左右輿論的兩個基點

　　“南洋神話”破滅，一聲驚雷乍起。這是《工人日報》報道南洋學校倒閉事件文章的標題。幾個月來，中國“民辦教育航空母艦”——南洋教育集團下屬十所學校全體崩盤的消息，如狂風席卷媒體，央視、新華社、中青報、法制日報等主流媒體都卷入了報道，學術界也圍繞南洋教育及民辦教育的功過是非展開了討論，南洋事件成了中國民辦教育的焦點并迅速演化成了一個公共事件。

　　南洋事件的主線條如下：學生家長要求歸還交給學校的保證金（教育儲備金），南洋學校不能及時歸還，家長以各種方式向政府請愿，各地政府動手處理南洋學校，由此引發(fā)系列矛盾和沖突，迄今未能平息。

　　本文關注的不是南洋教育的功過是非分析，而是各級政府處理南洋事件的方式方法。今天中國，各類公共事件頻繁發(fā)生，如何面對和處理突發(fā)性的公共事件，已成為衡量執(zhí)政能力的最為重要的方面。從政府處理公共事件的方式之中，我們可以看出當前各級政府行為的價值和原則取向，而這些表現(xiàn)出來的政府價值和原則上，我們可以看出執(zhí)政能力建設的問題。

　　雖然網(wǎng)上充滿了各種不同的關于南洋事件揭密的文章，但當仔細研究媒體關于南洋事件的報道，我發(fā)現(xiàn)所有報道的內(nèi)容口徑，大體都建立在兩個基點之上。

　　第一個基點，是濟南市公安局于2005年11月~2006年2月期間，以非法吸收公眾存款嫌疑，先后逮捕了南洋教育集團董事長帥建倫、濟南南洋學校兩任校長呂軍、韓福江、濟南南洋學校會計袁國霞，在全國范圍內(nèi)查封南洋教育的資產(chǎn)。2006年3月27日，濟南市公安將呂軍、韓福江、袁國霞三人向濟南市人民檢查院移送審查起訴。濟南市將家長向?qū)W校交保證金（教育儲備金）定性為非法吸收公眾存款罪，以刑事手段來處理教育儲備金問題，這是民辦教育教育儲備金歷史上還是首次。濟南市的做法，推動了南洋教育全國范圍其它學校滾雪球似的崩盤，經(jīng)營狀況較好的學校也不能幸免。按傳媒的說法，收取教育儲備金是中國民辦學校的“通病”，可以想見濟南市的作法在中國民辦教育界所引起的震蕩。

　　第二個基點，是新華社•新華視點2006年3月中旬一篇題為“南洋教育集團十所學校倒閉內(nèi)幕”的報道。這篇報道中，引太原市教育局副局長施永寧的話說：“事實上，（南洋收儲備金）這一開始就注定是個騙局，其目的是迅速斂財，和非法集資別無二致。” “在斂財動機驅(qū)使下，南洋學校極不正常的管理模式和長期脫離監(jiān)管的財務運行，是目前我國很多民辦學校亟待醫(yī)治的‘通病’。該報道還引濟南市教育局發(fā)展規(guī)劃處處長趙輝強的話說：“以前也曾有群眾舉報南洋學校違規(guī)收費，當教育部門前去檢查時，學校拿出的都是虛假賬目，從上面看不出任何問題�！边@是第一篇在權威媒體上公開給南洋教育定性的報道，而且這篇文章發(fā)表在網(wǎng)上時，還配上了大量漫畫。這樣的定性，引發(fā)了各媒體關于南洋“瘋狂圈錢”、“詐騙家長錢財”的說法。

　　新華社報道中，太原教育局和濟南教育局的說法回應了濟南市公安局將教育儲備金事件進行刑事處理的做法，這自然形成一個連貫的推理：南洋學校在斂財動機驅(qū)使下→做虛假賬目吸收教育儲備金→非法集資→濟南公安立案偵查→逮捕非法吸收公眾存款犯罪嫌疑人→濟南市檢察院審查起訴。

　　民事還是刑事？

　　是否將教育儲備金定性為“非法吸收公眾存款”？是應按民辦規(guī)則還是按刑事規(guī)則來處理？這是處理南洋事件的主要分歧所在。著名教育學家楊東平認為，南洋教育集團的發(fā)展和衰敗，有復雜的原因，集中了我國民辦教育的諸多問題，值得認真研究和總結教訓。但當前最緊迫的，是妥善處置善后事宜，依法保護學生家長的利益和南洋教育集團的資產(chǎn)。楊東平還認為，風行十多年的“教育儲備金”模式，是在我國特定的歷史條件下，民辦教育發(fā)展過程出現(xiàn)中的一種摸索�！敖逃齼�備金”模式一度被認為是政府、社會力量、家長三方共贏的民辦教育發(fā)展之路。教育儲備金問題在許多民辦學校還沒有得到很好消化。處理教育儲備金，要考慮到十多年歷史發(fā)展的因素，妥善處理南洋教育集團的后事，對于促進民辦教育健康發(fā)展，完善民辦教育立法，建立民辦學校的退出和破產(chǎn)后的清算機制具有積極的意義。相反，如果采取簡單化的處置，不恰當?shù)囟�為刑事犯罪，隨意處置南洋資產(chǎn)，將會造成民辦教育領域新的動蕩，形成新的糾紛和問題，有損政府現(xiàn)象和社會穩(wěn)定。

　　濟南南洋學校被捕會計袁國霞的代理律師李方平認為，從法律的角度看，收取教育儲備金與“非法吸收公眾存款罪”的性質(zhì)完全不同�！胺欠ㄎ�收公眾存款罪”的犯罪對象是“公眾存款”。這里，“公眾”是指社會上不特定的人或單位。而南洋學校對教育儲備金的收取對象嚴格限定于就讀南洋學校的學生家長；
一旦該學生畢業(yè)、退學、轉(zhuǎn)學則予以退還“教育儲備金”。既非來者不拒，也未約定明確時間和利率，與法律意義上的公眾存款有嚴格的區(qū)別。家長與學校，圍繞儲備金形成的，是自愿基礎上形成的民事契約關系，應按民事規(guī)則來調(diào)整。近年來，各地因收取“教育儲備金”而倒閉的民辦學校屢見不鮮，各地幾乎都將其定性為民事案件，對辦學單位法定代表人追究刑事責任的少之甚少，少數(shù)的幾起也是以涉嫌“挪用公司資金罪”起訴。經(jīng)查證，迄今為止沒有任何一例將收取“教育儲備金”以非法吸收公眾存款罪起訴，更無生效判決。經(jīng)向立法、司法、法學理論界相關專家、學者以及經(jīng)辦多起類似案件的資深律師討教，大家普遍認為：對非法吸收公眾存款罪的認定，目前缺乏相關司法解釋。

　　將教育儲備金定性在民事關系范圍，按民事關系調(diào)整，在教育儲備金歷史上不乏先例。在“教育儲備金”收費方法的發(fā)源地廣東，沒有發(fā)生教育儲備金問題的大震蕩，原因是廣東地方政府沒有采取刑事方法來處理教育儲備金問題。廣東省政府2000年2月出臺了《關于解決廣東省民辦學校教育儲備金問題的意見》，主要內(nèi)容是允許民辦學校在５年內(nèi)分期償還教育儲備金，未償還余額按國家銀行同期整存整取儲蓄存款利率計息；
允許學校以自有資產(chǎn)抵押貸款用于自身的發(fā)展。同時，鼓勵金融機構以貸學金、信用保證或貸款的形式支持民辦學校的發(fā)展。要求制定民辦學校停辦的處理辦法，包括校產(chǎn)的處置、債權債務的處理和教師、學生的安置、教育行政部門接管學校等辦法。廣東省這樣尊重歷史的、以民事關系為本的、溫和理性的處理方式，逐步將廣東教育儲備金大危機悄然化解了。

