齊樹潔,鄭賢宇：我國公益訴訟的困境與出路
發(fā)布時間:2020-05-25 來源: 日記大全 點擊： 
公益訴訟相對于保護私人權(quán)益的私益訴訟而言，是指一定的組織和個人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。近年來，隨著我國法治的完善和民眾法律意識的增強，公益案件的數(shù)量呈迅速增長之勢，要求建立公益訴訟制度的呼聲越來越高。本文對公益訴訟的若干法律問題進行探討，以期對建立適合我國國情的公益訴訟制度有所助益。
一、我國公益訴訟的困境
�。ㄒ唬┕嬖V訟之現(xiàn)狀
改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，20世紀初西方發(fā)達國家的一些新型社會糾紛相繼在中國出現(xiàn)，由于中國正處于體制轉(zhuǎn)型時期，特殊的國情導致對公共利益的保護存在許多漏洞。例如，侵害國家經(jīng)濟利益的案件急劇增加，據(jù)國家國有資產(chǎn)管理局的統(tǒng)計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產(chǎn)流失，許多國有資產(chǎn)流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權(quán)利，無法進入司法的管轄和監(jiān)督①。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營、侵害消費者權(quán)益等違法行為嚴重損害了社會的公共利益，但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，導致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。
考察我國近年來帶有公益性質(zhì)的訴訟，結(jié)果大都不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：1、受害者無法或不愿意提起訴訟。
以國有資產(chǎn)流失案件為例，國有資產(chǎn)屬于全體公民，國家機關(guān)依照全體公民的授權(quán)管理國有資產(chǎn)。但對于國有資產(chǎn)的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產(chǎn)管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。例如，在湖南岳陽縣的一個案例中，受害者縣日用雜品公司和其主管機構(gòu)縣供銷社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽縣國資辦表示其不具備法人資格，有管理權(quán)卻沒有訴權(quán)。最后，不得不由縣檢察院提起民事公訴，追回國有資產(chǎn)②。
2、法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。
在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟”
為理由，于2001年9月24日向全國各級法院下發(fā)406號通知，要求各級法院暫不受理相關(guān)訴訟③。浙江臺州畫家嚴正學對設在臨近小學的色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為。椒江區(qū)法院以嚴正學不是受害者為理由判決嚴正學敗訴④。3、受害者雖然勝訴，但未能達到預期的維護公益的效果。
河南淮陽縣青年農(nóng)民葛銳以鄭州市火車站廁所收費違法為由起訴鄭州鐵路分局。該案經(jīng)過近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費，并承擔一審、二審訴訟費用各50元。然而根據(jù)媒體的報道，鄭州火車站在敗訴后，仍然繼續(xù)收取入廁費用⑤。
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造成上述困境的原因是多方面的，包括制度設計的缺陷、法院審判能力的欠缺以及公益訴訟理念與傳統(tǒng)民事訴訟理念的沖突等等，大體可歸納為以下幾點：
1、程序保障理念與法院審判權(quán)的邊界的沖突。
