中國在建立社會主義市場經(jīng)濟新體制的過程中，已通過1994年的財稅配套改革搭建了一個“以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”框架。但由于種種制約條件，1994年體制的過渡色彩比較濃重，需要在深化改革中對之加以改進和完善�，F(xiàn)實生活中近年基層財政運轉(zhuǎn)困難的問題，與這種困難直接相聯(lián)的事權(quán)重心下移、財權(quán)重心上移使兩者嚴重缺乏對應(yīng)性的問題等，都和體制問題有密切的關(guān)系。各方關(guān)注的中國省以下財政體制和地方財政的種種問題，歸根到底是一個現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過程中的財政制度安排問題。如能把制度安排處理好，運行的問題將迎刃而解。

　　深化財政體制改革是一項復雜的制度創(chuàng)新系統(tǒng)工程。改革必須標本兼治、貫徹“治本為上”的指導方針，為中央和地方各級財政的可持續(xù)發(fā)展和規(guī)范運行，創(chuàng)造一個穩(wěn)定、有效，兼具激勵和自律機制的制度環(huán)境。在整體的市場經(jīng)濟體系正在確立的新時期，地方財政改革不能再尋求建立過渡性制度模式了，而應(yīng)重點推進實質(zhì)意義的分稅分級財政建設(shè)。深化改革不是簡單緩解財政收支矛盾，而是要為收支規(guī)模的正�；�和收支平衡構(gòu)造長期有效的條件。

　　我們在研究中形成的基本認識是，深化我國財政體制改革的大思路，應(yīng)考慮從1994年財稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財政框架的方向，在適當簡化政府層級的前提下按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的多級財政，同時改進和完善中央自上而下的財力轉(zhuǎn)移支付制度。本文簡要討論在這個思路之下的層級設(shè)置、事權(quán)劃分、稅收安排和支出管理等方面的要點。

　　一、關(guān)于減少政府層級和財政層級

　　考察一下實行市場經(jīng)濟的國家，尚找不出一個五級構(gòu)架的政府，比較典型的情況是三級架構(gòu)或準三級架構(gòu)（如聯(lián)邦制的美國、澳大利亞和單一制的日本、法國）。雖然目前我國現(xiàn)行的是五級政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少基層看不到出路，鄉(xiāng)一級已全然不可能有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。因此有必要積極推進“鄉(xiāng)財縣管”的試驗，取得經(jīng)驗，走出減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政層級的一條路子，進而在條件成熟時修憲減少政府層級，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級政府的派出機構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)級的人大（主席團）、政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組）、政法委（書記）和其它“七站八所”等機構(gòu)，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風結(jié)合起來，做到系統(tǒng)化和合理化。雖然前些年我們曾做過建設(shè)鄉(xiāng)財政的努力，但從實踐情況看，鄉(xiāng)級金庫的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財政一直很不完備。而且，發(fā)展趨勢是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)已按照經(jīng)濟區(qū)域而非按照行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。農(nóng)村稅費改革后，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放，加之近年又停征了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并將停征農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)財政的內(nèi)容就更“虛”了，確實已稱不上一級財政。在上述這種四級政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的簡化之后，進而還可以考慮在省以下實行市、縣財政同級，即實行財政的“省管縣”體制，把地區(qū)一級政府虛化。原來地級就是規(guī)定為省級的派出機構(gòu)，近年地市合并后，已經(jīng)實化了，很多地方搞了“地市合并”或“撤地設(shè)市”。但浙江等地，省和縣之間的體制聯(lián)系是很實的，而市是一種過渡的形式，浙江的市和縣都對省政府“說話”來搭財力分配框架，即在財政體制上，市與縣實際是“平級”地位。如果能把政府縮到實三級加兩個半級（市與縣在體制上同級、地和鄉(xiāng)作為派出機構(gòu)層級），就非常接近市場經(jīng)濟國家的通常情況了。這種情況下，實行分稅分級體制和解決現(xiàn)在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個相對好處理的方案。從中國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千余年以來，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個層級，另外省級亦是相當穩(wěn)定的層級，中央之下有了這兩級實的，掛上一級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或兩級（地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派出機構(gòu)，并合理規(guī)定派出機構(gòu)的功能和編制，當可解決好既減少層次，又維護政府體系有效運轉(zhuǎn)的任務(wù)。當然，實際的推行必須審時度勢，允許試驗和各地作因地制宜的探索，不強求一律。不少地方可以先行推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”減少其數(shù)量的措施；
發(fā)達地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能不是變派出機構(gòu)的問題，而是升為區(qū)級政府的問題（如在廣東東莞）；
市縣間“行政不同級”的情況下，可先行“財政同級”方案�？傊�，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動全身，處處要求通盤考慮，前后銜接，循序漸進。我們要改變過渡色彩濃重的財政體制，必須周到地考慮政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計。

