一結(jié)論③「Habibi，Nadir，Huang，Cindy，Miranda，Diego，Murillo，Victoria ，Ranis ，Gustav ，Sarkar ，Mainak and Stewart ，F(xiàn)rances，Decent ralization inArgentina ，2001.Yale Economic Growth Center，Discussion Paper no.825.」。但是，在中國，West 和Wong發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)導(dǎo)致配置在衛(wèi)生和教育的公共支出減少，特別是在貧困地區(qū)，它明顯惡化了當(dāng)?shù)鼐用竦母＠麪顩r④「Loraine A.West ，and Christine P.W.Wong ，F(xiàn)iscal Decent ralization and Growing Regional Disparities in Rural China：Some Evidence in the Provision of Social Services.Ox f ord Review of EconomicPol icy ，11（4），1995，pp .70-84.」。本文將以小學(xué)義務(wù)教育為切入點，重新驗證地區(qū)間的財政競爭對以小學(xué)義務(wù)教育為代表的社會福利的影響及其內(nèi)在機(jī)制。

　　需要特別指出的是，1978年以來中國的財政分權(quán)改革過程和目標(biāo)并不能歸結(jié)為Tiebout意義上的俱樂部理論，不同地區(qū)的人口流動性差異導(dǎo)致各地方政府行為并不符合西方主流財政分權(quán)理論所預(yù)期的地方政府行為，它與財政競爭結(jié)合在一起就可能引起局部地區(qū)在教育等方面的社會福利損失。如果這一假說得到證實，則本文將對Tiebout 財政分權(quán)理論的部分結(jié)論作出有益補(bǔ)充。⑤「需要強(qiáng)調(diào)的是，本文僅是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)說明財政分權(quán)對小學(xué)義務(wù)教育的影響及其改進(jìn)辦法，除此以外，別無其他目的。」同時，財政分權(quán)作為中國1978年以來整個改革體系中最為關(guān)鍵的一環(huán)，它對促進(jìn)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重大的推動作用，但我們也要驗證它對整體社會福利以及其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。

　　本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分將簡單描述改革以來的中國財政分權(quán)過程和為教育籌集的預(yù)算內(nèi)經(jīng)費撥付、預(yù)算外資金與非政府部分經(jīng)費概況；
第三部分在Tiebout 模型的基礎(chǔ)上討論中國特殊的財政分權(quán)背景可能引致的地方政府行為變異，進(jìn)而產(chǎn)生與西方財政分權(quán)相異的結(jié)果；
第四部分是以小學(xué)義務(wù)教育為例，對上一部分理論框架得出的假說進(jìn)行實證檢驗；
第五部分是主要結(jié)論。

　　二、改革以來的中國財政分權(quán)與教育財政體制概覽①「本部分?jǐn)?shù)據(jù)除非特別注明，均來自《中國統(tǒng)計年鑒》相應(yīng)年份。」

　�。ㄒ唬┲袊�的財政改革歷程

　　1985年在全國范圍內(nèi)推廣的地方財政包干制旨在提高地方政府追求財政收入的積極性，它允許省級政府在完成上繳額定的基數(shù)以后，可以占有剩余的稅收收入，由此導(dǎo)致的一個結(jié)果是，省級政府可以通過征收更多的稅收來取得剩余財政收入。1988年國務(wù)院又采取了六種中央與省級政府的收入分享方式，這一新的收入分享體系增加了地方政府的分成比例，尤其是那些對中央財政貢獻(xiàn)大的富裕地區(qū)的分享比例。同時，中央政府規(guī)定1988年以后地方政府完全可以控制本地區(qū)的財政可支配支出范圍，而此前地方政府對財政支出幾乎沒有多少控制力。1994年是中國財政體制史上的一個分水嶺，為了扭轉(zhuǎn)包干體制造成的過度分權(quán)和提高中央預(yù)算在總預(yù)算中的比例，當(dāng)年實行了分稅制改革，明確劃分不同層級政府的財政資源，并實施以下分享辦法：第一，增值稅和消費稅作為主要收入來源，用統(tǒng)一的分稅制度取代以前固定上繳的辦法，增值稅的25%屬于地方政府、75%屬于中央政府，下一年增加部分的30%留歸地方政府所有；
第二，中央企業(yè)主要是國有大型企業(yè)的所得稅屬于中央預(yù)算，其他企業(yè)的所得稅屬于地方預(yù)算；
第三，低收入項目如個人所得稅、一些財產(chǎn)稅等屬于地方預(yù)算。②「2002年個人所得稅改為中央與地方共享，分享比例為50∶50，2003年分享比例進(jìn)一步改為60∶40.」

