「內容提要」要真正解決司法介入大學自治權的限度問題，必須深入研究大學自治權的內部關系，即大學自治權的內在結構。大學自治權的內在結構中包含了學術自由權（利）和行政管理權（力）兩種基本要素，兩者有很大的差異性，也有很強的關聯(lián)性；
兩者既可以是協(xié)調一致的關系，也可以是沖突緊張的關系。當兩者沖突緊張時，大學自治權就難以真正保障學術自由。北京大學的歷史變遷表明，大學自治權的內在結構經歷了一個從均衡——失衡——均衡——新的失衡——新的均衡——新的失衡的過程。從事物發(fā)展的客觀規(guī)律來說，大學自治權的內在結構的未來發(fā)展應當走向均衡化，而教育法治是確立博弈規(guī)則、保障公平博弈、使大學自治權內在結構走向均衡化的推動力。

　　「關鍵詞」高等教育管理/大學自治權/學術自由權/行政管理權/教育法治/均衡化

　　一、問題及其分析路徑

　　1999年的劉燕文訴北京大學案，又一次使北京大學這一經歷了百年滄桑的名校成為社會關注的焦點。（注：1996年1月北京大學學位評定委員會召開會議對包括劉燕文在內的29名博士學位申請者的學位論文等進行全面審核。對劉燕文博士學位論文的審核，學校學位評定委員會最終以無記名方式投票，由于6票贊成，7票反對，3票棄權，贊成票未過全體成員半數(shù)，學校學位評定委員會據(jù)此作出不授予劉燕文博士學位的決定。北京大學也就據(jù)此不予頒發(fā)劉燕文博士生畢業(yè)證書，而只發(fā)給博士結業(yè)證書。1999年9月，劉燕文向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，狀告北京大學及其學位評定委員會，要求北京大學為其頒發(fā)博士研究生畢業(yè)證書，要求學校學位評定委員會在合理的時間內對其申請重新評議并作出決定。一審法院北京市海淀區(qū)人民法院經過審理，判決被告北京大學在判決生效后兩個月內向劉燕文頒發(fā)博士研究生畢業(yè)證書，責令被告北京大學在判決生效后三個月內對是否批準授予劉燕文博士學位的決議審查后重新作出決定。此案上訴到北京市第一中級人民法院后，二審法院以原審法院未能查清訴訟時效問題為由，撤銷原判，發(fā)回重審；
海淀區(qū)法院在重申中以原告超過法定起訴期限為由，駁回了原告的起訴；
原告再次上訴，北京市第一中級人民法院裁定駁回起訴，維持原裁定。詳情參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書（1999）海行初字第103號，北京市第一中級人民法院行政裁定書（2000）一中行終字第43號，北京市海淀區(qū)人民法院行政裁定書（2000）海行初字第157號，北京市第一中級人民法院行政裁定書（2001）一中行終字第50號。）該案件的意義早已超越案件本身，不僅引發(fā)對整個教育體制的反思，而且對整個教育法治的發(fā)展都產生了深遠的影響。在該案所引發(fā)的廣泛討論中，司法審查與大學自治的關系問題成為了其中的焦點之一。一審法院判決北京大學應在兩個月內頒發(fā)給劉燕文博士研究生畢業(yè)證書，并在三個月內對是否授予他博士學位予以重新審查。（注：參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書（1999）海行初字第103號。）這其中就涉及到兩種大學自治權：其一是北京大學頒發(fā)博士畢業(yè)證的權力；
其二是北京大學學位評定委員會頒發(fā)博士學位的權力。關于第一種權力是否可以接受司法審查的問題，并未出現(xiàn)太多不同意見。但關于第二種權力是否可以接受司法審查的問題，卻激發(fā)了廣泛討論。劉燕文在起訴狀中，曾請求法院直接判決北京大學學位評定委員會頒發(fā)給他博士學位證書，但在案件審理過程中，經代理人提議，改為請求判決撤銷北京大學學位評定委員會關于不授予博士學位的決定，對他的申請重新進行審議并作出決定。一篇論文是否達到博士學位論文的水平，這種問題當然屬于學術認定和學術裁量問題。假如前一個訴訟請求成立，就必然會導致司法權干預學校教育自主權的問題，所以遭到一些學者的明確反對。（注：如1999年12月21日北京大學法學院的一次學術沙龍中，賀衛(wèi)方教授明確指出：“對于這起訴訟，我曾經有一點顧忌，那就是，擔心外部權力借此機會，以司法的名義干涉大學的獨立，對學術自由與獨立是否會產生某種不良的影響�！保▍⒁娬恐袠�。高等教育與行政訴訟[M].北京：北京大學出版社，2003：461）中國人民大學法學院王利明教授認為，在劉燕文訴北大一案中，“法院在做它力所不能及的事情，通過司法救濟來維護公民的權利是很重要的，但對學術論斷，司法最好不要介入。學術評價應該是高校自主決定的。法院判決要更改學術委員會得出的學術判斷，不僅妨礙了高校自主權，也是對學術自由的不尊重�！倍�中國人民大學法學院的胡錦光教授和北京師范大學的勞凱聲教授則持相反的觀點，他們認為“這次司法介入是有限的”，“只是對授予學位的程序是否合法進行了判斷，并未對學術水平進行判斷，應該說沒有侵犯到學術自由�！眳⒁娻嵙眨骸皠⒀辔脑V北大一案判決，引起專家學者展開激烈探討”，載于《中國青年報》2000年1月9日；
徐建波、胡世濤：“學位之爭能夠啟動司法程序”，載于《檢察日報》2000年1月10日。）但是，“高校自主管理權的合法性，不等于其具體管理行為的合法性。高校自主管理權能否得到公正、合理的行使，還必須有與之相適應的正當程序來保障�！保ㄗⅲ呵鼗菝�。高校管理法治化趨向中的觀念碰撞和權利沖突。中國教育法制評論（第1輯）[M].教育科學出版社2002：64.）可以說，法院介入高校的自主權是無可非議，而應該更多考慮的問題恰恰是——法院可以介入到何種程度？以及如何把握介入的“度”？這正是我們之前的討論和研究中比較欠缺的方面。

　　要解決這一問題，必須理清兩種關系。其一是大學自治權的外部關系。也就是要理清大學和政府以及其他社會組織的界線所在，明確大學自治的空間和大學自治權的范圍。其二是大學自治權的內部關系。也就是要理清大學自治空間的不同事項的差異，確定哪些事項會影響到學術自由，哪些事項不會直接影響到學術自由，以及兩者之間的關系。這兩種關系中，外部關系決定了內部關系并對后者產生一種聯(lián)動影響，進而能夠調整和改變與之不適應的內部關系。而后者在努力適應外部關系的同時，也具有一定的獨立性并對前者產生一種有限的反向作用。在我國，第一種關系基本上由法律來明確，而且現(xiàn)有法律也已經相對明確，對其進行調整和改變主要依賴于立法活動和司法解釋，相關研究已經比較深入。而第二種關系基本上不能通過法律來明確，而且現(xiàn)有法律和學校內部規(guī)章都沒有明確，對其進行調整主要依賴于學校自身的活動，相關研究還非常欠缺。在劉燕文訴北大一案中，上述兩種權力都是屬于大學自治權的范圍，卻引發(fā)不同的反應，法院也給予了不同的回應，也昭示著兩者之間存在差異性，其關系屬于第二種關系。所以，著眼于徹底解決司法審查的界線問題，本文將關注的重點放在第二種關系，并把它理解為大學自治權的內在結構。