　　二、關(guān)于一級事權(quán)

　　“一級事權(quán)”就是要解決政府職能合理設(shè)置的問題。這是合理設(shè)計政府財權(quán)和安排政府支出的大前提，因為財權(quán)要與事權(quán)有所呼應(yīng)，支出則是履行政府職能、貫徹事權(quán)的手段。這里首先要解決的問題是如何合理界定我國中央、地方政府職能。從總體上說，地方政府的基本職能就是提供地方公共品，在市場經(jīng)濟條件下，特別是在社會資本積累規(guī)模已經(jīng)持續(xù)擴張的條件下，我國的各級地方政府確實應(yīng)該把職能收縮到提供地方公共產(chǎn)品上來。中央一級和省以下各級政府事權(quán)應(yīng)如何劃分，難點在于投資權(quán)的問題。其它的事權(quán)相對好辦，比如氣象預報工作部門，既向全國提供了服務(wù)，又向地方提供了服務(wù)，中央和地方在氣象預報系統(tǒng)上，形成配合關(guān)系，財力分配如何處理，技術(shù)上相對容易。我國幾十年最扯不清的事權(quán)，就是企業(yè)投資權(quán)，特別是在興辦一般競爭性投資項目方面。在1994年的體制里，這方面是“知難而退”的，文件里的措辭實際上是說各級政府都可以舉辦投資項目，沒有明確一般競爭性領(lǐng)域政府怎樣退出。我們認為，從方向上說，地方政府應(yīng)該退出一般競爭性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項目上，有別于經(jīng)營性的投資；
而中央對于一些大型、長周期、跨地區(qū)、對于優(yōu)化生產(chǎn)力布局和增加國民經(jīng)濟發(fā)展后勁有突出意義、帶有戰(zhàn)略性質(zhì)的投資項目，雖項目自身有一定競爭性也要參與（如“京九”、“三峽”、寶鋼這樣的大項目）。當然應(yīng)該是有限參與，中央政府不宜簡單沿用傳統(tǒng)體制下把資金百分之百地撥過去的方式，而是采取控股、參股以及其它的經(jīng)濟手段，牽頭或積極推動、引導社會資金把項目做起來。這樣我國幾十年政府間事權(quán)上的糾葛，可以得到理清，在政府職責按照市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的要求、結(jié)合中國的國情得到理清以后，公共財政中的財權(quán)就能順理成章搭好框架。在合理界定政府職能框架分工的基礎(chǔ)之上，進而可逐步形成詳細的事權(quán)明細單，并分清哪些事權(quán)由哪級政府獨立承擔，哪些事權(quán)由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔。

　　三、關(guān)于一級財權(quán)和一級稅基

　　“一級財權(quán)”最根本的問題，是分稅制里的稅基問題，即稅收安排、稅種切分問題。原則上，各級政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定、與事權(quán)相呼應(yīng)的稅源。一般看來，那些與保證中央集中財力和維護全國統(tǒng)一市場正常高效運行、實現(xiàn)全局性經(jīng)濟調(diào)節(jié)關(guān)系密切的稅種，應(yīng)劃為中央稅；
那些有利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、宜于由地方調(diào)節(jié)掌握的更切合基層職能、更具多樣性的稅種，應(yīng)劃為地方稅。

　　粗線條地說，中央政府應(yīng)掌握的稅種除關(guān)稅外，在前景上不應(yīng)排除對個人所得稅的專享，或?qū)�個人所得稅逐步調(diào)整為主要歸中央掌握其收入的稅種，配套條件之一是社會保障“統(tǒng)籌”的級次要提升為全社會，即實現(xiàn)全國統(tǒng)籌并取消戶籍制度，使最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素—勞動力（人力資本）可以無壁壘、無社保顧慮地在全國統(tǒng)一市場自由流動，而個人所得稅也成為一種中央政府掌握的宏觀反周期景氣調(diào)節(jié)的“穩(wěn)定器”。現(xiàn)在省以下政府的大宗收入是營業(yè)稅，而從前景來看，應(yīng)該發(fā)展不動產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財源支柱、市縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱的格局。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔若干年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴大，地方政府職能的重點和它財源的培養(yǎng)，便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財政職能調(diào)整的導向�，F(xiàn)今在我國稅收盤子中間，不動產(chǎn)稅還是一個很小的部分，不超過稅收總量的5%（有些都市地區(qū)如青島已大大高于這一水平，且增速甚高），對于外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，對于內(nèi)資企業(yè)是房、地分開的，而且沒有充分考慮地段的因素，沒有幾年重新評估一次稅基的規(guī)定。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗我們可以借鑒，應(yīng)逐漸把現(xiàn)行有關(guān)不動產(chǎn)的稅，費調(diào)整為統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年重新評估一次稅基。這樣，不動產(chǎn)稅就會逐漸隨著市場經(jīng)濟發(fā)展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源。面積和造價差不多的一處不動產(chǎn)，坐落于繁華鬧市區(qū)或坐落于邊遠的郊區(qū)，在稅基的體現(xiàn)上可以相差幾倍、十幾倍，甚至幾十倍、上百倍。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時便擴大自己的稅源，從而形成穩(wěn)定的大宗的財政收入來源。這是“一級稅基”原則用于基層政府層次所應(yīng)該探討的一個非常重要的方面。