　　上述財政體制改革顯著改變了原有中央、地方政府與非政府部門間財政等資源的配置關(guān)系。

　　根據(jù)統(tǒng)計，更多的資源由政府部門流向非政府部門，預(yù)算收入在GDP 中所占份額由1985年的22.4%下降到2002年的18%，總預(yù)算支出在GDP 中所占份額由1985年的22.4%下降到2002年的21%.同時，地方政府占有和分享的比例越來越高，地方政府的預(yù)算支出在總的政府預(yù)算支出中所占比例由1985年的60.3%持續(xù)上升直至1996年的最高點72.9%，此后僅小幅度下降，2002年仍達(dá)到69.5%.從各省的橫向比較看，財政分權(quán)的一個顯著后果是各省份間的財政收入不平衡狀況加劇，尤其是一些貧困省份，它們的微薄財政收入甚至難于維持最基本的公共產(chǎn)品供給，如許多省份的義務(wù)教育是靠中央政府的教育專項轉(zhuǎn)移支付才得以為繼的。

　　盡管財政分權(quán)改革增加了地方政府的可支配資源和操作的自由度，但總體上還是在中央與上級政府委任制基本框架內(nèi)的，因此，與西方國家建立在選舉基礎(chǔ)上的財政分權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。

　�。ǘ�）義務(wù)教育財政體制沿革

　　從1949年到20世紀(jì)80年代中期，政府一直是基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的惟一供給者，中央政府提供基礎(chǔ)教育服務(wù)的財政支出，而地方政府實際上是代理中央政府來完成教育公共服務(wù)的供給。

　　但是隨著財政分權(quán)等改革的漸次推進(jìn)，這種情況在1985年開始發(fā)生了根本性變化。當(dāng)年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》及隨后通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定，中央政府具有全面制訂教育政策和綜合規(guī)劃的地位，省級政府負(fù)責(zé)全面制定基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃，并且協(xié)調(diào)各縣級政府之間的教育事業(yè)性經(jīng)費支出，而實施義務(wù)教育的責(zé)任，城市落在市區(qū)一級政府，農(nóng)村則落在縣級政府。

　　這種基礎(chǔ)教育的管理體制可以概括為"地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主".需要補(bǔ)充的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有責(zé)任履行基礎(chǔ)教育義務(wù)，但由于鄉(xiāng)與縣政府間責(zé)任的模糊導(dǎo)致了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了當(dāng)?shù)貙W(xué)校教師工資和學(xué)校其他費用的資金提供者。2001年這種狀況開始得到改變，當(dāng)年國務(wù)院頒布法令，規(guī)定農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政支出重心從鄉(xiāng)級政府提升到縣級政府。

另外，關(guān)于多元化的教育籌資體制演變，根據(jù)義務(wù)教育法，1985年中國教育開始實施以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，即輔之以征收用于教育的稅（費）、對非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費和對義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持集資辦學(xué)和捐資助學(xué)、設(shè)立教育基金等等的多渠道籌措教育經(jīng)費的新路子。90年代以來，這一教育財政制度逐步確立與完善。(點擊此處閱讀下一頁)2002年，各類教育費附加占當(dāng)年總教育經(jīng)費投入的4.3%，社會組織和個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐贈合計占5.47%，而學(xué)雜費占到16.84%①。「值得注意的是，在農(nóng)村的中小學(xué)義務(wù)教育中，學(xué)雜費具有很重要的功能，因為它是農(nóng)村學(xué)校最重要的公用經(jīng)費來源之一。」

　　在上述教育財權(quán)與事權(quán)基本框架下，在總教育經(jīng)費支出中，盡管預(yù)算內(nèi)財政撥款仍占主要地位，但已呈逐年下降趨勢，從1980年的77.79%下降到2002年的56.83%（表1），而社會捐贈、個人辦學(xué)經(jīng)費與社會組織和其他經(jīng)費在2002年已接近總教育經(jīng)費的20%（表2）。從絕對數(shù)量上看，預(yù)算內(nèi)財政撥款每年都有一定的增長，但從表1中還可以看出，預(yù)算內(nèi)撥款占總財政支出的比重從1980年到1995年間一直穩(wěn)定增長，1995年以后卻略有下降，徘徊不前。從預(yù)算內(nèi)撥款占GDP 的比重看，改革以來一直低于4%，但早在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就設(shè)定了2000年教育財政性經(jīng)費占我國GDP 的比例為4%的目標(biāo)。從國際比較看，中國的教育財政撥款比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平②「參見德國維藤大學(xué)、中國社會科學(xué)院財稅研究中心、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村金融與投資研究中心聯(lián)合課題組《中國農(nóng)村義務(wù)教育投融資體制研究》之分報告《義務(wù)教育投資的國際比較分析》，2004年10月，課題組負(fù)責(zé)人為Rainer Heufers和趙志耘、何廣文�！�。因此，總體上我國對教育的供給是不夠的。

　　上述是從教育經(jīng)費的總體投入來判斷政府對公共教育支持力度不夠。我們還可以從教育經(jīng)費在各級學(xué)校之間的劃分進(jìn)一步舉證政府對中小學(xué)義務(wù)教育的經(jīng)費投入比較欠缺，主要體現(xiàn)在高等教育投入比例過高，而初等教育經(jīng)費短缺的問題較為嚴(yán)重。如在全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出中，高等學(xué)校所占份額在1996年時是20.45%，2002年上升到24.24%，而同期小學(xué)所占份額幾乎維持不變，從33.01%上升到33.63%.另據(jù)世界銀行的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國在2000年時初等教育生均經(jīng)費與人均GDP 的比值是6.1，中等教育該比值是12.1，而高等教育該比值高達(dá)85.8，與世界平均水平相比，這一比例十分不合理①。「王蓉：《教育水平的差異與公共教育資源分配的不平等》，《北大教育經(jīng)濟(jì)研究》第二卷第3期（電子季刊），2004年�！�

　　另據(jù)王蓉發(fā)現(xiàn)，小學(xué)和初中的生均事業(yè)性經(jīng)費支出的地區(qū)差異值高于人均財政支出的地區(qū)差異值，這意味著在財力落后的地區(qū)，政府對教育經(jīng)費投入的努力程度低于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)②�！竿跞兀骸吨袊�義務(wù)教育經(jīng)費的地區(qū)性差異研究》，北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所工作論文，2001年�！�

　　這一觀點在本文計量部分將得到證實。

　　三、理論框架

　　在Tiebout 與Oates 的俱樂部思想中③「Tiebout ，Charles，A Pure Theory of LocalExpenditure ，J ournal of Pol i tical Economy 64，1956，October ，pp.416-424；
W.E.Oates，F(xiàn)iscal Federal ism.New York ：Harcourt Brace Jovanovich，1972.」，由于地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨�，財政分�?quán)可以發(fā)揮地方政府在提供地方公共產(chǎn)品方面的信息優(yōu)勢，并籍此改善社會福利狀況。

　　那么，地方政府是如何被激勵提供有效率的公共產(chǎn)品，即財政分權(quán)是怎樣促使地方政府最大化地方社會福利水平的？實際上，財政分權(quán)發(fā)揮作用的前提條件是居民"用腳投票"和"用手投票"兩種機(jī)制。如果這兩種機(jī)制不能成立的話，財政分權(quán)提高教育衛(wèi)生等方面的社會福利水平這一命題就不一定成立。本文的分析正是基于對這兩種機(jī)制在中國成立的質(zhì)疑、并結(jié)合具體國情而展開的。

　�。ㄒ唬�"用腳投票"與"用手投票"機(jī)制在中國的適用性

　　相對于西方國家建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的財政分權(quán)實踐，中國財政分權(quán)制度是建立在中央與上級政府委任制的框架基礎(chǔ)上的。這種體制在一定程度上限制了地方政府對當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮闹匾暢潭�。同時，"用腳投票"的人口跨區(qū)域遷移，尤其對缺少勞動技能的農(nóng)村勞動力來說，是比較困難的，且當(dāng)前中國的人口遷移在絕大多數(shù)情況下并不能改變戶口身份。事實上，對進(jìn)城打工的農(nóng)村勞動力來說，他們沒有被認(rèn)為是合法的城市居民，也沒有享受到與城市居民同樣的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，他們依然是流出地的農(nóng)民身份。因此，西方的"用腳投票"機(jī)制在中國并不存在，中國也沒有出現(xiàn)通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進(jìn)行類聚的由多個俱樂部式的地方社區(qū)組成的社會，一般說來，居民對公共產(chǎn)品的偏好和需求并不在地方政府的優(yōu)先考慮范圍內(nèi)。

　　在相對富裕的東部沿海地區(qū)，居民的平均收入與勞動力平均技能水平明顯高于中西部地區(qū)，相應(yīng)的富裕地區(qū)勞動力具有更大的潛在流動性。這種人口流動性的地區(qū)差異對地方政府行為產(chǎn)生了重大影響。由于貧困地區(qū)的勞動力流動性較低，相對貧困的中西部地區(qū)地方政府一般說來比東部沿海地區(qū)更加忽視當(dāng)?shù)鼐用駥�公共產(chǎn)品的需求，在財政收入本身存在巨大地區(qū)差異的情況下，中西部地區(qū)地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資更可能擠占該地區(qū)的教育財政支出，從而降低當(dāng)?shù)氐纳鐣�福利水平�?/p>

　�。ǘ�）區(qū)域差異、財政競爭與地方政府行為變異

　　無論是從收入水平還是從自然資源條件看，中國大陸地區(qū)各省份都呈現(xiàn)出十分巨大的差異。

　　以收入差距為例，改革以來各省之間的收入差距雖然在20世紀(jì)80年代前期有過短暫的縮小，但主導(dǎo)趨勢是地區(qū)收入差距持續(xù)不斷地上升，在20世紀(jì)末中國已成為世界上少數(shù)幾個地區(qū)收入差距最大的國家之一。其原因之一就在于，各地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程迥然不同，東部沿海地區(qū)整體上已步入工業(yè)化中期，而中西部地區(qū)還處于工業(yè)化的前中期；
①「袁志剛、范劍勇：《1978年以來中國工業(yè)化進(jìn)程及其地區(qū)差異分析》，《管理世界》2003年第7期。」1995年后大陸地區(qū)的制造業(yè)出現(xiàn)加速向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的集中趨勢，并且這種集中效應(yīng)對地區(qū)差距的擴(kuò)大起了主要的推動作用②�！阜秳τ隆⒅靽�林：《中國地區(qū)差距的演變及其結(jié)構(gòu)分解》，《管理世界》2002年第7期�！乖谏鲜霰尘跋拢瑘猿忠园l(fā)展經(jīng)濟(jì)為己任的各地方政府對資本這一流動性較強(qiáng)的稀缺要素有著近乎本能的強(qiáng)烈興趣，而對當(dāng)?shù)亓鲃有暂^差的勞動力要素及其需求則可能不在地方政府優(yōu)先考慮的范圍。

　　另一方面，1988年后，中國的財政分權(quán)制度明確規(guī)定地方政府完全擁有地方開支的自主權(quán)。

　　它與居民流動性的地區(qū)差異結(jié)合在一起，導(dǎo)致了富裕與貧困地區(qū)完全不同的地方政府行為。對富裕地區(qū)來說，為了吸引他們所需要的各個層次的高素質(zhì)勞動力，地方政府不得不改善社會公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生等。同樣，為了吸引外來資本，地方政府不得不改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境、增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。在財政收入給定的情況下，改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和提供以教育等為首的社會服務(wù)存在著此消彼長的關(guān)系，如改善投資環(huán)境有可能擠占社會服務(wù)的財政支出。富裕地區(qū)對于流動性較強(qiáng)的高素質(zhì)勞動力的爭取是通過用工單位支付工資和提供當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)來達(dá)到的，但是吸引外來資本的地區(qū)間競爭又可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)的減少。因此，財政分權(quán)對于富裕地區(qū)社會福利開支的影響總體上是不明朗的。