　　所謂“結構”，是指“物質系統(tǒng)內各組成要素之間的相互聯(lián)系，相互作用的方式�！保ㄗⅲ合恼鬓r。辭海（縮印本）[M].上海：上海辭書出版社，1989：1317.）在自然辯證法中，它同“功能”相對，組成一對范疇�！拔镔|結構多種多樣，可以分為空間結構和時間結構。任何具體事物的系統(tǒng)結構都是空間結構和時間結構的統(tǒng)一。”（注：夏征農。辭海（縮印本）[M].上海：上海辭書出版社，1989：1317.）可見，任何事物的內在結構都有兩種維度：其一是空間維度。體現(xiàn)為事物內部各要素是可分的，既有獨立性，也有關聯(lián)性，能夠呈現(xiàn)一定比例而相互共存，是一種平面的相對穩(wěn)定性。其二是時間維度。體現(xiàn)為事物內部各要素存在關聯(lián)性，能夠互相作用、調整和改變，從而使事物的整體結構在時空中呈現(xiàn)一種變化，是一種縱向的相對不穩(wěn)定性。本文正是以北京大學為例，從空間和時間這兩種維度來考察大陸公立高等學校自治權的內在結構，進而提出了自治權內在結構均衡化的時代命題，并在這一命題之中，來論證并凸顯教育法治對于大學自治的時代意義。即它是確立博弈規(guī)則、保障公平博弈、使大學自治權內在結構走向均衡化的推動力。

　　二、大學自治與學術自由的關系

　�。ㄒ唬┐髮W自治權與大學自主權

　　大學自治是大學最悠久的傳統(tǒng)之一，它可以追溯到中世紀。傳統(tǒng)的大學，無論它的經費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準是靠教皇訓令、皇家特許狀還是國家和省的立法條文，學者行會是自己管理自己的事情。其必要性已經得到普遍的認同。但是，對于大學自治內涵的界定，學界并不完全一致。有的認為，“其實是指內部事項。譬如，大學的組織、大學的課程、大學的人事、大學內部經費的運用、大學的發(fā)展方向等，應由大學自行訂立規(guī)范，自行運作，在法律范圍內，國家不得加以干預�！保ㄗⅲ嘿R德芬。學術自由與學術倫理間的疏離和依附。大學法研討會論文集[C].臺北：東吳大學法學院，1998：91.）有的認為，大學自治權指大學內部人員自主性治理校務之權利，由大學內之校長、教師、學生與職員共同‘治理校務’“（注：林世宗。落實憲法保障大學學術自由與自治權。大學法研討會論文集[C].臺北：東吳大學法學院，1998：17.）有的認為，大學自治一般是指大學應當獨立地決定自身的發(fā)展目標和計劃，并將其付諸實施，不受政府、教會或其他任何社會法人機構的控制和干預。還有的認為，大學自治是指大學可以自由地治理學校，自主地處理學校的內部事務，最小限度地接受來自外界的干預和支配。

　　盡管表述各不相同，但綜合來看，大學自治應當滿足以下三個基本要求：一是大學治理的主體應當是大學自身內部的力量，可以是校長、教師和學生，但不是國家、社會或學校以外的其他組織；
二是大學治理的內容是高校內部的事項，主要包括學術上的自由和管理上的自主；
三是治理的目標是保障學術活動只服從真理的標準，而不服從任何學術倫理之外的約束。需要指出的是，“大學自治”不完全等同于“大學自治權”。前者主要強調一種理念和制度，而后者是這一理念和制度的重要內容，是它的集中體現(xiàn)，是它的核心要素。兩者之間具有一種邏輯的關聯(lián)性和一致性。當然，在成熟的法治社會，大學自治一般都會直接地反映在一國的法制建設中，體現(xiàn)為一種法律上的大學自治權。此時，“大學自治”和“大學自治權”可以說是同一事物的“一體兩面”。

　　在我國大陸的教育法制中，沒有采用“大學自治權”的概念，而是采用“自主權”的概念。必須承認，我國大陸高校的辦學自主權，不等同于西方傳統(tǒng)的大學自治權，它的提出有特定的時代背景和特定的內涵。但是，兩者在功能和精神上存在著一種內在的一致性。兩者的演化過程呈現(xiàn)相向而行的態(tài)勢，目的都是尋求一個合理的“度”，從而使得政府與高校及社會的關系協(xié)調與平衡。可見，兩者都是力圖保持大學的適當自治空間，進而在制度上來保障和實現(xiàn)“學術自由”的根本理念。正是基于此，本文秉承求同存異的精神，將兩者暫且統(tǒng)于“自治權”這一概念之中進行闡述和分析，避免語義變幻造成的思維之混亂。因此，從功能意義上來說，我國大陸高等學校的辦學自主權實際上是法律所賦予的一種大學自治權。

　　我國大陸公立大學的自主權主要體現(xiàn)在《教育法》和《高等教育法》中。根據(jù)這兩個法律的有關規(guī)定，（注：參見《中華人民共和國教育法》第28條，《中華人民共和國高等教育法》第33-38條，第41條、第42條。）我國大陸公立大學自治權的內容大致包括以下七類：

　　1.招生：制定招生方案，調節(jié)招生比例。

　　2.教育教學：設置學科、專業(yè)，制定教學計劃、選編教材、實施教學。

　　3.科學研究：科學研究、技術開發(fā)、社會服務，科技交流合作，決定授予學位。

　　4.機構設置，配備人員。

　　5.教師管理：聘任教師，評聘職務，調整工資津貼，實施獎勵或處分。

　　6.學生管理：學籍管理，實施獎勵或處分，頒發(fā)證書。

　　7.經費使用：管理、使用各種財產和經費。

　　這些規(guī)定表明，我國大陸公立大學的自治權具有以下三個特點：一是自治的主體中沒有教授，也沒有學生；
（注：關于大學辦學自主權主體的表述，在《中華人民共和國教育法》是“大學及其他教育機構”，在《中華人民共和國高等教育法》有關條文中是“高等學校”和“學校校長”�？梢�，這些自主權并沒有賦予給教授和學生。）二是自治的范圍也不僅僅限于學術自由事項，還包括許多內部行政管理事項；
三是學術自由的事項和內部行政管理的事項界線不清，統(tǒng)一于自主權之中，法律上沒有對兩者區(qū)別對待，更沒有對前者著重對待。這種狀況導致自治權的內在結構不清楚，主體不明確，司法審查的范圍自然也就難以確定。(點擊此處閱讀下一頁)