“二戰(zhàn)”后，隨著人權(quán)觀念的日益深入人心，許多國家紛紛將公民訴訟權(quán)作為基本人權(quán)寫入憲法。訴權(quán)保障呈現(xiàn)出國際化和憲法化的趨勢。但是，我國憲法幾經(jīng)修正，至今仍然未有關(guān)于公民訴訟權(quán)的直接規(guī)定。與之相關(guān)的是，我國的法院動輒以某一類型糾紛不屬于人民法院管轄范圍或法律沒有明確規(guī)定為理由不予受理或駁回起訴。例如，2001年在北京發(fā)生的吸煙少年狀告國家煙草專賣局及全國24家煙草企業(yè)侵害未成年人知情權(quán)案中，法院的終審裁定指出，上訴人要求25名被告加強吸煙有害的社會宣傳的主張，“涉及煙草市場、計算機網(wǎng)絡、商品宣傳等管理方面的立法問題，或應進一步規(guī)范完善的問題，對此，國家尚未制定強制性法律規(guī)范”。據(jù)此，裁定吸煙少年的主張缺乏法律依據(jù)，維持一審法院不予受理的決定⑥。即使對于屬于法院受理范圍的糾紛，法院也可能以某些理由剝奪當事人獲得公正裁判的權(quán)利。例如，在銀廣廈案件中，法院以不具備審理條件為理由暫不受理相關(guān)訴訟。而在清華大學學生訴北京電信200卡案中，原告請求法院發(fā)出公告，以便其他同類受害者進行權(quán)利登記。法院并未支持該項請求，其理由是：按我國《民事訴訟法》第55條規(guī)定，法院只是“可以”發(fā)公告，而不是“必須”發(fā)公告。因此，法院不發(fā)公告是不違反法律規(guī)定的⑦。然而，這種做法卻導致了大量受害者在不知情的情況下未能參與保護自己利益的訴訟。隨著我國司法改革的推進，公民訴訟權(quán)的保障日益受到重視，有學者認為，我國“應當以公民裁判請求權(quán)這一程序基本權(quán)的保障和實現(xiàn)作為設計和運作民事司法制度的最高理念”⑧。
2、當事人適格理論的擴張與限制。
所謂當事人適格，是指在具體事件的訴訟中，能夠作為當事人進行訴訟或被訴，且獲得本案判決的訴訟法上的權(quán)能或地位。這種權(quán)能或地位在學理上稱作“訴訟實施權(quán)”，具有該權(quán)能或地位的人就是“正當當事人”⑨。訴之利益是連結(jié)實體法和程序法的樞紐，根據(jù)傳統(tǒng)的訴之利益理論，只有自己的合法權(quán)益受到違法侵害的人，才能成為正當當事人，具備起訴的資格，這種標準被稱為“直接利害關(guān)系原則”。該原則在我國立法中有明確的體現(xiàn)，我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”；
《行政訴訟法》第41條第1項規(guī)定的起訴條件是：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。⑩”應當承認，“直接利害關(guān)系原則”對于避免當事人濫用訴權(quán)以節(jié)省司法資源具有一定的意義，但隨著社會的進步和現(xiàn)代法治的發(fā)展，嚴格的“直接利害關(guān)系原則”越來越不利于對當事人合法權(quán)益的保護。近現(xiàn)代以來，西方發(fā)達國家經(jīng)歷了三次工業(yè)革命的浪潮，完成了從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會、信息社會的轉(zhuǎn)型。社會發(fā)展帶來了新型的訴訟，這些現(xiàn)代型的訴訟“所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局”。與危害的廣泛性和嚴重性極不對稱的是，對受害者的救濟手段和對違法者的懲罰措施十分匱乏。
為此，有必要通過對訴之利益的重新解釋，擴張當事人適格的基礎，使更多的熱心民眾可以參與公共利益的保護。我國的許多專家學者也提出要擴張當事人適格。根據(jù)新華社2004年5月4日的報道，全國政協(xié)委員、民建中央副主席黃關(guān)從認為，應盡快建立公益訴訟制度。
為此，黃關(guān)從提出如下建議：在民事訴訟中明確當事人的概念，修改《民事訴訟法》中關(guān)于原告是與本案有利害關(guān)系的當事人的規(guī)定。因為在起訴時要求原告在實體上與本案有利害關(guān)系，需要查清是不現(xiàn)實的。這種利害關(guān)系只要當事人“聲明”即可。5月29日，國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳在“世界環(huán)境名人聚會北京探討科學發(fā)展觀”大會上提出，公眾應該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體。應當建立環(huán)境公益訴訟制度，讓任何公民、團體和國家機關(guān)都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。
3、既判力的擴張與限制。
既判力是法院作出的確定判決中，關(guān)于訴訟標的的判斷所具有的通用力或確定力。對當事人來說，既判力無論對實體權(quán)利還是對程序權(quán)利都具有重大的影響，因此，傳統(tