地點：浙江大學經濟學院605大會議室（玉泉校區(qū)）

　　主辦單位：浙江大學研究生會/浙江大學博士生會

　　主講人：王怡

　　一、賦稅問題

　　民之饑，以其上食稅之多，是以饑。

　　——《老子》七十五章

　　國家的稅收就是國家。

　　——柏克《法國革命反思錄》

　　財產權的邏輯就是憲政的邏輯。從私有財產到國有財產，有兩種方法可以完成這個轉換，一是暴力，一是賦稅。如果以暴力方式攫取私有財富，我們可以將其看作對私有財產的否定。但一旦使用賦稅方式，就意味著國家對于私有財產權的承認。凡以賦稅方式獲得歲入的國家，都等于在邏輯上承認了私有財產先于國家而存在。從這個角度看，凡沒有建立憲政民主制度的國家，其賦稅都是缺乏政治合法性的。因為只有當私有財產是神圣的和在先的，國家財產才可能是正當?shù)摹Ｓ孟旅孢@個遞進來表示：

　　私有財產的神圣性—→無代議士不納稅—→國家財產的正當性。

　　在1215年英國約翰王宣誓同意的《大憲章》63個條款中，至少有一半關乎對私有財產的保障�！洞髴椪隆返谝淮瓮ㄟ^立憲的方式，將財產問題與政治問題掛起鉤來。它規(guī)定，“國王非經貴族和教士組成的大會議同意，不得向封建主征收額外的稅金”。同時非經法律的審判，也不得剝奪任何自由人的財產。這是歷史上第一次在制度上確立了私有財產不受侵犯的原則，在政治的邏輯上就把私有財產置于國王的主權之外。同時也在古典憲政主義的政治實踐中逐漸形成了先同意后納稅的原則。1265年，貴族孟福爾自行召集了英國歷史上第一次議會，英國議會的形成過程表明，議會主要是一個納稅人會議。在15世紀之前，批準納稅也幾乎是議會唯一的和最重要的職能。議會的發(fā)展歷史表明，它最初體現(xiàn)的并非一種民主理念，而是財產權作為對主權者在先約束的一種憲政理念。英國有一句法諺，說“稅收是代議制之母”。所以西方的議會選舉長期以來，都以納稅人作為擁有選舉權尤其是被選舉權的主體身份。這個道理反過來，“無代議士不納稅”，就成為了美國為擺脫英國殖民統(tǒng)治提出的一個正當?shù)睦碛伞?/p>

　　后來，西方國家這種關于納稅的主體資格限制逐漸淡化，實現(xiàn)了普選權。這是民主理念后來居上的一個結果。同時從間接稅的角度看，在一個現(xiàn)代商業(yè)社會也幾乎沒有人是不納稅的。因此從在先的財產權原則出發(fā)，普選權也具有憲政意義上的政治合法性。

　　憲法的財產權和私法的財產權

　　財產權首先是一個憲法問題，而不是私法問題。私法本身無法確認任何針對權力的在先約束，因此也無力在公權力的侵犯前進行自我辯護。這一層在第四章關于羅馬法歷史的描述中已經談及。但這里還有一個直接與賦稅相關的問題。憲政意義上的財產權，是一種先于國家賦稅權力的財產權。這意味著賦稅就是對私有財產的第一次剝奪。因此所謂私有財產不受侵犯，首先就是私有財產不受非法賦稅的侵犯。財產權在憲政制度之先的意義，首先就是要制約這第一次的剝奪。而私法意義上的財產權，卻是一種后于國家賦稅的財產權。賦稅對私法而言是一個在先的、管不著的前提。憲法的財產權和私法的財產權，第一個根本區(qū)別就在這里，用下面的公式表達：

　　憲法上的財產權－賦稅＝私法上的財產權

　　用一個簡單的數(shù)例。假設有一人去年獲得了10萬元的個人收入，國家通過各種稅目和稅目外的理由強制性從中拿走了4萬元。什么是憲法要保護的私有財產呢？憲法意義上的財產權指的就是最初的10萬元。什么又是民法要保護的私有財產呢？民法眼中的私有財產權指的是剩下的6萬元。但問題在于，剩多少取決于國家拿走多少。如果國家拿走8萬，民法就只保護2萬；
拿走9萬，民法就只保護1萬。無論國家拿多少民法都是不會、也不可能有意見的。私法在憲政秩序中的角色很清楚，它的口號是：你只管收稅，剩下的事情歸我。

　　賦稅問題的引用，可以很清晰的看到，那種認為財產權只是私法概念、只需要物權法保護、不需要被看作憲法問題的觀點為什么是錯誤和自負的。

　　二、聯(lián)邦主義

　　寓封建之意于郡縣之中。

　　——顧炎武《日知錄》

　　在共和主義傳統(tǒng)中，一種根深蒂固的看法認為自由傳統(tǒng)不可能與一個龐大的國家相容。這是一種很直觀的認識，假如我們同意個人權利的優(yōu)先是權力的正當性來源，同意每個人的自主是一個阿基米德支點，那么國家越大意味著權力的中樞離我們越遙遠，也就越不容易被控制。在我們與國家權力之間，杠桿越長國家就越有力量，而個人自由就越發(fā)微不足道和失去保障。（圖示，略）

　　如果你愿意，還可以將通往國家權力中樞的線條拉得更長。幾乎所有古典自由主義和憲政主義的思想家，從孟德斯鳩、洛克、休謨以及貢斯當、阿克頓和托克維爾等人，到當代的哈耶克和布坎南，都主張某種形式的聯(lián)邦主義，把聯(lián)邦視為憲政自由主義的題中之義。孟德斯鳩這樣論述地域大小對政體的影響：

　　共和國從性質來說，領土大小應該適中；
要不這樣，就不能長久存在。如果狹小將形成一個共和國，如果廣大，人們會對來自遙遠而又遲緩的懲罰無所畏懼，因此一個廣大帝國的統(tǒng)治者必須擁有專制的權力。從自然特質來看，小國宜于共和政體，中等國宜于由開明的君主治理，而大帝國只能由一個專制君王來維持。因此要維持原有政體的原則，就應該維持原有的疆域。

　　孟德斯鳩進而認為擴大疆域而能維持原有政體的唯一辦法，就是聯(lián)邦 。

　　聯(lián)邦共和國既由小共和國組成，在國內它便享有每個共和國良好政治的幸福。而在對外關系上，由于聯(lián)合的力量，它又具有大帝國所有的優(yōu)點。

　　聯(lián)邦主義在高度分散的個人與國家之間，通過多元化的地方共和體來實現(xiàn)對專斷權力的緩沖和隔離，因此能夠解決“麥迪遜的難題”，即又能制衡國家保障個人自由，又能進行在一個大型共和國進行有效率的統(tǒng)治。就連激進主義者浦魯東也承認，聯(lián)邦是一種自由與權威的完美協(xié)調。是結合了個人與社會都必不可少的正義、秩序、自由與穩(wěn)定的“唯一的政府體系” 。從美國建立第一個聯(lián)邦制的立憲政體，到蘇聯(lián)解體的二百年間，全世界所有國土面積在100萬平方公里之上的民主國家，全都實行聯(lián)邦主義。所有國土面積在300萬平方公里之上的國家，都實行聯(lián)邦主義。中國是唯一的例外 。盡管在數(shù)量上聯(lián)邦主義國家只有20多個，僅占國家總數(shù)的十分之一，但聯(lián)邦主義國家占去了全世界面積的的二分之一和人口的三分之一。

　　三、聯(lián)邦主義與契約論

　　聯(lián)邦主義與民主的契約論基礎有著緊密聯(lián)系。如果統(tǒng)治者是需要被統(tǒng)治者同意的，那么需要同意的顯然不能只是十萬里之外的那個遙遠的統(tǒng)治者，而要包括距離人們的家只有十里路的那些更經常和更具體的統(tǒng)治者。李大釗在論民主制度的《平民主義》一書里，就認為聯(lián)邦主義是民主的必然衍生。我們知道古代那些具有超驗背景的政治誓盟，都是發(fā)生在地方或諸侯之間的契約。休謨和康德都認為社會契約論不可能具有經驗事實，這是指那種發(fā)生在每一個社會成員之間的“社會契約”是不可能存在的，那只是我們?yōu)槊裰髦贫群蛧�家起源提供合法性的一種理論模型。但發(fā)生在地方之間的、具有聯(lián)邦主義色彩的政治盟約，卻一直活躍在中西方的歷史上（參見本書第四章）。從古代封建領主之間的契約，到憲政國家中地方共和體之間的聯(lián)邦契約，是人類歷史和“社會契約論”假設最接近的一種契約關系。這種以地方為單位的政治盟約傳統(tǒng)是現(xiàn)代聯(lián)邦主義的經驗基礎，而聯(lián)邦主義則是在“社會契約論”和“人民主權”的觀念下對盟約傳統(tǒng)的一種深化。

　　第一，政治盟約建立在一致同意的原則之上，本質上是一種私法性質的契約關系。而聯(lián)邦建立在多數(shù)原則之上，從私法自治走向了公法內的共和。

　　第二，建立在政治盟約之上的共和，是一種簡單的共和，是城邦或州部之間的一種邦聯(lián)。而經過了社會契約論改造的共和是一種復雜的共和。憲法不僅是城邦之間的契約，同時是人民之間的契約�；�于這兩重契約，每個公民同時接受地方和聯(lián)邦雙重主權下的統(tǒng)治。