　�。ǘ�）大學自治權與學術自由

　　學術自由是大學的靈魂和品格之所在，這一點已經得到了普遍的認同。（注：“世界上各一流大學無不有極為宏偉之建筑聳立校園中，及充裕之財力資源及師資學生。然而，更重要的是，這些大學內涵中，均存在著充分之學術自由與自治權風氣�！�…世界上一流大學內無不迷漫著‘學術自由’之氣息，足見學術自由對大學發(fā)展之重要性”。參見林世宗。落實憲法保障大學學術自由與自治權。大學法研討會論文集[C].東吳大學法學院，1987：16-17.）但是，對于學術自由與大學自治權的關系，卻存在不同的認識，有兩種代表性的看法。一種觀點認為大學自治是學術自由的合理延伸和當然結果；
另一種觀點認為大學自治是學術自由的制度保障。

　　第一種觀點把大學當成學術自由的組織體，把大學自治看作團體性的學術自由。這種觀點立足于自由主義的精神，為大學自治提供一種自然法上的正當性，從而使學校在國家—社會的二元結構中能夠形成一種對峙而又互動的良性格局。但是，這一觀點把大學自治權看成一種團體性的權力，存在三點不足之處：一是遮掩了自治權主體的多樣化的可能性。在德國，自治權的主體主要是教授，形成了以教授組織為中心的大學自治模式；
而在美國，理事會的領導和終身教授制是其鮮明特色，自治權的主體不限于教授，形成了理事會領導下的大學自治模式�？梢�，在學校這一集體之內，仍然存在著自治權主體的差別，而這一差別可能使之對學術自由的保障功能也會有所不同。二是將自治權的內容和學術自由內容完全等同。1957年，美國弗蘭克福特（Frankfurter ）大法官在Sweezy案中首次提出了大學的四項基本自由。即，基于大學自身的學術理由以決定教師聘任、基于大學自身的學術理由以決定課程內容、基于大學自身的學術理由以決定教學方法和基于大學自身的學術理由以決定學生標準。這四項被西方國家普遍認為是學術自由的基本內容。但是，事實上，西方各國大學自治權的內容都不限于這四項，而我國臺灣地區(qū)的大學自治權和大陸大學的辦學自主權也是如此。三是遮掩了兩者之間存在不一致性的可能性。這種觀點認為，大學自治和學術自由有一種一致性，因而自治權越大，學術自由越有保障，使我們的認識走入了一個認知的死胡同。實際上，大學自治和學術自由也存在一種不一致性。一個自治的大學能否保護教師的學術自由，最為關鍵的問題這所大學自治的主體是誰？如果學校的行政系統(tǒng)是自治主體，它也有壓制學術自由的可能，從而使大學自治和學術自由之間形成一種張力。

　　正是基于此，本文更加贊同第二種認識。（注：第二種觀點基本上已是海峽兩岸的共識。如大陸有的學者認為，“大學不過是學術自由內在要求的組織化形態(tài)，大學自治則是學術自由的制度化保障”。有的臺灣學者認為，從事“大學自治既系源自學術自由之本質，……大學自治可謂系對學術自由之制度性保障�！边�有的臺灣學者認為，臺灣司法院大法官釋字380號解釋明示：“憲法第11條講學自由之規(guī)定，系對學術自由之制度性保障�！眳⒁妵篮Ａ�。學術自由、大學自治與憲政[J].學術論壇，2005（2）；
參見葛克昌。自治與國家監(jiān)督。挑戰(zhàn)與創(chuàng)新：變革世界中的高等教育——海峽兩岸高等教育研究學術研討會（2005.4.4-2005.4.5），第153頁；
參見蔡茂寅。學術自由之保障與教育行政監(jiān)督權之界限——評大法官會議釋字第380號解釋[J].月旦法學，1995（2）：55.）并且認為，由于自治權和學術自由之間可能存在的張力，有必要對自治權的內在結構深入地剖析，對促進學術自由的權力和其他自治權作出適當?shù)膮^(qū)分，并準確認識兩種權力（利）所具有的不同屬性及其法治意義。

　　三、大學自治權的內在結構

　　從空間維度來看，大學自治權的內部，存在著一定程度上獨立可分的不同“要素”，它們的差異性是形成這一內在結構的前提；
同時，這些不同“要素”之間也存在密切的關聯(lián)性。差異性和關聯(lián)性相互統(tǒng)一的兩種“要素”共同構成了大學自治權完整的內在結構。當然，不能將“要素”一詞簡單地等同于大學自治的具體事項。它是從“內在結構”這一語境出發(fā)對大學自治權進行微觀分析的一種邏輯思維和語義工具。

　�。ㄒ唬┐髮W自治權內在要素的差異性

　　在國家與社會的二元結構中，大學自治權是免于政府、教會或其他任何社會法人機構控制和干預的權利，其本質是一種消極的自由。而在學校內部關系中，它體現(xiàn)為一種對學校各方面事務進行自主治理的權力，其總體上是一種能動的權力。但是，這一總的特征并不能掩蓋其基本內容的差異。在大學自治權的內在結構中，依據(jù)權利（力）主體的不同，又可以分為學術自由權（利）和行政管理權（力）兩種要素。（注：在教育學界，有的學者將大學內部的權力關系區(qū)分為“學術權力”和“行政權力”兩大類。筆者認為，這一分類注意到了其調整事項的特征差異，但沒有認識到在學校內部關系中學術自由更多的是“權利”，行政權力更多地體現(xiàn)為“權力”，兩者有根本的不同。如果學術自由是一種“權力”，就意味著另一方有服從義務，從而出現(xiàn)壓制學術自由的“學霸”，這實際上是學術自由權利的“異化”。因此，對這一研究成果進行了反思性的借鑒，進而提出“學術自由權（利）”和“行政管理權（力）的區(qū)分。”參見秦惠民。學術管理活動中的權力關系與權力沖突[M].中國教育法制評論（第1輯）。教育科學出版社，2002；
張德祥。高等學校的學術權力與行政權力[M].南京師范大學出版社，2002：19-27.）所謂學術自由權，是指學術人員自主地從事學術事務、進行學術活動、發(fā)展學術關系的權利。所謂行政管理權，是指行政機構為實現(xiàn)組織目標，依照一定的章程對大學自身進行管理的能力。（注：行政權力常常特指國家行政機關的權力，即國家行政機關依靠特定的強制性手段，為有效地執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法、原則對全社會進行管理的能力。但一般也用來指社會組織中的行政權力�；�于這種認識，筆者提出了在大學自治權內部提出了“行政管理權（力）”這一概念。參見張國慶。行政管理學概論[M].北京大學出版社，1995：218.）