　　但對于貧困地區(qū)來說，由于居民的流動性較差和地方政府更感興趣的是吸引外來資本，地方政府普遍忽視諸如教育、衛(wèi)生等社會服務(wù)需求。因此，財政分權(quán)刺激地方政府發(fā)揮更大責(zé)任的領(lǐng)域可能僅僅是改善投資環(huán)境的公共開支這一項。更為極端的情況是，由于流動性較強(qiáng)的、較高素質(zhì)的那部分勞動力總是向富裕地區(qū)流動，無論貧困地區(qū)政府如何努力改善社會服務(wù)，但其質(zhì)量與數(shù)量總是不如富裕地區(qū)，較高素質(zhì)的勞動力就極有可能呈現(xiàn)出從貧困到富裕地區(qū)流動的單一方向。這種勞動力單方向跨區(qū)域流動已經(jīng)得到證實③�！阜秳τ隆⑼趿④�、沈林潔：《產(chǎn)業(yè)集聚與農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動》，《管理世界》2004年第4期�！�

　　財政分權(quán)導(dǎo)致貧困地區(qū)政府引進(jìn)外來資本的壓力和責(zé)任增強(qiáng)，相應(yīng)地它必須改善與其目標(biāo)不匹配的投資環(huán)境。這種為改善投資環(huán)境的財政競爭進(jìn)一步妨礙了當(dāng)?shù)厣鐣�服�?wù)水平的提高，因此，財政分權(quán)對貧困地區(qū)的教育水平供給、經(jīng)濟(jì)增長都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

　　通過上述理論分析，我們可以得到以下假說：

　　財政分權(quán)對富裕與貧困地區(qū)的影響模式形成了鮮明的對比：富裕地區(qū)通過支付較高工資和提高社會服務(wù)水平吸引了更多的勞動力、通過改善投資環(huán)境吸引了更多的外來資本；
貧困地區(qū)試圖通過改善投資環(huán)境來努力吸引外來資本，但卻明顯損害了衛(wèi)生、教育等方面的社會服務(wù)供給。這兩種影響模式綜合起來，為吸引外來資本而進(jìn)行的地區(qū)間財政競爭可能在總體上導(dǎo)致社會服務(wù)總供給減少，經(jīng)濟(jì)增長與教育公共服務(wù)供給呈反向替代關(guān)系。

　　四、經(jīng)驗檢驗

　�。ㄒ唬┠Ｐ驮O(shè)定與指標(biāo)選擇

　　如前所述，一方面，財政分權(quán)通過對資本投資的競爭來拉動資本增長，并以此帶動經(jīng)濟(jì)增長；
另一方面，由于對資本投資的財政開支與教育開支是相互擠占的，財政分權(quán)又影響了教育這一公共產(chǎn)品的供給水平。因此，經(jīng)濟(jì)增長和教育供給可能存在一個潛在的、反向的替代競爭關(guān)系�；�于這一考慮，我們用聯(lián)立方程來估算財政分權(quán)對教育開支的影響。

　　財政分權(quán)在中國，特別是貧困地區(qū)并不能改善教育公共供給狀況。為了驗證這一假說，我們把教育作為檢驗的因變量（EDU）。在各種衡量教育的變量中，我們選擇小學(xué)入學(xué)率作為教育的指標(biāo)。中國法律明確規(guī)定，保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育是每個地方政府必須承擔(dān)的職責(zé)，許多地方都將小學(xué)入學(xué)率列入地方政府行政績效考核體系①�！笇τ谏贁�(shù)貧困地區(qū)，法律沒有強(qiáng)制性規(guī)定必須保證適齡兒童進(jìn)入初中階段的學(xué)習(xí)�！褂捎诮逃�質(zhì)量并未被考慮其中，這一指標(biāo)不能完全描述教育績效。但因為目前還沒有更合適的指標(biāo)，所以我們還是用小學(xué)入學(xué)率指標(biāo)來反映不同地區(qū)間的教育供給差異②�！溉绻麑⒔逃�質(zhì)量在富裕地區(qū)比貧困地區(qū)更高這一情況包含進(jìn)本文的小學(xué)義務(wù)教育供給，則本文的教育指標(biāo)在地區(qū)之間差異更顯著，相應(yīng)的回歸結(jié)果也更明顯。」