　　2006年4月22日，在廣州召開的“民辦教育地方立法研討會”上，與會專家和民辦教育校長們討論過一個問題：“欠錢還錢，天經(jīng)地義。如果南洋學校的總資產(chǎn)量超過南洋的負債，足以清償學生家長的保證金，南洋還算是犯罪嗎？”南洋教育的總資產(chǎn)評估值在10億元以上，而南洋負債在6億元左右，這是媒體上反復提及的情況。據(jù)《山東省濟南市歷城區(qū)人民檢察院起訴書》資料，濟南市公安局委托山東天澤會計師事務所有限公司對扣押的濟南南洋學校資產(chǎn)進行了審計，濟南南洋學校欠學生家長保證金1.02312921億元，學校資產(chǎn)評估值為1.43719313億。另外，從濟南南洋學校調(diào)往大連、青島、大同等南洋學校未返回的資金有2106.865萬元。濟南南洋學校在南洋學校系列中，是資產(chǎn)情況較差的學校，其資產(chǎn)情況尚且如此，可以局部證明媒體上關于南洋學�？傎Y產(chǎn)高于總負債的說法，這也同時說明，就資產(chǎn)負債關系來說，如果資產(chǎn)處置妥當，南洋學校資產(chǎn)總量可以償付所欠家長和銀行的債務，南洋事件本有條件按民事關系更為平和地處理完畢。

　　南洋事件中的政府責任

　�。ㄒ唬� 教育部應當出面

　　研究南洋事件資料時，我感到最不可理解的一個地方，是教育部保持著旁觀者的沉默，一直沒有介入到南洋事件的處理中來，人稱縮頭烏龜。南洋教育由分布在山東、山西、河南、云南等地的十所大型學校組成，高峰時有2萬6千多學生。南洋各學校沒有獨立的資金調(diào)度權，學校財務由北京南洋教育投資有限公司、北京南洋教育管理有限公司統(tǒng)一調(diào)度。就南洋事件，媒體上常直問一個問題：“濟南學生家長的1億儲備金到哪兒去了？”據(jù)濟南市公安局的清查，發(fā)現(xiàn)有相當數(shù)量的資金被調(diào)往北京南洋教育投資有限公司、北京南洋教育管理有限公司、大同南洋學校、連云巷南洋學校、大連南洋學校等八個南洋系機構。這證明了媒體上關于南洋財務統(tǒng)一集中管理模式的說法。也說是說，南洋學校雖然分布在國內(nèi)不同地區(qū)，但資金由北京南洋投資有限公司統(tǒng)一管理，教務由北京南洋教育管理有限公司統(tǒng)一管理，南洋的管理模式是，由北京總部統(tǒng)一調(diào)控全國，各學校之間的資金往來情況，各學校間債權債務關系的處理，只能從南洋教育北京總部的清理入手。南洋不同學校的資產(chǎn)負債情況不同，有的好有的壞，僅由任何一個地方政府來獨自處理，一定會造成地方利益搶奪、破壞整體妥善解決的可能，釀成更大范圍的動蕩。媒體猜測，南洋教育的資金被非法挪用或占用，這才造成南洋學校的支付困境，但是，濟南警方已查封了南洋北京總部的賬目和全部資產(chǎn)，但到目前為止，并沒有公布有關南洋教育整體財務情況，誰是責任人誰是罪犯的問題仍是一團迷霧。南洋事件是全國性教育公共事件，負責全國教育管理的教育部理應出面來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，讓家長安心，讓民辦教育界安心，妥善地保護南洋資產(chǎn)和保障南洋債權人權益，但遺憾的是，迄今為止，主管全國教育的教育部，仍然是躲得遠遠的，任由各地圍繞南洋肥肉資產(chǎn)自行其是地爭斗，任由南洋亂局和民辦教育危機漫延開來。執(zhí)政能力的第一要件，是執(zhí)政責任心，從南洋事件中，我們實在難以找到教育部執(zhí)政責任心。

　�。ǘ�） 關于國家整體利益的三點思考

　　從濟南市政府處理南洋學校的過程看，有一個現(xiàn)象值得注意。最初，濟南市委、市政府并不想以刑事手段來處理濟南南洋學校事件。2005年6月16日，濟南市教育局領導召見南洋教育集團執(zhí)行總裁任天順及濟南南洋學校校長韓峰，就濟南南洋歸還家長建�？顔栴}進行商議。會議記錄如下：“市教育局強調(diào)：對濟南南洋學校來講，濟南市教育局從建校之初就給予了大力支持和關照，今后依然會對南洋學校繼續(xù)支持，希望學校發(fā)展得更快更好。但是，當務之急是學校的還款問題。如果不能及時償還學生家長的高額建校款，學校的其他發(fā)展問題無從談起。這是市教育局對學校發(fā)展問題的基本原則和根本立場。今年春節(jié)前夕，南洋教育集團董事長帥總親自來濟，就還款問題做出承諾，表示在今年5月31日前給濟南南洋學校匯款2000萬元用于還款，但是目前還款承諾沒有兌現(xiàn)。7月份是還款期限，目前已經(jīng)有不少學生家長要求還款。如果建校款到時不能返還學生家長，一旦出現(xiàn)問題，就會產(chǎn)生巨大社會矛盾，造成社會不穩(wěn)定。如果因此造成學生和教師上訪，就會產(chǎn)生極大影響。市教育局的態(tài)度非常明確，一貫支持南洋學校發(fā)展，但是首要問題是解決好建校集資款的問題�！蔽蚁嘈牛�這樣的處理方式，不是濟南市教育局自己可以確定的，而是代表了濟南市委、市政府的態(tài)度。