　　這兩種要素承載了兩種不同的力量，有著非常明顯的差異性。主要體現(xiàn)在以下六個方面：其一，兩者的本質不同。無論是相對于學校以外的力量，還是相對于學校內部的其他力量而言，前者都體現(xiàn)為一種消極的自由，是一種防御性的權利。而后者有所不同，相對于學校以外的力量而言，它是一種消極的自由，也是一種防御性的權利；
但相對于學校內部的其他力量而言，它是一種積極的力量，甚至可以是一種干預性的權力。其二，兩者的主體不同。前者作為一種權利，享有的主體是大學中的學術人員，包括教師和學生，屬于單個的個體；
（注：學術自由權是一種對世權，具有一種排他的效力。它不僅要求不受行政力量的干涉，也不受其他學術人員的干涉，所以它的主體是單個的個體。這也是筆者不贊同大學自治權是“團體性的學術自由”這一觀點的原因之一。）后者作為一種權力，享有的主體是大學內的行政機構，屬于整體的集體。其三，兩者的目的不同。前者的直接目的在于追求真理，學術自由是追求真理的堡壘。后者的直接目的在于實現(xiàn)對大學高效的組織，當然，其間接目的可能也包括學術自由，但往往不限于此。其四，兩者的特征不同。前者作為一種權利，一般不具有強制實現(xiàn)的效力；
而后者作為一種權力，在有些情形中具有強制實現(xiàn)的效力。其五，兩者的內容不同。前者的主要內容是學術事務，后者主要內容是大學的其他事務的組織和管理。其六，兩者的法治意義不同。前者所形成的社會關系不是一種法律關系，只受學術倫理的調整和約束；
而后者所形成的社會關系是一種法律關系，受有關法律、法規(guī)和法治原則所調整，應當接受司法審查。

　　根據(jù)這些差異性的表現(xiàn)，可以看出：我國大陸公立大學自治權中體現(xiàn)為學術自由權的事項，主要包括上文中所歸納的第2類和第3類，也涉及到第4類、第5類和第7類；
而體現(xiàn)為行政管理權的事項主要包括上文所歸納的第1類和第6類，也涉及到第4類、第5類和第7類。也就是說，第4類、第5類和第7類的事項要根據(jù)具體情況來分析，它們是學術自由權（利）和行政管理權（力）交融的領域，是這兩種要素相互交流或者交鋒而引發(fā)關聯(lián)性的地帶。正因為如此，它也是司法審查的腳步開始迷失的地帶。如在劉燕文訴北大案件中，有一個爭議就是北京大學學位評定委員會是否可以成為行政訴訟的被告？這就屬于第4類的事項，關鍵要看這一機構行使的是學術自由的權利還是行政管理的權力。

　�。ǘ�）大學自治權內在要素的關聯(lián)性

　　在大學自治權的內在結構中，這兩種要素具有不同的性質，呈現(xiàn)不同的特征，服務于不同的價值，引發(fā)不同的法治意義，從而相互之間又形成了既協(xié)調、又緊張的密切關聯(lián)性。具體來說體現(xiàn)為兩個方面：一方面是兩者的一致協(xié)調關系。當行政管理權的根本目的與學術自由的價值相一致，以學術自由為中心，以學術機制為優(yōu)先時，兩者體現(xiàn)為一種協(xié)調發(fā)展的關聯(lián)性。在這種情形中，行政管理權是一種促進學術自由的力量。比如，招生工作是一種行政管理權（力）。如果招生工作考慮到學術因素，貫徹學術人員的評價標準，那么就會更加注重保持適當規(guī)模，避免出于經濟效益考慮的盲目擴招，增加學術人員的教學負擔，降低教學質量，并且危及學術。另一方面是兩者的沖突緊張關系。當行政管理權的根本目的與學術自由的價值相偏離，不以學術為中心，不以學術機制為優(yōu)先時，兩者體現(xiàn)為一種緊張沖突的關聯(lián)性。在這種情形中，行政管理權可能成為壓制學術自由的力量。比如，學科設置本是一種學術自由權（利），但如果這些事項由行政力量占主導，兩者之間就可能存在一定的沖突和緊張。在改革開放后，北京大學針對不斷變化的社會需求，加大了普通高等教育學科結構調整的力度，在繼續(xù)保持和加強基礎學科的同時，突出地加強了社會急需專業(yè)的人才培養(yǎng)。但總的看來，自然科學應用科學的種類和比例仍然偏少。這對北京大學學科的綜合發(fā)展，學科之間的交流和融合，新興邊緣科學開創(chuàng)等仍會有制約作用�？梢�，這種專業(yè)設置顯然受到了外部關系的影響，但如果沒有把握好學術取向與其他取向的“度”，也會產生不良的效果。

　　四、大學自治權內在結構的變遷——以北京大學為例

　　從時間維度來看，由于協(xié)調和緊張兩種關聯(lián)性的存在，必然意味著在兩種要素共同支配的領域中，可能會隨著時代發(fā)展經歷此消彼漲、此起彼伏的結構變遷，因而呈現(xiàn)出一種不穩(wěn)定性。事實上，大學自治權的內在結構也確因其不穩(wěn)定性而經歷了一個變遷的過程，西方國家是如此，我國也不例外。（注：如歐洲中世紀的大學享有很多自治權，但是受教會真理一元論的支配，它們并沒有學術自由，可以說其自治權的內在結構是行政管理權支配的一元格局。再如日本在1886年之后數(shù)年內，就大致確立了大學自治的制度和習慣，但二戰(zhàn)以前的明治憲法中并沒有學術自由的明文規(guī)定。其自治權的內在結構也經歷了從行政管理權一元化格局到行政管理權與學術自由權并存的二元格局的轉變�？梢�，這種大學自治權內在結構的變遷是一種歷史發(fā)展的必然。）北京大學是我國最具有代表性的高等學府，它飽經滄桑的百年歷程，就是我國公立大學歷史發(fā)展的縮影，可以折射出我國大學自治權內在結構的時代變遷。下面就主要以北京大學為例，來考察我國大陸公立大學自治權內在結構的變遷，進而分析和探討其今后的發(fā)展方向。

　　1898年北京大學的前身——京師大學堂成立。但是，直到辛亥革命以前，其實質上仍然是一個封建學院，而不是現(xiàn)代意義上的大學。如1902年11月經清政府批準頒行的《欽定京師大學堂章程》對大學堂的辦學綱領、科目設置、課程安排、招生辦法、畢業(yè)分配、聘用教師、導師體制和教學紀律都作了詳細的規(guī)定。（注：參見光緒二十八年十一月頒發(fā)的《欽定京師大學堂章程》，載北京大學校史研究室。北京大學史料（第一卷）[M].北京：北京大學出版社，1993：87-97.）可見，這一時期幾乎學校所有事項都受國家權力的控制，不可能有所謂的大學自治權，學術自由更是一種奢望。真正的大學自治權形成于民國時期。

　　（一）民國初期：學術主導結構的初步形成

　　辛亥革命后，京師大學堂更名為北京大學，也接受了資產階級民主性質的某些改革，在立法上確立了一定程度的大學自治權。1912年頒布的《大學令》規(guī)定大學的宗旨是“教授高深學術、養(yǎng)成碩學宏材、應國家需要”，體現(xiàn)了學術自由的精神。并規(guī)定，大學設評議會處理全校行政事宜，(點擊此處閱讀下一頁)