中國財政分權(quán)的復(fù)雜性使得任何一種衡量財政分權(quán)（FD ）的方法都有爭議。財政分權(quán)表現(xiàn)在收入預(yù)算和支出預(yù)算兩方面。由于財政收入在中央和地方政府之間分配的復(fù)雜性，使不同級政府真正擁有的財政資源顯得較為模糊，所以我們選擇支出水平來衡量財政分權(quán)狀況。另一種衡量分權(quán)的方法是邊際保留率③「J in，Hehui，Qian ，Yingyi and Barry R.Weingast ，Regional Decent ralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style，Mimeo ，presented at the Nobel Symposium on Transition，September 1999.」，它反映在地方政府對財政分權(quán)的激勵程度。但是，本文所使用的衡量分權(quán)的方法不需要反映地方政府對財政資源的控制程度，因此，對于可以控制多項財政來源的地方政府來說，它可能并不是一個較好衡量分權(quán)影響的指標(biāo)。這里我們遵循目前國際上通用的方法，把財政分權(quán)定義為一個省的人均財政支出占人均總財政支出的份額④「例如，地方政府人均財政支出為100元，(點擊此處閱讀下一頁)中央政府和地方政府的人均財政支出之和為200元，則財政分權(quán)系數(shù)為50%.」。由于中國財政分權(quán)的特殊性，地方政府可能不會過多地強(qiáng)調(diào)教育支出，特別是貧困地區(qū)的教育支出可能會出現(xiàn)絕對下降，本文預(yù)期財政分權(quán)對教育的影響是負(fù)面的。

　　另一個重要的解釋變量是各省人均GDP （以PGDP表示）。它直接衡量了一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場規(guī)模大小，一般說來，人均GDP 對公共教育開支起著正面的推動作用。另外，我們用虛擬變量"dum84"（1984年以后的都為1，其他的設(shè)置為0），"dum88"（1988年以后的都為1，其他的設(shè)置為0）和"dum94"（1994年以后的都為1，其他的設(shè)置為0）表示三次重要財政改革。為了區(qū)別財政分權(quán)對于較富裕地區(qū)和較貧困地區(qū)的不同影響，我們用一個財政分權(quán)虛擬變量（FDD）代表東部沿海各省，即沿海各省的財政分權(quán)指數(shù)（FD）乘以1，其他各省乘以0.財政分權(quán)引起的經(jīng)濟(jì)增長（GRW）是另外一個我們感興趣的主題。我們用真實的經(jīng)濟(jì)增長率來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長狀況。經(jīng)濟(jì)增長方程中的解釋變量包括財政分權(quán)和各省份分權(quán)虛擬變量，分別用來反映財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響和分權(quán)的省份差異對經(jīng)濟(jì)增長的影響。同時，我們遵循新古典主義的傳統(tǒng)，用資本增長率和勞動力增長率來描述資本（CAPG）和勞動力（LABG）

　　對經(jīng)濟(jì)增長的影響。我們還用有效稅率來控制稅收（TAX）對經(jīng)濟(jì)增長的影響。當(dāng)然，教育被引入增長方程是用來檢驗教育水平的提高對經(jīng)濟(jì)增長是否產(chǎn)生了替代影響的。

　　我們應(yīng)用兩階段最小二乘法來檢驗上述因素對教育供給與經(jīng)濟(jì)增長的影響，設(shè)立的聯(lián)立方程組為：

　　EDUit =α0+α1FDit +α2FDDit +α3GRWit +α4PGDPit +μi +νt +ωit（1）

　　GRWit =β0+β1FDit +β2FDDit +β3TAXit +β4EDUit +β5LABGit +β6CAPGit +ηi +γt +φit（2）

　　這里t 代表年份，i代表區(qū)域，μ和η代表區(qū)域性干擾，ν和γ代表時間干擾，ω和φ分別代表教育和增長的其余影響因素。

　�。ǘ�）統(tǒng)計描述與計量結(jié)果分析

　　本部分的數(shù)據(jù)均來源于1979年到2001年各省、自治區(qū)、直轄市的歷史統(tǒng)計以及不同年份出版的《中國統(tǒng)計年鑒》。計量的經(jīng)驗分析建立在1979年到2001年各省經(jīng)過整理的面板數(shù)據(jù)。我們選擇1979年作為樣本空間的起始點是因為1979年以前基本上是中央計劃經(jīng)濟(jì)。

　　從表3可以發(fā)現(xiàn)，各省份差異最大的變量是各地方政府可控制的變量，如有效稅率、經(jīng)濟(jì)增長率、資本增長率，這些變量的方差系數(shù)均在1以上，充分說明財政分權(quán)體制下的地方政府行為發(fā)生了變異。同時，分權(quán)指數(shù)的方差系數(shù)也達(dá)到較高的水平，尤其是東部沿海地區(qū)的分權(quán)指數(shù)顯著高于中西部地區(qū)，表明沿海地區(qū)的財政支出水平及其提供的公共產(chǎn)品也高于其余地區(qū)。