　　至于中央、地方的共享稅，在中國可以預見的歷史時期內(nèi)，恐難以取消，比如增值稅，似乎只好較長期地處理為中央地方共享稅。但近些年實際上越搞越多的“共享”，總體上說屬于過渡中不得已的安排，從長期看，應(yīng)當創(chuàng)造條件盡可能使這些“共享”分解、溶合到國稅和地方稅之中去，以盡可能減少“討價還價”因素，鞏固分稅制，形成穩(wěn)定、長效的制度安排。

　　一級財權(quán)的另一個題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長遠發(fā)展來看，勢必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅基和稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。1994年體制里，只開了一個小口子，有兩個稅種即筵席稅和屠宰稅，允許地方政府選擇是否開征。在2000年以后，農(nóng)村稅費改革的方案里，屠宰稅已被取消，筵席稅在絕大多數(shù)地區(qū)也沒有開征。這種地方政府很小的選稅權(quán)，顯然還不能適應(yīng)今后分稅分級體制的要求，所以在進一步深化財稅體制改革的過程中，怎樣擴大地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、一定條件下的設(shè)稅權(quán)，在中央必要約束條件下通過地方的人大審議程序和立法形式來建立地方自己的稅種，這也是一個值得研究的問題。

　　此外，地方非稅收入的合理化、規(guī)范化是一個重要的配套事項。作為正稅的必要補充與輔助形式，規(guī)費、地方公共品使用者付費和為地方公共事務(wù)所需的一次性集資，都應(yīng)當規(guī)范地針對不同事項各歸其位，在公共財政制度中通過公共選擇程序來做具體的取舍、決策和監(jiān)督。

　　四、關(guān)于一級預算和支出管理

　　“一級預算”，應(yīng)成為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟“間接調(diào)控為主”要求的規(guī)范化的政府收支管理形式，地方各級預算應(yīng)符合公共財政框架的基本原則，體現(xiàn)其涵蓋與反映政府資金的完整性、透明度和規(guī)范管理的制度安排，成為具有公開性、事前通過規(guī)范程序確定、以制度來保證其嚴格執(zhí)行、并接受全程監(jiān)督的政府收支計劃。應(yīng)當堅決推進統(tǒng)一預算的進程和發(fā)展現(xiàn)代意義的全套預算管理制度。

　　必須認識到：地方各級財政預算的統(tǒng)一，是政府行為規(guī)范化的前提條件。1997年之后，我國對預算外資金的調(diào)整和管理逐步強化，成效顯著，在基本實現(xiàn)預算內(nèi)、預算外、“制度外”三塊資金“三而二”后，預算內(nèi)、外資金如何歸并為“二而一”，也正在向水到渠成的狀態(tài)靠近。今后，通過深化財政體制改革和預算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模，按照政府事權(quán)要求和合理規(guī)范編制、審定支出計劃，并全程監(jiān)督預算運行。現(xiàn)在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，對不合理的行政審批和管制手段將加快取消，乘此東風，理應(yīng)在部門預算形式下著力尋求進一步把收費和基金規(guī)范地納入預算內(nèi)，借助于單一賬戶體系、“金財工程”、“金稅工程”的現(xiàn)代化信息處理技術(shù)和政府資源管理系統(tǒng)，象管稅一樣管理起來，并大力推進支出管理的改革，加強績效考評和多重監(jiān)督。

　　如果公共財政框架下的預算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強科學化信息監(jiān)控的同時，對地方逐步適度下放支出標準確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費標準等在各地有“因地制宜”的必要彈性。支出決策和支出經(jīng)費使用中大量非規(guī)范的“潛規(guī)則”，應(yīng)當向公共管理“善治”狀態(tài)的“陽光規(guī)則”靠攏和歸位。

　　來源：《改革》2005年第2期

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