　　校長為議長，教授可以被選舉為會員；
各科設教授會處理本科行政事宜，學長為議長，本科教授為會員。另外，1914年9月胡仁源對北京大學進行整頓，實施了擴大招生、增聘教員、改進教學方法、編寫教材等一系列措施。（注：《大學令》是為國內各個大學共同制定的，但北大是當時全國唯一的國立大學。所以這個法令實際上成了北京大學的基本章程。參見蕭超然等。北京大學校史1898-1949[M].上海：上海教育出版社，1981：33-35.）可見，在當時大學自治權中，教授發(fā)揮了比較大的作用，一些行政管理權的行使也允許教授的參與。而在1917年蔡元培任北大校長之后，教授主導的二元結構更加得到強化。蔡元培明確提出“大學者，研究高深學問者也”的理念。在這一思想指導下，全面實行評議會制度，不是教授不得當選為評議員；
設立行政會議，成員以教授為限，掌握全校行政大權；
成立總務處，管理全校人事和財政，提高學校辦事效率。（注：蔡元培的這些理念顯然是受德國教育家洪堡的影響，他這些舉措的內在邏輯也是把行政自主權作為維護學術自由的力量。參見（美）魏定熙著。金安平、張毅譯。北京大學與中國政治文化[M].北京：北京大學出版社，1998：140-146.）可見，在這一時期，大學的自治權有了進一步發(fā)展。在其內在結構中，行政管理權服務于學術自由權并以后者為主導，兩者形成了一種比較協(xié)調的關系，學術自由得到了較好地張揚。出現(xiàn)了許多諸如胡適和梁漱溟兩先生在哲學上唱對臺戲，卻相互尊重的學術佳話。（注：肖東發(fā)等。風骨——從京師大學堂到老北大[M].北京：北京圖書館出版社，2003：64-65.）

　�。ǘ�）1927年—1938年：學術主導結構的式微消亡

　　南京國民政府建立后，由于中央集權的加劇，政治干預的加強，大學整體的自治空間縮小，但并沒有改變自治權的內在結構。1929年7月國民政府公布《大學組織法》、《�？茖W校組織法》，其后教務部又先后公布《大學規(guī)程》、《�？茖W校規(guī)程》等法規(guī)，除廢止董事會制外，基本上發(fā)展、完善了此前的《大學令》和《國立大學條例》，并且得到比較嚴格的執(zhí)行。1931年九·一八事變以后，戰(zhàn)時集權陡然加強，實現(xiàn)“政教合一”，大學整體的自治空間也就消亡了。

　�。ㄈ�）1938年—1949年：學術主導結構的重新興起

　　1938年4月，撤退到昆明的長沙臨時大學奉國民政府教育部令更名為西南聯(lián)合大學。這所由北京大學、清華大學和南開大學三校組建而成的戰(zhàn)時中國的最高學府，在現(xiàn)代中國教育史上有著非常重要的意義。在這之后的九年里，以學術為主導的大學自治權的內在結構得以重新確立，并得到了比較充分的發(fā)展。在西南聯(lián)大，校長和常委會雖是領導機構，但發(fā)揮作用最大的卻是其教授會制度。西南聯(lián)大當時的各院院長都由教授擔任，各系系主任，起初就被稱為系的教授會主席。聯(lián)大教授會由全體教授、副教授組成。教授會是咨詢機構，聽取常委會主席報告工作，討論學校的重大問題，向常委會或校務會提出建議，或討論他們交議的事項，選舉參見校務會的代表等等。教授會對學校的行政管理、教學設施、學科發(fā)展、學生學習都有相當?shù)挠绊懞妥饔�，體現(xiàn)了聯(lián)大教授治校的精神。比如，在西南聯(lián)大，聘任教授是系主任的職責，由系主任題名，經學院院長同意，便可以聘任教授。院長和系主任都必須具有崇高的學術地位，由他們決定聘請或退聘教授以及為教授定級，便不會引起爭議。另外，講師助教會和職工代表、學生自治會代表也有要求列席教授會、校務委員會，參與討論有關問題的權利。

　　可見，在西南聯(lián)大時期，由于大學自治權內在要素之間的協(xié)調一致關系，在校內，它（教授會）有以民主的名義對抗校長獨斷專權的一面；
在校外，它有以學術自主的名義對抗國民黨派系勢力對教育學術機構的侵入和控制的一面，使大學自治權和學術自由都得到極大的張揚。正如《國立西南聯(lián)合大學紀念碑文》所載：“聯(lián)合大學以其兼容并包之精神，轉移社會一時之風氣，內樹學術自由之規(guī)模，外來民主堡壘之稱號�！�1946年7月，西南聯(lián)大重返北方，三校分別重建。重建后的北京大學，無論是自治空間的范圍還是自治權的內在結構，都已難以重現(xiàn)西南聯(lián)大時期的光景。

　�。ㄋ模�1949年—1956年：行政主導結構的艱難維繼

　　新中國建國以后，中國共產黨加強了對學校的領導，由1949年成立的華北高等教育委員會，統(tǒng)一實施高等教育的方針和計劃，指導學術的改進和圖書文物的管理工作。（注：王學珍等。北京大學紀事（上冊）[M].北京：北京大學出版社，1998：413.）大學整體上的自治空間非常狹窄，北京大學也不例外。（注：但是，這一時期的大學自治權并未消失。如華北高等教育委員會1729號通知規(guī)定了高等學校1949學年度公共必修科的強制性要求，但同時允許各�！叭缬欣щy，可依照具體情況靈活處理，但須呈報本會�！眳⒁娡鯇W珍等。北京大學紀事（上冊）[M].北京：北京大學出版社，1998：411.）在這有限自治的內在結構中，行政力量成為了主導。1950年教育部頒發(fā)的《高等學校暫行規(guī)程》規(guī)定實行“校長負責制”，他對外“代表學�！�，對內“領導全校（院）一切教學、研究及行政事宜�！保ㄗⅲ簭埥�。中國教育年鑒（1949-1981）[M].北京：中國大百科全書出版社，1984：778.）而由于1951年、1952年開展的教師思想改造等政治運動，削弱了他們的獨立人格和學術自主，學術自由權也非常微弱，缺乏制度保障�？梢�，在這一時期，大學自治權非常有限。在其內在結構中，行政管理權控制了學術自由權并以前者為主導，兩者形成了一種比較緊張的關系。

　�。ㄎ澹�1957年—1977年：大學自治空間的完全缺失

　　在1958年“教育革命”以后，強調教育工作要“政治掛帥”。1958年9月，中共中央、國務院發(fā)出了《關于教育工作的指示》，要求“一切教育行政機關和一切學校，應當受黨委的領導�！敝链耍�有限的大學自治也不存在了。在北京大學，不管是圖書、儀器、藥品的管理等屬于行政管理權的事項，還是教研室的工作、教學質量、教師言論等屬于學術自由權的事項，都由中國共產黨通過整頓、改造等政治運動的方式來處理。（注：參見江隆基副校長于1958年1月8日《關于整改工作小結和處理右派分子問題的報告》。部分載于王學珍等。北京大學紀事（上冊）[M].北京：北京大學出版社，1998：526.）在這一時期，大學自治完全缺失，也就不存在所謂的內在結構。