　　在中央集權日趨衰微、合法性資源欠缺的幅員遼闊的后進國家，憲政轉型的道路甚至民主化的道路，在本質上都可能與某種聯(lián)邦主義的道路相重合。聯(lián)邦主義觀念的引入，意味著在政治合法性上給全社會帶來了一次重訂契約、重修舊好的機會 。聯(lián)邦主義之下，國家中樞的權力將很清晰的來自地方共和體的同意和授權，地方不再是中樞的下級，用阿克頓的話說 ：聯(lián)邦主義是權力之間相互并列的關系，而不是權力之間相互從屬的關系。它是一種平等的聯(lián)盟，而不是上下之間等級森嚴的秩序。它是相互制約的各種自主的力量，它是權力之間的相互平衡。由此，自由就出現(xiàn)在其中。

　　這樣一個踐履憲政的契約基礎的機會，對一個傳統(tǒng)的政治共同體完成憲政化轉型，無疑將具有制度認同和收拾人心的巨大價值。

　　四、聯(lián)邦主義與縱向分權

　　聯(lián)邦主義也是憲政分權學說一個不可或缺的部分。三權分立是一種橫向的分權（separation of powers），針對的是全權主義；
聯(lián)邦主義則是一種縱向的分權（division of powers），它瓦解的是某種中央集權體制。在中央與地方的關系上，封建制度的契約色彩曾經為一種聯(lián)邦主義的分權模式提供了想象空間。后來隨著商業(yè)城市的發(fā)達，城市共和體之間的分立逐步替代了封建領主之間的分立，但一種契約化的傳統(tǒng)得到了延續(xù)。如最古老的聯(lián)邦主義國家瑞士，在13世紀就出現(xiàn)了許多城市自治體之間的聯(lián)盟。1291年8月1日，當時的三個州簽訂了永久同盟條約，這個盟約成為瑞士聯(lián)邦的憲章，這一天也成為瑞士的建國紀念日。不過那時的瑞士聯(lián)邦還只是我們今天稱之為的邦聯(lián)。

　　中國從秦朝廢封建開始，就終結了任何一種中央與地方進行契約化分權的可能性，從此以一種科層制的官僚體系（郡縣制）取而代之，建立了一種中央集權的政體模式。但事實上即使最集權化的行政體制，也不可能將權力的觸角如臂使指的伸到每一個遙遠的角落，因此行政權在事實上的縱向分配是不可避免的。老百姓常說天高皇帝遠，縣官不如現(xiàn)管。如果權力是自上而下、長途跋涉趕來的，那么一個漫長得不可想象的代理人鏈條就不可避免。在中央集權體制下，一個距離我們最近的官員，反而在合法性來源上距離我們最遙遠。因為皇帝在邏輯上是第一個直接的統(tǒng)治者，而那個距我們最近的官員距皇帝卻最遠。他和我們的遙遠距離是這樣的：他是有權進行統(tǒng)治的皇帝的代理人的代理人的代理人的代理人……

　　你愿意也可以寫得更長，寫得再長都會顯得保守。這個事實帶來兩個最重要的效果。

　　第一，來自權力中樞的意志到了這里，幾乎沒有任何方法能保證不被扭曲。幾乎沒有任何輔助性的制度可以擔保層層代理之后，末端代理人的行為還能完全符合被代理人的利益和動機。一個龐大帝國的中央集權體制就像一個擺鐘，只可能在極端的專制和極端的割據(jù)之間反復。割據(jù)與分裂恰恰是中央集權體制催生出的一個嚴重病灶。一方面，越是缺乏橫向分權的集權體制，越容易產生割據(jù)。三權分立通常被理解為橫向的分權，但它也會產生一個縱向上的制衡效果。每一級地方政權的三權分立，會瓦解地方政權的自足性。尤其是一個擁有獨立權威的司法體制的存在，使一個實行三權分立原則的地方政權，在一種法治的統(tǒng)治方式中幾乎不可能具備自足的權能和合法性。另一方面，中央集權體制下中央政府理論上可以干預地方的一切政務，但事實上行政權是高度分散給各級代理人的。這種分散因為缺乏明確的縱向分權而容易無邊界的膨脹，所以對一個龐大的帝國來說，結果越是強調縱向上的行政集權，就越是導致政府的諸侯化。

　　歷史上沒有一個皇帝能解決這個問題，就像沒有一個實行國有產權制度的國家能解決國有產權體系的代理人問題。御史、觀察使、督察員、稽查員，巡撫、總督、監(jiān)軍，黨代表，層出不窮，但只要不從中央集權轉向多中心分權，任何招術用老都只能治標不能醫(yī)本。

　　第二，越是貼近個人的權力，反而越是專斷和蠻橫的權力。因為權力沒有和權力的管制對象建立起一種和平的淵源，即地方的民主與共和。本土的暴力沒有和本土的人民達成契約化的諒解，官員手中的權力自上而下，與轄區(qū)內的公民無關。這樣的政權本質上是一種外來的政權（參見本書第三章），勢必帶來權力的膨脹和冷漠。即便最高的權力改變了，不是皇帝而是一個民選領袖，這種底層的非民主狀況也并不會因此改變。

　　清初，大儒顧炎武回顧明朝和歷史上愈演愈烈的專制傾向，提出了一個打破兩千年秦制的救弊辦法，就是回歸分封制下的地方自治，“寓封建之意于郡縣之中”。通過分權于下，實現(xiàn)多頭性的地方政體對上級、對中樞的制衡，并能夠伸張地方的個別利益。顧炎武的縱向分權方案，明顯帶有現(xiàn)代聯(lián)邦主義的色彩。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為這已不是簡單的對行政權的縱向分配，而是對整個地方政權某種獨立地位的承認。這就接近了聯(lián)邦主義雙重主權、兩級政府和復合共和的本質特征。

　　判斷聯(lián)邦主義與中央集權體制下的地方自治和權力下放的區(qū)別，從價值上要看他們是否承認一種多元主義和政治契約論的合法性框架；
從技術上看，地方僅享有獨立的行政權，甚至有一個從屬性的地方議會（如英國北愛爾蘭）都是不夠的，重要是看地方是否擁有獨立的立法權和財政權。聯(lián)邦主義并不反對中央政府的統(tǒng)一財政甚至強制性的轉移支付，包括橫向和縱向的。漢彌爾頓就曾在《聯(lián)邦黨人文集》中闡述了轉移支付對于聯(lián)邦的重要性，在德國的《基本法》中，也規(guī)定了富裕州必須向欠發(fā)達州進行橫向財政補貼的義務。但聯(lián)邦主義國家的各州政府，都保留有在一個獨立范圍內征收賦稅和使用賦稅的自主權力。國家權力中樞有沒有壟斷攫取私人財產的賦稅大權，這是判斷聯(lián)邦制國家與中央集權國家一個非常顯眼的標志。

　　人事與財政，任何針對集權的有效分權最終都要落在這兩方面。聯(lián)邦主義國家的地方議會，享有條塊劃分下的立法權（A的立法歸聯(lián)邦，B的立法歸地方）而不是級別劃分下的立法權（A和B的立法歸中央，A1和B1的立法歸地方，但不能與A和B的立法相違背），這樣的地方議會才是獨立而非從屬的。地方擁有獨立賦稅，會削弱了權力中樞無限的財政能力；
地方的獨立選舉，使議會能夠真正控制地方主要官員的任免，化解了來自權力中樞的人事威脅。這使中樞的國家權力不能再簡單依靠命令和武裝去指揮全國，而必須在憲政和法治的制度中，去和地方之間相互妥協(xié)、相互合作。這方面法國中央集權體制的改革很典型，中央政府逐步放棄對地方的人事與財政的指令，嘗試更多的通過司法途徑去實現(xiàn)對地方的約束。這是在中央與地方的關系的法治化。

　　司法權是一個例外，聯(lián)邦主義不依靠司法權在中央與地方之間實現(xiàn)分權。恰恰相反，正因為聯(lián)邦主義在地方與中樞之間實行各種縱向分權，國家的統(tǒng)一需要一個法治化的新支點和穩(wěn)定秩序的源泉。在中央政府與地方政府之間，需要一個高于它們的中立者來做裁判。在一個立憲國家，司法領域幾乎是唯一一個不被民意割裂的堡壘。除了美國、墨西哥和巴西外，多數(shù)聯(lián)邦制國家都只有一套統(tǒng)一的司法體系 。前三個國家盡管有聯(lián)邦與地方兩套平行的司法體系，但這和兩套政府、兩套立法體系的意義也大不一樣。盡管存在司法管轄權的界定，但這種界定的意義主要不是條塊的劃分而是層次的劃分。最高法院憑藉憲法最高權威凌駕于一切法院之上，終審權在任何意義上都不可能以州權的名義或地方的民意去對抗。在統(tǒng)一的憲法權威和司法標準上，是沒有州權可言的，這一點類似集權體制下中央政府不容置喙的地位。但聯(lián)邦主義把這種地位交給了在本質上具有否定性的司法權。在聯(lián)邦主義觀念下，所謂統(tǒng)一很大程度上是法治和憲政的統(tǒng)一，在技術上則表現(xiàn)為司法的統(tǒng)一。所謂愛國也是對統(tǒng)一的法治與憲政秩序的熱愛，而不是對一個統(tǒng)一的中央政府的熱愛。

　　五、聯(lián)邦主義與鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神

　　當托克維爾訪問美國時，他驚訝于美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是任何國家都有的，是一種自然的群體生活的集合。絕多數(shù)國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為有國家垂直權力的侵犯，無法發(fā)展為一個自治的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)共和體”。但在北美13個殖民地，因為英國總督的統(tǒng)治較弱，也因為美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民特征清除了一種宗族氏的精英統(tǒng)治方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的崛起天然具有某種結盟的色彩。在這樣的背景下美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的發(fā)展基本上是一種哈耶克所稱的“自生秩序”的契約化的擴展。托克維爾高度激賞這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神，認為是美國聯(lián)邦民主制的基礎。事實上，一個個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共和體的直接民主的實踐，也是美國“州權”觀念形成的關鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治蘊含了聯(lián)邦主義的一個根本精神，就是對過于遙遠的權力的不放心。如果民主與共和是值得追求的，那么身邊的民主和父老鄉(xiāng)親之間的“共和”，顯然比億萬人之間的民主更重要，更踏實和更首先。

　　托克維爾感嘆道：

　　在歐洲大陸的所有國家中，可以說知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的國家連一個也沒有。

　　不過早先在英格蘭的教區(qū)中，也有類似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（教區(qū)）自治。這也許是美國清教徒鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神的一個源頭。從個人的自主，到群體的自治，再到多元共和體之間的社會契約，這個脈絡顯示了聯(lián)邦主義的共和主義底色。聯(lián)邦主義的共和是一種“復合的共和”，也就是里里外外、上上下下的共和。第一，聯(lián)邦是一種共有與共治的政體，這和單一的共和制國家是相同的。第二，構成聯(lián)邦的每一個、每一級地方政權，仍然是一個共有與共治的共和體。這種復合是對共和主義的一種深化，是真正貫徹到底的共和制。所以聯(lián)邦主義最準確的稱呼是“復合的共和制”，而不能簡單稱為民主制。

　　簡單的“民主在本質上是非共和性質的 ”，一個實行了單一民主原則的大國，我們或許可以說在全體一億人之間是“民主”的，但將任何一個千萬之巨的地方人群剝離出來看，卻一點也不民主，我們只看到垂直的權力系統(tǒng)如何像吊車一樣運作，看不到一個千萬人的龐大群體有任何“共和”的跡象。實行單一民主原則，意味著政治是由一個簡單的多數(shù)決定的。從分權的角度看，建立在地方自治之上的聯(lián)邦主義則是對民主原則和簡單多數(shù)原則的一種制衡和過濾。因為聯(lián)邦制意味著“多重的多數(shù)原則”，聯(lián)邦一級實行多數(shù)原則，每個地方共和體內部也都實行多數(shù)原則。雙重或多重的主權就意味著雙重或多重的多數(shù)，這就最大限度避免了在政治上形成絕對多數(shù)的局面，也避免了某種一竿子到底的權力。

　　七、從分公司到子公司

　　地方在憲政框架的地位，比擬公司制度，大概有三種模式。

　　第一是傳統(tǒng)體制下的“分公司”模式。分公司沒有法律上的人格，是中央的派出機構。分公司的人事被中樞控制，雖然有獨立支配的財政收入，但這個錢在名分上也是撥付和留用的。

　　第二個模式是實行某種放權帶來的地方的“子公司”化。在后進國家，市場體制的確立使地方的分殊利益日益突出，加上財政分權方面的改革（如實行地方與中央之間的分稅制），地方在財政上就逐步走向人格化，這被稱為一種“財政聯(lián)邦主義”的趨勢。地方作為獨立的利益集團，與其他地方及中央之間開始了越來越明顯的競爭和博弈。地方政府的財政能力也會出現(xiàn)明顯的差異，財政責任的壓力使地方政府開始要求對本地區(qū)社會財富的剩余索取權，要求一個可以討價還價的制度平臺。而那種在中央集權體制下強行要求地方出于全局考慮犧牲地區(qū)利益而不給補償?shù)淖龇ǎ�在多�?shù)市場化的后進國家，也開始遭到地方越來越大的反抗。

　　這和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治帶來的聯(lián)邦化需求比較類似，盡管一個是從集權體制后撤，一個是從自治向聯(lián)邦邁進。以社會福利為例，亞當·斯密曾經反對當時英國頒布的《居住法》，這部法律限制了窮人的遷徙自由 。因為當時國家要求那些自治的教區(qū)必須照料轄區(qū)內的窮人，而顯然，窮人們會朝著那些富裕的、社會福利更好的教區(qū)流動。教區(qū)自治體的利益和競爭力就會因遷徙自由受到傷害。這和今天后進國家在工業(yè)化、城市化過程出現(xiàn)的問題也是類似的。高度流動人群的社會保障，會造成勞力輸出地與輸入地政府在財政負擔上存在復雜的利益沖突。如在賦稅的征收上，輸入地政府傾向于屬人管轄的原則，在勞工的黃金年齡征收各種社保繳費。而輸出地政府必然傾向于屬地管轄或要求分享輸入地政府收取的賦稅，否則它們就要在這些人年老返鄉(xiāng)進入疾病多發(fā)期后負擔照料的責任。解決類似的問題都只有兩條道，要么依靠大一統(tǒng)的中央威權說一不二，偶爾借助于人事上對地方官員適當?shù)陌矒峄蛲�懾。這是一條后進國家在市場體制下越來越走不下去的老路。另一條就是承認地方在公法上的獨立人格，依靠聯(lián)邦主義在政治上創(chuàng)造一個談判與妥協(xié)的空間。

　　在多數(shù)推進市場化的后進國家，地方的獨立財政立和分殊利益都不同程度得到了中央政府的默認 。但地方利益在政治上的正當性，尚未得到任何法律的肯定和價值觀的支撐。地方政府也缺乏有效的手段和制度渠道去公開伸張分殊的利益。它們對某種地區(qū)利益的維護一旦不符合全國或中樞眼中的整體利益，就會被簡單斥為“地方保護主義”。而地方政府正因為缺乏有效的制度博弈手段，也會尋求一些傷害性的、不正當?shù)谋Ｗo主義措施。同時，中樞權力可以很方便的借用集權體制的意識形態(tài)，在政治上對地區(qū)分殊利益的正當性進行不容置喙的打壓和藐視。而一般民眾的價值預設，也往往傾向于認為“中央政府”比“地方政府”代表了全國范圍更廣泛的一般人群的利益，因而假設這種整體利益立場是唯一具有正當性的，必然高于任何地區(qū)人群的個別利益主張。而聯(lián)邦主義的價值預設恰好相反，不存在一個唯一正當?shù)睦�益中心，只有多元化的個別利益在博弈和妥協(xié)中產生的那個結果才是正當?shù)�。�?lián)邦主義的原則是，“每一種利益都有自我伸張的權力（阿克頓）”。

　　在地方的“子公司”化中，國家中樞開始逐步承認地方在財政上的某種獨立性，并轉而在地方政事中扮演一個“控股股東”的角色。但后進國家的“分稅制”嚴格來說并不是一種憲政意義上的分權。盡管地方與中央在財政收入上的分配上是十分清晰的，但財政支付上的責任劃分卻存在著相當?shù)哪：�性。世界銀行的專家指出，這是“發(fā)展中國家財政分權改革中一個常見的本末倒置現(xiàn)象” 。因為理論上應當由事權來決定財權，必須先確定地方的支付責任，才可能討論對稅收收入的分配方案。但是“因為支出責任的劃分更多地涉及到政治方面的問題”，這些問題會使行政性的財政分權向著政治性的地方自治或聯(lián)邦化轉變，這是一些后進國家感到無法承受的。所以長期以來，它們的“子公司”化停留在財政收入明確分開、但財政支出和相應的政府權限劃分卻非常模糊的狀態(tài) 。

　　如果地方的“子公司”地位得以確立，在第三種模式中就不再是中央對地方的“控股”，而是地方對中樞的參股。我們可以稱之為地方的“法人股東”模式。這個模式也就是聯(lián)邦主義。

　　我們也可用哈耶克“知識分立”的概念來解釋為什么這樣做會使公共物品的提供更加符合地區(qū)的偏好，使地方政府能夠拿出比中央政府更好的行政服務，也更容易受到監(jiān)督。在單一的中央財政下，有一個形象的比喻：一個面積廣大的花圃，中央政府就像花圃中心的噴泉，不管它如何均勻的轉動，受益最大的始終是噴泉周圍的那一塊地，越離權力中樞遠的地方受益就將越少。同時這也養(yǎng)成了接近權力中樞的周圍地區(qū)對中央財政的依附性。加上行政系統(tǒng)內部因為體制的不透明，政府之間也存在著嚴重的信息不對稱，因此中央財政的職權越大，財政的效率反而越差，地方對中央財政的敲詐也越厲害。

　　經濟學家阿爾欽指出，一個民主社會的政府產權如果類似于股東分散的公司產權，就可以產生出接近于私有產權下資源優(yōu)化的結果。如果我們以現(xiàn)代公司的角度看待政府的經濟行為（比如發(fā)行政府債券），就會發(fā)現(xiàn)，政府產權的模糊性也和企業(yè)產權的模糊一樣，會影響政府職能的發(fā)揮和公共資源配置的后果。我們知道一個分公司即便實行獨立核算，也是不可能發(fā)行債券的，因為它沒有獨立的法人財產權，即沒有償債的能力。這個能力指的是法律上的法人資格，和事實上的資金占有無關。那么如果地方政府發(fā)行地方債券，它有沒有償債的能力呢？

　　上面講到后進國家的分稅制其實和聯(lián)邦主義的財政分權相去甚遠。地方政府對稅收只擁有一種管理和使用的權力（并在上解和返還等補充制度下受到重大限制），而并非獨立的財產權。所以地方只能將這個收入用于預算支出，不能以地方稅收作擔保發(fā)行地方政府債券。有沒有發(fā)債權是衡量財政聯(lián)邦化的一個關鍵。如果產權被認為在中央政府，發(fā)債就必須得到中央政府的許可。而中央政府一旦許可就負有連帶的清償責任。這正是后進國家禁止地方政府發(fā)行債券的重大原因。一切公共資源的財產權主體身份，就意味著一切公共債務的最終債務人的重負。

　　地方政府沒有公法上的財產權主體身份，政府與政府之間的經濟行為就只能在相當程度上遵循“計劃調配”的模式。中央集權本質上是一種“計劃政治”，政府與政府之間因為獨立人格的缺失而找不到第二種合作的方式。國家權力中樞憑借“總公司”的主體資格和意識形態(tài)的政治威望，通過強制性的財政轉移支付將公共資源在地方之間及地方和自己之間進行調動和協(xié)調，用這種方式全面代替市場化的博弈。如果我們承認現(xiàn)代政府在政治職能之外越來越多的負有經濟功能，我們就不得不承認這種中樞與區(qū)域政府間產權不清晰的、單一制的、非契約化的行為方式，將越來越不適應政府在市場中的角色。

　　盡管一種單一的權威可以有效的完成市場所不能做到的很多事情。然而“一個通過權威而非市場”的政治制度，在某些方面注定是臃腫笨拙的 。(點擊此處閱讀下一頁)

　　以發(fā)行地方債券為例，一些強大的地方政府完全有能力在區(qū)域之內實現(xiàn)資本籌集，只需以一部分地稅或土地收入或為擔保，就可以為長期地方債券的發(fā)行提供足夠的吸引力。20世紀20年代中國的聯(lián)省自治運動中，各省便以地方稅收為擔保，多次成功的發(fā)行過地方政府債券。有了地方共和體的獨立人格，再配合中樞的契約化的權威和統(tǒng)一的協(xié)調能力，這種聯(lián)邦主義的雙重公法人格，就將比單一主權主體下的垂直管理具有更大的資源整合的優(yōu)勢。但在一種中央集權體制下，對地方債務的擔保責任會給中央政府構成了極大的風險。一個不能實現(xiàn)“信息充分披露”的非民主制度，既不能給地方一個盼望已久的名分，同時也不能給中央政府支持地方發(fā)行市政債券帶來足夠的信心。這樣如政治學者林德布洛姆所說，在許多只需要一根手指的地方，卻總是會出現(xiàn)一根大而無當?shù)哪粗浮?/p>

　　這打破了一種單一制集權通常會比聯(lián)邦主義更有效率的誤解。一個多元化的社會需要一種多中心的治理之道。缺乏地方和中央在公法上涇渭分明的雙重人格和契約化的博弈平臺，缺乏中央和地方的關系在憲政分權背景下的聯(lián)邦化重構，一個曾經以“集中力量辦大事”而自傲的體制，就象一個傳統(tǒng)的四世同堂家庭，最終會因為兒女們另藉私財和費用分擔的矛盾而四分五裂。

　　八、兩院制

　　兩院制是個有關自由的問題，它是自由政府的未來，而單院制導致獨裁統(tǒng)治。

　　——托克維爾

　　托克維爾對兩院制的贊美和邊沁剛好相反。這位功利主義法學的創(chuàng)始人對權力制衡所體現(xiàn)的自由價值似乎不太感興趣，他直接而苛刻的認為，兩院制的“第二院是不需要的，無用的，比無用更糟糕的”。一個持相同觀點的神父給出的解釋是“如果第二院和第一院意見一致，第二院是無用的，如果不一致，第二院是糟糕的”。

　　這兩種看法都過于偏激了。根據(jù)一位學者的統(tǒng)計研究，到1996年，全球有36個穩(wěn)定的民主政體，里面單一制的民主政體有27個。這27個國家剛好一半實行兩院制，一半實行單院制，事實證明都運行良好。但聯(lián)邦主義和兩院制有著更密切的聯(lián)系，并為兩院制提供了最有力的理由。在這位教授研究的9個聯(lián)邦制國家中，全部都采用兩院制的議會模式。

　　很顯然無論出于什么理由，兩院制都是分權制度的一個重要組成，是一種“多重的多數(shù)”。它使民意在最高層分流，得到再一次過濾。這使任何改變現(xiàn)狀或大刀闊斧的立法沖動都變得困難重重。無論在英國式的古典議會還是在聯(lián)邦主義國家，所謂兩院都并非完全平行的兩院，而是一個精英化的上院和一個相對平民化的下院。下院一般是主要的和日常的立法機構，在議會內閣制下通常也是制衡和選擇政府的主要場所。而上院比較接近于哈耶克設想中的“純粹立法議會”，它以一種精英化的立場和權限對下院進行制衡，具有明顯的共和主義色彩。當然兩院之間的制衡也是相互的。在一些單一制國家，兩院之間沒有明顯的上、下之分，如意大利的參議院和眾議院享有完全平等的立法權和憲法地位，政府也必須同時得到兩院多數(shù)的支持。

　　兩院制在歷史上歷經了兩個階段，在第一個階段，它主要是混合政體思想的體現(xiàn)，由一個貴族院和一個平民院構成，各自代表社會上層和中下層的階級利益。這可以上溯到古希臘時代元老院與公民大會的并列。在中世紀則以英國的兩院制最為有名。在英國，兩院的模式是君民共治、混合主權的一個反映。清末的維新思想家鄭觀應曾這樣描述泰西的兩院制 ：