　　濟南政府的態(tài)度是清楚的，如果濟南南洋學校按期歸還了家長的建校款，家長不上訪，就不會造成社會不穩(wěn)定，也就不會有事，濟南教育局仍然繼續(xù)支持南洋學校發(fā)展。在政府看來，從根本上說，南洋能否按期還款，是罪與非罪的根本界限，至于收不收教育儲備金，并非罪與非罪的根本界限。濟南政府這樣的態(tài)度，具有足夠的代表性，一切從防止上訪和社會穩(wěn)定的角度考慮問題。許多民辦學校都收建校費或儲備金，但只要按時歸還，不引起家長上訪和社會不穩(wěn)定，政府就不必過問。當然，如果不能按期歸還，就另說了。這有什么錯嗎？穩(wěn)定高于一切，各地執(zhí)政者首先考慮的就是穩(wěn)定問題，而上訪，就是社會不穩(wěn)定的重要表現(xiàn)形式。地方政府普遍都是這種政治至上的態(tài)度，這難道不是很實事求是、通情達理嗎？從政府內(nèi)部辦事的普遍習慣來說，這樣的態(tài)度完全是無可非議的，甚至是值得贊揚的。但是，當我們把南洋事件放在更開闊更長遠的國家利益層面思考，我們會發(fā)現(xiàn)其存在的問題。最起碼有三點值得反省。

　　第一點，政治化意識與法治化意識問題。當濟南南洋學校仍不能按期歸還家長建校費時，除了迅速由公安系統(tǒng)按刑事辦法定罪辦理之外，還有沒有什么更優(yōu)的辦法呢？濟南南洋學校歸還建校費問題，應是屬于民事范圍還是刑事范圍呢？如果是民事范圍，濟南南洋學校屬于違約方，政府應當積極主動地鼓勵和幫助家長組成訴訟團，依司法程序提起訴訟，由濟南南洋學校和南洋教育集團整體來承擔賠償責任，這樣做的目的，是將整體社會導向社會糾紛的法制化解決路徑，順應國家依法治國的大政方針。政府的任何一次行動，都會形成一種傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)將影響今后的政府行為。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這樣的傳統(tǒng)是我們不愿看到的：社會矛盾就是政治化解決，政治化解決就是刑事化處理。先定下要懲罰學校、辦幾個人，以此回應家長要求，再來找法律理由過法律程序，這樣的執(zhí)政手法，仍然體現(xiàn)了權力至上原則，從國家法治建設的角度看，是有缺陷的。短期看似乎消解了眼前的社會壓力，從長期看則影響執(zhí)政系統(tǒng)法治意識的建設，而且處理過程必然會留下諸多隱患因素。這是一種短期應急性考慮遠遠大于長期建設性考慮的心態(tài)，在眾多公共事件處理中都表現(xiàn)了出來，這是當前執(zhí)政系統(tǒng)普遍存在的重大問題。