　�。�六）1978年—1992年：行政主導結構的初步發(fā)展

　　改革開放后，教育界開始呼吁大學自主權，推動了我國大陸高等教育體制改革，也使我國大學自治空間得到逐步拓展。（注：1979年12月23日《人民日報》發(fā)表的復旦大學校長蘇步青等幾位著名大學校長、書記關于《給高等學校一點自主權》的呼吁�！度嗣袢請蟆愤�為此加了編者按語，提出：學校應不應該有點自主權，應該有哪些自主權，教育體制如何改革，才能更好地適應工作重點的轉移，這是很值得探討的問題，希望全社會就此提出建設性意見。這份呼吁和這條按語，在教育界引起了強烈共鳴。）特別是在1985年5月，中共中央做出了《關于教育體制改革的決定》，明確提出要“簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。在這一改革過程中，學術自由也得到了一定擴展，但不是構成其主要的內容。在其內在結構中，行政管理權促進了學術自由權并以前者為主導，兩者形成了一種比較協(xié)調的關系。這個時期，北京大學在“百花齊放、百家爭鳴”、自由而寬松的學術氛圍中，科學研究空前活躍，從基礎研究、應用研究到科技開發(fā)、咨詢服務、科技成果轉化，都產生了豐碩成果。

　�。ㄆ撸�1993年—至今：行政主導結構的重新調整

　　1993年，中共中央、國務院聯(lián)合頒發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確提出確立高等學校的法人地位，我國高等教育體制改革進入了一個新階段。1995年頒布的《教育法》是這一改革首先取得的法制成果。其中第28條規(guī)定了學校的九項自主權，其中第（八）項是純粹的學術自由權，而其他幾項則主要是行政管理權。而1998年頒布的《高等教育法》從第31條到第38條規(guī)定了大學的自主權。與《教育法》相比，其范圍有所擴大，其內在結構也有所調整，純粹體現(xiàn)為學術自由權的事項增多，而純粹體現(xiàn)為行政管理權的事項減少。但是，在其內在結構中，仍然是行政管理權占主導，行政管理權和學術自由權之間形成了一種既協(xié)調又緊張的關系。這種關系必然引導著我國高等教育改革的更加深入，反過來對其內在結構予以重新調整。

　　以北京大學為例，縱觀我國公立大學自治權內在結構的百年變遷，可以發(fā)現(xiàn)，我國大陸公立大學自治權的內在結構基本上是學術自由權（利）和行政管理權（力）所組成的二元結構。其中，從法制上來說，第二階段后期和第五階段大學的自治空間已經缺失了，也就無所謂內在結構。（注：本文認為大學自治權的內部結構必定為二元結構，這是和上文中把大學自治權內部分為兩種“要素”密切相關聯(lián)的。如果是其中一種“要素”占統(tǒng)治地位，另一種“要素”完全沒有了存在的空間，這可以說是“一元化”，但不能說是“一元結構”。因為它內部不可分，也就不存在“結構”的空間維度。正因為如此，所以筆者認為第二階段后期和第四階段不存在自治權的內在結構。）但是，在第一、二、三、四、六、七這幾個階段中，大學自治權的內在結構也并不總是處于協(xié)調的狀態(tài)，而是大致經歷了一個均衡——失衡——均衡——新的失衡——新的均衡——新的失衡的過程。其中第一個階段是均衡，第二個階段前期是失衡，第三個階段是均衡；
第四個階段是新的失衡，第六個階段是新的均衡，第七個階段是開始出現(xiàn)新的失衡。實際上，這些變化就是大學自治權內在結構中兩種“要素”反復博弈的過程。當然，這一博弈空間的大小則最終取決于不同時期大學自治權的外部關系。

　　五、大學自治權內在結構的均衡化

　　從事物發(fā)展的客觀規(guī)律來說，大學自治權內在結構的未來發(fā)展應當走向均衡化。這是我國深化高等教育體制改革的大環(huán)境所決定的，更是由于大學本身的邏輯所決定的。比如，自1998年始北京大學提出了創(chuàng)建世界一流大學的目標，并開始著手一系列的改革。要實現(xiàn)這一目標，就必須遵循大學的邏輯，貫徹大學的理念。“大學的理念是為人類創(chuàng)造知識，傳授知識，傳承人類文明，推動社會進步。……實現(xiàn)這一理念最重要的條件是，大學的教師隊伍是由真正對研究和教學有特殊偏好、最具創(chuàng)造力最能做出原創(chuàng)性研究成果的學者組成，并享有充分的學術自由�！保ㄗⅲ簭埦S迎。大學的邏輯[M].北京：北京大學出版社，2004：52.）可見，消除大學自治權內在結構中兩種因素的沖突和緊張、促使其逐漸實現(xiàn)均衡化，是我國公立大學內部治理的重點所在。當然，“均衡”并不意味著要實現(xiàn)學術自由權（利）和行政管理權（力）的完全對等，而取決于兩者的組成結構能否適應時代的需要，取決于兩者能否協(xié)調一致地促進大學的全面發(fā)展，是一種對策均衡；
它是兩種力量相互博弈的結果，是對個人自由與行政效率兩種價值的合理兼顧，是內在結構中權利和權力的合理配置，是一種結構性均衡。

　�。ㄒ唬┐髮W自治權內在結構的失衡

　　均衡化必定是以“失衡”為前提。當然，“失衡”并不是指行政力量占主導，或者是學術力量占主導。事實上，校長治校和教授治校模式都有其利弊，到底利多還是弊多取決于所處時代背景和具體國情。（注：歐美國家的大學自治是中世紀大學邏輯發(fā)展的結果，而我國大學現(xiàn)在擁有的自主權是對政府管理體制改革的不斷深化而逐步獲得的。前者走的是自下而上的發(fā)展路徑，國家處于被動狀態(tài)；
而后者走的是自上而下的發(fā)展路徑，國家處于主動狀態(tài)。一般當政府權威不足，自治呼聲高漲的社會環(huán)境中教授治校模式能夠贏得更大的自治空間。反之則校長治校模式更加可行。）“失衡”是指某種模式中的行政管理權（力）和學術自由權（利）雙方力量懸殊，導致行政力量干涉學術事項過多，損害學術自由；
或者學術力量參與行政管理事項過多，損害行政效率。兩種要素的比例不當，不能適應時代的要求。

　　就目前而言，我國大學自治權的失衡主要體現(xiàn)為學術力量深受行政力量控制，行政力量干涉學術事項過多，以致?lián)p害學術自由。主要體現(xiàn)在三個方面：一是學術組織結構和功能的行政化。“我國高校的組織結構或原來的校系教研室，或現(xiàn)在‘升級版’的校院系，在嚴格意義上并不是一種學術組織，而是一種教學行政管理組織�！保ㄗⅲ簭埧∽凇，F(xiàn)代大學制度[M].(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國社會科學出版社，2004：263.）這種強調服從的等級方式與學術活動的原則在很多情況下是相對立的。二是學術領域與行政領域的模糊化�！督逃�法》和《高等教育法》規(guī)定了大學的自主權，但是沒有更加清楚地對其內部結構進行區(qū)分，這些問題應當是由學校章程來予以明確規(guī)定。而目前大多數(shù)的“學校章程因過于原則而經常被認為是‘沒用’的東西”，許多學校至今沒有章程。（注：北京大學關于招生工作、社團管理等各個方面都有章程或具體的管理辦法，但至今沒有一個總的章程，學術事項和行政事項的區(qū)分并不清楚。）在行政主導的格局中，這種情形極易導致行政管理權進入學術事項的領域。如北京大學研究生院制定的《北京大學研究生學位論文的基本要求與書寫格式》第一點對博士學位論文的實質內容進行規(guī)定，就有越權之嫌。三是學術人員在評價體系中的缺位。在許多大學中，評價機制中沒有學術人員的參與，以致學術評價體系中大量存在非學術性標準的存在。因為，權力價值無法把握教學、科研方面的實質價值，不得不依權力意志制定一些形式化的指標，如工齡、年齡、科研經費獲取量、論文字數(shù)、得獎和兼職情況等，以代替學術性的指標。

　　這種失衡是我國當前制度和觀念本身的原因所造成的，主要有兩點：一是大學實體性地位的缺失。我國《高等教育法》第30條規(guī)定了高等學校的法人資格，并規(guī)定了校長為法定代表人；
而第39條規(guī)定高等學校實行黨委領導下的校長負責制。在我國高等學校中，普遍存在著黨委的領導權和校長行政權不分，國家法律法規(guī)的執(zhí)行權和學校自身的自主權不分，導致學校以外的權力意志通過自治權內在結構中占主導地位的行政管理權進入學術領域，產生一種傳動作用，從而損害學術自由。（注：比如，在北京大學現(xiàn)任的14位黨委委員中，有7位是學校行政領導；
同時校長又兼任學校學術評定委員會主席的職位。這樣，政治領導權、行政管理權和學術自由權之間形成了一條輸入外來意志的“傳送帶”。）二是大學自我目標的迷失。在中國共產黨的十一屆四中全會以后，明確提出了建立社會主義市場經濟的目標，市場機制也開始被引入教育體制的改革。這一改革極大地推動了高等學校的發(fā)展，但同時也使有些大學自我目標迷失。在自治權的內在結構中體現(xiàn)為其中的行政管理權的行使往往以經濟效益為自我目標，而不是學術自由。比如大幅度地擴大招生，特別是擴大熱門專業(yè)自費生的招生名額，進而可能影響了學科的設置和發(fā)展，這些都是基于經濟目標對行政管理權的錯誤行使。再如北大在深圳辦研究生院的問題，這屬于學校自主權的范圍，適應了社會的緊急需要，但對實現(xiàn)其自我目標的作用并不明顯。

　�。ǘ�）教育法治：大學自治權內在結構均衡化的推動力

　　改革開放以來，伴隨著整體法制建設的發(fā)展，我國已經初步形成了一個相對獨立的教育法律體系。但是，對于大學自治權的內在結構的調整卻基本上屬于空白，這一點是由于大學自治權內在結構自身特有的不穩(wěn)定性所決定的。然而，這并不意味著教育法治對于大學自治權內在結構的均衡化過程無所作為。恰恰相反，在法治快速發(fā)展的今日中國，教育法治應當是推動其內在結構均衡化的主要力量。也就是說，可以通過完善教育法制和促進學校內部管理的法治化，來構建學術自由權主體和行政管理權主體的公平博弈機制，促進其內在結構的逐步均衡化。具體而言，它可以在以下幾個方面有所為：

　　第一，致力于實現(xiàn)博弈雙方主體地位的平等。我國大陸的《教育法》和《高等教育法》關于自治權的主體規(guī)定為“學�！焙汀案叩葘W�！�，而《高等教育法》又規(guī)定學校的法定代表人是“校長”。其中，并沒有進一步明確學術自由權的主體。（注：參見《教育法》第28條；
《高等教育法》第30-38條。）因此，在實踐中，不論是學術自由權還是行政管理權，其主體都可能是行政機構或人員。而學校內部的章程對這兩種主體的機構設置和人員配置都不明確。（注：就北京大學內部組成來看，比較確定的行政管理權的主體是校長及其辦公機構，比較確定的學術自由權的主體是學位評定委員會（其實這一點在劉燕文訴北大案中也存在爭議，但根據(jù)1981年《學位條例》可以認定其被法律賦予了學術自由權的主體地位）。但是，還有黨代會、教職工代表大會、工會會員代表大會、學生會、研究生會和學位答辯委員會等機構是否屬于自治權的主體，屬于哪種“要素”的主體并不明確。）我國大陸高校內部管理機構的職權，往往是習慣性的或者沿襲下來的，至多由一個學校批準的內設機構職責范圍所規(guī)定。至于各種內設機構的職權界定以及在何種問題上代表學校行使職權，并不嚴格規(guī)定在學校的章程中。所以，大學自治權內在結構中的博弈雙方在法律地位上并不平等，缺乏公平博弈的基本前提。

　　因此，需要依靠法制來提升大學自治權內在結構中學術自由權主體的法律地位。一是對于純粹屬于學術自由的事項可以在教育法律、法規(guī)中明確其權利主體是學術人員。比如上文所歸納的第2類和第3類事項。二是對于可以由學術力量和行政力量共同支配的事項，不宜在教育法律、法規(guī)中明確其主體。但可以由各個學校在大學章程中根據(jù)本校的實際情況予以適當明確。比如，關于學生是否應當成為學習自由權的主體問題，筆者認為就應由大學在法律范圍內根據(jù)各個學校的自身情況來自主決定，在大學章程中予以明確。三是在教育法律、法規(guī)中明確法律主體歸屬的基本原則。要確立學術事項由學術人員主導、行政人員有限參與的原則和行政事項由行政人員主導、學術人員有限參與的原則。這是對那些學術力量和行政力量可能共同支配的事項進行判斷的指導原則。比如，上文所歸納的第4類、第5類和第7類事項，到底體現(xiàn)應由哪方主導，需要根據(jù)這一原則具體情況具體分析，而不宜在教育法律、法規(guī)或大學章程中予以明確。

　　第二，致力于促進雙方博弈規(guī)則的完善和公平。在大學自治權的內在結構中，行政管理權更多的體現(xiàn)為一種權力，而學術自由權更多地體現(xiàn)為一種權利，天然地處于弱勢地位。這種弱勢地位造成了雙方之間的許多不公平現(xiàn)象。如行政管理權的行使缺乏法律規(guī)范，或超越權限，或不遵守正當程序；
行政管理權主體完全決定學術人員的福利、保障等，學術人員缺乏參與權；
在共同支配的事項領域，行政管理主體單方決定，不聽取相關學術人員的意見。

　　因此，需要依靠教育法制來維護大學自治權內在機構中博弈的公平進行。一是要以教育法制來規(guī)范行政管理權的行使。比如，在田永訴北京科技大學案中，學校敗訴的原因包括兩點：一是學校對原告的退學處理未得到實際執(zhí)行，二是沒有遵循基本的程序要求。（注：在該案中，法院認為被告“退學處理的決定涉及原告的受教育權利，從充分保障當事人權益原則出發(fā)被告應將此決定直接向本人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。而被告既未依此原則處理，尊重當事人的權利，也未實際給原告辦理注銷學籍、遷移戶籍、檔案等手續(xù)�！�…被告1996年9月又為其補辦了學生證并注冊的事實行為，應視為被告改變了其對原告所作的按退學處理的決定，恢復了原告的學籍�！眳⒁姳本┦泻５韰^(qū)人民法院行政判決書（1998）海行初字第142號。）這集中反映了高校內部管理權行使的失范和失控。所以，既要完善有關的內部規(guī)章制度，又要遵循正當?shù)某绦騺硇惺剐姓�管理權。二是要建立雙方民主參與制度。要實現(xiàn)自治權內在結構雙方的互動，就必須有一種參與機制。對重大的行政事項，可能會影響到學術人員的相關利益，應當給予適當?shù)膮⑴c權，并且其意見能夠對這些事項的決策產生一定的影響。反之，對有些學術事項，需要行政管理權力的配合和保障，也應該給予行政人員參與機會，使雙方能夠更好地協(xié)調。三是要對共同支配的事項建立相互協(xié)商制度。對于這些事項，應當由雙方通過民主協(xié)商，達成一致后再作出決定。另外，需要指出的是，促進博弈的公平也需要對學術人員進行規(guī)范化。但是，只要其對學術自由權（利）的行使不違反國家法律，對不正當行使這種權利的行為基本上屬于學術倫理調整的范圍。

　　第三，致力于發(fā)揮司法審查對博弈機制保障功能。近些年來，我國關于高等教育的行政訴訟案件層出不窮。如1998年的田永訴北京科技大學案、1998年齊凱利訴北京科技大學案、1999年初的張旺訴東南大學案、1999年末的劉燕文訴北京大學案、2000年余丹丹訴襄樊學院案、2001年黃淵虎訴武漢大學案等。但是，至今為止，無論是在理論界還是司法界，關于大學自主權事項是否應該受司法審查的認識仍然沒有得到完全統(tǒng)一。如在2004年閔迪訴蘇州大學招生工作不作為的案件中，法院駁回了原告的起訴。其理由就在于“根據(jù)教育法的規(guī)定，學校招收錄取考生的行為是自主管理的行為，不屬于行政管理權的范疇。……蘇州大學是否錄取閔迪屬于學校自律權的范疇。因此，被告依據(jù)招生章程確定是否錄取原告的行為，不是行政行為，不具有行政法意義上的可訴性�！保ㄗⅲ簠⒁娊�蘇省蘇州市中級人民法院行政裁定書（2004）蘇中行初字第004號。）這一理由潛含的邏輯就在于保障大學自治，卻沒有認清大學自治權的內在結構，沒有認識到其中的行政管理權也可能成為壓制大學自治的力量。事實上，對大學自治權內在結構中行政管理權的司法審查可以更加有利地保障學術自由，它應當是大學法治化和現(xiàn)代化的一個重要標志。對高校內部行政權力的司法審查，不僅在其實際應用時可以保障權力相對人的合法權益，而且由于司法審查的存在，勢必對高校管理人員產生一種心理壓力，可以促使他們更加謹慎地行使權力，規(guī)范管理行為，自覺地按法治精神辦事。

　　因此，需要進一步發(fā)揮司法審查對大學自治權內部博弈機制的保障功能。一是按照法治原則的要求來審查大學的內部規(guī)章制度�！督逃�法》第28條規(guī)定，大學要“按照章程自主管理”，這明確了大學自治權的行使也必須服從法治原則。特別是學校章程是學校自主管理和自我約束的基本依據(jù)，應當是依法接受行政監(jiān)督和司法審查的重要依據(jù)。它必須不越權，并且符合法律保留原則。二是按照正當程序的要求來審查行使行政管理權的行為。正當程序包含了“最低限度公正”的基本理念，即某些程序因素在一個法律過程中是基本的、不可缺少和放棄的，否則，人們會因此感到結果也許是不公正的、不可接受的。當前大學行政管理權行使過程中最普遍的問題就是程序上的瑕疵，因而引發(fā)了許多的糾紛。在田永案和劉燕文案中，法院都曾基于正當程序的要求對高校行使行政管理權的行為進行嚴格的司法審查，大大推動了其法治化進程。而對行政管理權這一權力的規(guī)范，就是間接地對學術自由權這一權利的保障。三是按照大學自治權內在結構的差異性來把握司法審查密度。既然有所謂的司法審查密度，也就意味著并不是所有的大學自治權都應當接收司法審查。事實上，純粹屬于學術自由事項，各法治國家和地區(qū)一般都不予以司法審查。（注：雖然各自的司法審查理論不同，但在司法實踐中都基本上把公認的一些學術自由事項排除在審查范圍之外。如德國法院是把德國基本法第5條第3項的“學術”、“研究”和“教學”作為“不確定法律概念”排除司法審查；
日本法院也是把日本憲法第23條的“學術自由”理解為“要件裁量”范圍排除司法審查；
臺灣地區(qū)法院一般把它納入“判斷余地”的范圍予以排除。參見李仁淼。大學自治與退學處分——評最高行政法院九十一年度判字第四六七號判決[J].月旦法學雜志，2003（3）；
翁岳生。行政法[M].北京：中國法制出版社，2002：230-237.）所以，當法院對大學自治權內部進行司法審查時，最難把握的問題就是在哪里止步，即如何區(qū)分學術自由權（利）和行政管理權（力）。筆者認為，上文所闡釋的兩者之間的六點差異性或許可以作為進行區(qū)分的參考性標準。沒有這些標準，很可能司法審查對學術自由的保障功能還未顯現(xiàn)，而對學術自由的損害結果已經發(fā)生了。

　　六、結語

　　美國教育學家赫欽斯指出，失去自治，高等教育就失去了精華。也就是說，大學內在的學術性必然要求大學自治。所以，“確保大學的學術性猶如確保生物有機體的蛋白質一樣，是大學發(fā)展延展的核心�！保ㄗⅲ簭埧∽凇，F(xiàn)代大學制度[M].北京：中國社會科學出版社，2004：139.）但在法治社會中，司法審查對社會公共事務管理領域的適用同樣具有了一種正當性，公立大學的管理也不例外。問題的難點在于“雖然法律保護平等、教育與學術自由的權利是教育領域中用法律方式解決問題的普遍標準，……但國與國之間對教育管理是完全不同的，似乎沒有一種具有普遍意義的法律規(guī)范，能夠照亮傳統(tǒng)的教育行政的密林。(點擊此處閱讀下一頁)

　　”（注：江山野。簡明國際教育百科全書。教育管理[M].北京：教育科學出版社，1992：171.）有鑒于此，我們必須深入“密林”之中，劃清司法干預的“邊界”，也圈定教育法制的“疆域”�？梢哉f，這次“密林”中的艱難跋涉，是實現(xiàn)大學治理法治化的必然要求，是清除法治“盲區(qū)”、全面貫徹法治理念的時代呼喚。

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　　《教育管理研究》2005年第3期

　　湛中樂，法學博士，北京大學法學院教授，主要研究方向為憲法、行政法、教育法/韓春暉，北京大學法學院博士研究生。

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