　　由于實行了義務(wù)教育法，各省份的小學(xué)入學(xué)率的差異較小，其方差系數(shù)僅為0105，但正如下文將看到的，其他變量的地區(qū)差異性足以對小學(xué)教育供給水平差異作出有效解釋。

　　為了驗證財政分權(quán)是外生變量的假定，我們作如下檢驗。把財政分權(quán)FDit作為一個被解釋變量，用可能會影響財政分權(quán)FDit的前兩年財政分權(quán)變量（FDit -1、FDit -2）作為解釋變量進(jìn)行檢驗，結(jié)果Hausman 檢驗表明在聯(lián)立方程中關(guān)于財政分權(quán)（FDit ）的外生性假設(shè)不能被拒絕。

　　估計結(jié)果詳見表4，從中得出的主要結(jié)論如下：

　　首先，財政分權(quán)沒有改善教育供給，且財政分權(quán)使得中西部地區(qū)教育供給所遭受的損害比東部沿海各省多。正如本文的理論框架所揭示的，由財政分權(quán)引起的地區(qū)間競爭會導(dǎo)致教育支出的相應(yīng)減少和教育水平的下降，這在相對貧困的中西部地區(qū)體現(xiàn)得較為突出。在目前階段，投資增長引發(fā)的投資環(huán)境改善擠占了社會福利的財政支出，在總體上造成了教育供給的下降。

　　第二，財政分權(quán)總體上不會給經(jīng)濟(jì)的增長帶來幫助，且對沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了截然不同的影響，它在促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的同時，減緩了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

　　第三，經(jīng)濟(jì)增長和教育水平之間存在著此消彼長的替代關(guān)系。在增長方程中，教育水平的系數(shù)是-1.12，t檢驗值為-2.30，表明教育供給的提高不能帶動經(jīng)濟(jì)增長。相應(yīng)地，教育方程中經(jīng)濟(jì)增長的系數(shù)為-0.05，t檢驗值為-2.77，表明經(jīng)濟(jì)增長也不能使教育供給得到有效的改善。改革以來，投資增長有效地拉動了經(jīng)濟(jì)增長，而投資增長主要表現(xiàn)為引進(jìn)外來資本和為改善投資環(huán)境所進(jìn)行的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。小學(xué)教育供給的提高在很大程度上取決于政府對教育的財政開支大小，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長與諸如教育、衛(wèi)生等社會服務(wù)上只能兩者取其一，因此，地方教育供給與地方投資環(huán)境改善存在著相互擠占有限財政資源的矛盾。

　　第四，在教育方程中，人均GDP 水平可以帶動教育水平的提高；
在增長方程中，投資和勞動力增長將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這與新古典增長理論相符；
同樣，增加稅率會相應(yīng)地減緩經(jīng)濟(jì)增長。

　　第五，1985年和1988年的兩次重大財政分權(quán)改革對義務(wù)教育供給都帶來了負(fù)面的影響，這也說明了增加地方政府的財政支配權(quán)，導(dǎo)致了地方政府將更多的財政資源用于非教育類的公共開支。1994年分稅制實際上是重新集權(quán)的改革，從教育的角度看，它提高了義務(wù)教育的有效供給。

　　（三）進(jìn)一步的討論

　　上述的計量分析證實了第三部分的理論假說：第一，經(jīng)濟(jì)增長與義務(wù)教育的供給水平存在著明顯的替代關(guān)系，其中的機(jī)理就是經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上是由投資拉動的，而對投資的財政競爭影響了對義務(wù)教育的財政支出；
第二，財政分權(quán)對所有地區(qū)的義務(wù)教育供給都帶來了負(fù)面影響，其中對東部沿海地區(qū)的負(fù)面影響小于中西部地區(qū)，而對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長則產(chǎn)生了截然不同的影響，其中對東部沿海地區(qū)起到了正面的推動作用，對中西部地區(qū)卻起到了阻礙作用。