　　第二點，具體措施與普遍性原則問題：中國道家認為，執(zhí)政的任何一個措施，都要與普遍性的原則作為指導。《管子》中稱：“不行不可復者。”意思是，政府的行為舉措，不能做出那種不可長期重復的行為。一項舉措，是從普遍性的正義原則出發(fā)的，可以普遍性的適用，這就是可重復的。中國是一個統(tǒng)一法制的國家，法律政策的統(tǒng)一性和普遍性是維系國家一體的核心要件。將南洋儲備金不能按期歸還當成非法吸收公眾存款罪處理，這樣的裁決如果最終達成，那將是整個民辦教育界的一大災難。僅山東民辦教育機構已發(fā)展到6300個，在校人數(shù)超過120萬人。這些民辦教育機構，都不同程度地收取過建校費或?qū)W費預付款，濟南南洋學校如因此而獲罪，那么這些民辦教育機構的負責人又如何能不受處理呢？如果按此統(tǒng)一標準處理，山東是否要按圖索驥，將這些民辦教育機構負責人當成犯罪嫌疑人逐一抓獲歸案來解決民辦教育的“通病”呢？如果不按這統(tǒng)一標準處理，法律原則的普遍性和統(tǒng)一性權威何在呢？除濟南外，各地沒有將收教育儲備金當成非法吸收公眾存款的罪名處理，大概也是考慮到了具體措施與普遍性原則的關系問題。民辦教育的從業(yè)者們，都自稱是后娘養(yǎng)的，不斷遭遇歧視性的不公平的教育政策打壓。公立學校也在收取各種助學金和預收學費，如果遇上同樣歸還資金的困難，政府是不是也會一視同仁地量刑定罪呢？如果投資民辦教育，不僅要承擔經(jīng)營風險，還要承擔政治風險，沒有合理的退出機制，辦學失敗就是犯罪，這對中國民辦教育的發(fā)展意味著什么呢？

　　第三點，政府監(jiān)管權力與監(jiān)管責任問題：從1994年在山西太原建立第一所南洋學校開始，南洋教育集團已有十多年的發(fā)展史，家長保證金或教育儲備金的收取也有十多年的歷史。南洋每所學校都是當?shù)赜布�投入很大、校舍十分漂亮的學校，而且從全國各地招聘了大量優(yōu)秀教師。這期間南洋教育得到了政府的辦學許可，得到各級政府教育部門的嘉獎，其創(chuàng)立的集團辦學的模式也被教育界廣為好評，南洋被譽為“中國民辦教育的領航母艦”。一個教育企業(yè)的興衰，正如一個企業(yè)的興衰一樣，其間有許多政策環(huán)境變化的原因。正如楊東平先生所言：“南洋教育集團的發(fā)展和衰敗，有復雜的原因，集中了我國民辦教育的諸多問題，值得認真研究和總結教訓�！�

　　民辦學校教育儲備金歸還危機，早在1999年前后就在廣東發(fā)生，但廣東省政府十分妥善地進行了處理，沒有變成全省性公共事件。但廣東省處理儲備金的經(jīng)驗，教育行政主管部門沒有及時向全國推廣。2004年10月，南洋教育創(chuàng)辦人任靖璽在其《教育煉獄十年》一書在網(wǎng)上廣為流傳，里面談到了南洋收取教育儲備金的歷史沿革，談到了南洋教育儲備金在政策環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境惡化的情況下難以按期歸還的危機。但遺憾的是，這一切似乎沒有引起教育行政管理部門的絲毫注意，更不用說采取了什么積極主動地預防措施。待到南洋事件發(fā)生，家長和媒體批評教育行政部監(jiān)管失誤的時候，地方教育行政部門馬上出來定性，說南洋學校從一開始就是一個騙局，說南洋學校造假賬欺騙政府，落井下石地把自己的責任推得干干凈凈。忘了自己曾給這個“十年騙局”頒發(fā)許可證，忘了自己曾給這個“十年騙局”頒發(fā)獎勵了。罪刑法定，法律判決要求以證據(jù)事實為依據(jù)，在南洋全部財務清理清楚并確定違法責任人之前，教育行政官員的首要責任，是配合司法部門清理南洋情況并安撫教師學生，使正常的教學工作不要中斷。毫無疑問，十年來教育行政部門是監(jiān)管失職的，監(jiān)管失職的責任，是不能簡單用“南洋騙局”的提法來搪塞的。在國家制度的建設中，如果繼續(xù)讓行政管理部門的責任追究虛化，那么行政部門普遍存在的“攬權推責”現(xiàn)象就避免不了。南洋事件，再次凸現(xiàn)出政府監(jiān)管的失職，再次說明不承擔責任的權力有多大的危害。

　　南洋學校在很大程度上代表了中國民辦教育，南洋事件無疑是一個與中國民辦教育有關的標本性事件，政府如何處理南洋事件，將在很大程度上決定著中國民辦教育的命運，也將在一定程度上影響著中國的法治建設和政權的形象。

　　注：感謝李方平律師為本文提供的南洋相關資料

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