　　泰西列國設有上下兩院。上院以國之宗親勛戚及各大員當之，以其近于君也。下院以紳耆士商、才優(yōu)望重者充之，以其邇于民也。

　　后來在戊戌變法對議會的討論中，一種通行的觀點就是由“國家爵命之官”組成上院，而由“紳民公選之員”組成下院 。

　　當共和制取代君主立憲后，兩院制的去留成為一個焦點�；旌险�體和階級平衡不再構成一個說服力，在法國革命中人們認為在一個所有公民都平等的無階級的社會，立法機構中實行權力平衡是沒有必要的。最終法國人以849票對89票，建立了一院制的議會 。數(shù)年之后，亞當斯眺望歐洲，將法國革命的災難歸結于他們對一院制的“致命的”的選擇。在美國制憲之前，除了富蘭克林在賓夕法尼亞堅持一院制，其他多數(shù)州都仍然實行兩院制模式。這也許出于一種良好的慣性，盡管貴族和平民的區(qū)分沒有了，但只要人們仍然并將永遠分屬在不同的利益和意見群體中，兩院制帶來的立法權的均衡和對簡單民意的拒絕就依然是需要的。

　　美國確立聯(lián)邦主義，這為兩院制重新找到了理由，為兩院制恢復了活力。這個理由就是州權與民意的平衡。既然聯(lián)邦建立在地方共和體的契約之上，每一個地方共和體就應該具有一種平等的締約地位。但這種州權的平等卻與個人平等的單純民主理念產生了沖突。每個人的平等、每平方公里的平等還是每一個州的平等？解決這種沖突的唯一辦法是繼續(xù)借助兩院制，讓每個州的民意代表組成參議院，而讓每一同等人群的民意代表組成眾議院。顯然眾議院更符合一種直觀的民主理念，那就把日常的立法權交給聯(lián)邦的民意代表，而把一種審視性的和更消極的立法權交給各州的民意代表。這樣兩院制完整的體現(xiàn)出憲政主義的一個基本走向：用共和主義的傳統(tǒng)去制約政治上的多數(shù)（民主）。

　　在最近歐盟立憲的道路上，可以看到一種替代兩院制的方法。歐洲人在一個單獨的議會中設計了一個復雜的雙重多數(shù)的原則。一方面按照成員國平等的原則，投票需要成員國的多數(shù)通過。另一方面按照人人平等的原則，他們又要求這些投贊成票的成員國的人口，必須占到歐盟總人口的五分之三。前一個原則是邦聯(lián)的原則，后一個原則是聯(lián)邦的原則。用單一議會的一次性投票來混合這兩個原則，體現(xiàn)出歐盟作為一個新型超國家機構的特點。但這種混合只是表面上的，人口原則只是計票時一個附帶因素，并不能構成另一種利益博弈的方向，最多具有一種“政治正確”的意義。這種替代方案對一個傳統(tǒng)民族國家的憲政化而言是遠遠不夠的。

　　“一陰一陽謂之道”，政治的折衷與妥協(xié)，是從古希臘混合政體思想到憲政主義和聯(lián)邦主義一種貫穿始終的精神。憲政主義者熱愛的是一種俯身向世的經驗主義政治智慧，而不是那種沉迷在邏輯世界中的抽象化的興奮。

　　2003年10月23日于浙江大學中國雙周博士論壇演講稿整理

　　【注釋】

　　兩段引文分別見孟德斯鳩《論法的精神》上，P124和P131，商務印書館1994年

　　王麗萍《聯(lián)邦制與世界秩序》，P35，北京大學2000年。

　　劉軍寧《聯(lián)邦主義：自由主義的大國方案》，《自由與秩序：中國學者的觀點》，P132，中國社科出版社2002年。

　　季衛(wèi)東《憲法的妥協(xié)性——對聯(lián)邦主義和社會整合的看法》，《憲政新論》，P163，北京大學出版社2002年。

　　阿克頓《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，P379，商務印書館2001年。

　　王麗萍《聯(lián)邦制與世界秩序》，P23，北京大學2000年。

　　劉軍寧《聯(lián)邦主義：自由主義的大國方案》，《自由與秩序：中國學者的觀點》，P122，中國社科出版社2002年。

　　保羅·海納《權利·自由·鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：重溫托克維爾》，《自由與社群》，P231，三聯(lián)書店1998年。

　　甚至在中共十六大上，地方在財權上的分立開始更進了一步。十六大政治報告提出了中央與地方在國有資產產權上的分立。地方政府在公法上的獨立主體地位越來越明顯。這使得其和中央在政府職能和財政責任上的劃分開始成為一個亟待解決的問題。但這一問題的解決必須放在憲政主義的思路甚至聯(lián)邦主義的框架下，方有可能。

　　Roy Bahl《財政分權制的實施原則》，世界銀行網站http://www.worldbank.org.cn/

　　同上。

　　參見查爾斯·林德布洛姆《政治與市場：世界的政治－經濟制度》，上海三聯(lián)1995年。

　　見《鄭觀應集》上，P103，上海人民出版社1982年。

　　張學仁、陳寧生主編《二十世紀之中國憲政》，P12，武漢大學出版社2002年。

　　蘇珊·鄧恩《姊妹革命：美國革命與法國革命啟示錄》，P82，上海文藝出版社2003年。

　　2003年10月23日于浙江大學

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