　　從上述結(jié)論中我們可以看出，在目前的發(fā)展階段，由私人部門、公共部門組成的投資支出增長與公共部門的社會服務(wù)支出增長存在著一種此消彼長的替代關(guān)系，這種替代關(guān)系存在的原因就在于委任制下的財政分權(quán)制導(dǎo)致了地方政府行為的變異，表現(xiàn)在地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)不計成本地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，卻忽視了當(dāng)?shù)毓�眾的社會服�?wù)需求。另一方面，財政分權(quán)對富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了顯著不同的影響，它表明在財政分權(quán)體制下，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)分別通過各自不同的累積機(jī)制而走向收入的兩極分化，而這可能正是目前地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的一個制度上的因素。

　　與西方主流的財政分權(quán)理論和實踐比較，中國特殊的國情決定了財政分權(quán)的不合意結(jié)果，即委任制、人口的不完全流動、資本要素的稀缺性等因素導(dǎo)致了地方政府對當(dāng)?shù)毓�眾需求的忽視，而對流動性�?qiáng)的資本要素卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈興趣。當(dāng)然，本文沒有否認(rèn)中國實行的委任制本身，只是客觀地指出在這一制度下實施財政分權(quán)可能導(dǎo)致的結(jié)果及其內(nèi)在機(jī)理。同時，不排除在聯(lián)邦制下的財政分權(quán)，同樣也有可能存在因地方財政競爭而出現(xiàn)社會公共服務(wù)的不合意結(jié)果。

　　五、結(jié)論

　　本文在西方主流的財政分權(quán)思想基礎(chǔ)上，通過比較委任制下中國財政分權(quán)與西方財政分權(quán)思想的顯著差別，以小學(xué)義務(wù)教育為例揭示出中國財政分權(quán)可能忽視了地方的社會福利。本文證實，中國財政分權(quán)沒有帶來地方小學(xué)義務(wù)教育水平的提高，其具體機(jī)制如下：第一，為引進(jìn)外來資本的地區(qū)間財政競爭使得地方公共資源轉(zhuǎn)移到了與教育不直接相關(guān)、但卻有利于改進(jìn)投資環(huán)境的投資項目上，減少了教育的財政支出；
第二，人口流動性障礙使得財政分權(quán)對地方政府提供社會服務(wù)的激勵大為減弱，貧困地區(qū)的政府往往更加忽視當(dāng)?shù)鼐用駥�教育、衛(wèi)生等方面的公共需求，這與西方關(guān)于財政分權(quán)可以提高社會福利這一論斷成立的前提條件不相符合。同時，本文還發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響是有明顯差別的，它促進(jìn)了富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長而損害了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，貧困地區(qū)的財政收入日益萎縮，社會服務(wù)供給縮減，形成了一個惡性循環(huán)。此外，缺少足夠的人口流動性及其流動的地區(qū)差異性是財政分權(quán)沒有發(fā)揮正面作用的一個重要因素。

　　從本文結(jié)論中得出的政策含義是，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，改善和改進(jìn)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等社會服務(wù)，應(yīng)當(dāng)實行財政的適當(dāng)集權(quán)，將這一方面的財政支出責(zé)任從目前的較低政府層級轉(zhuǎn)移到較高的政府層級①「相應(yīng)的國際經(jīng)驗也表明，諸如義務(wù)教育等最基本的公共產(chǎn)品供給一般都是由較高層級的政府來提供，如法國所有中小學(xué)教師的工資全部由中央政府提供，地方政府所起的作用僅在校舍維修與設(shè)備維護(hù)等方面�！�。同時，也要發(fā)揮中央政府在聯(lián)邦制下無法發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用，如實行對貧困地區(qū)相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付來改善這些地區(qū)的教育狀況，這也是中央政府糾正地方政府競爭負(fù)面影響的一種具體表現(xiàn)。

　　喬寶云，1965年生，上海大學(xué)中國政府效率研究中心教授（上海201800）；
范劍勇，1971年生，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，浙江工商大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所副教授（杭州310035）；
馮興元，1965年生，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員（北京100732）。

　　本文系國家社會科學(xué)基金項目（批準(zhǔn)號03BJ Y009）、國家自然科學(xué)基金項目（批準(zhǔn)號70403004）的階段性成果。在本文成稿過程中得到美國佐治亞州立大學(xué)Jorge Martinez2Vazquez和Roy Bahl兩位教授的有益評議，康藝凡、林理升、曾穎敏同學(xué)整理了部分?jǐn)?shù)據(jù)，特此致謝！文中錯誤，概由作者負(fù)責(zé)。

　　來源：《中國社會科學(xué)》2005年第6期

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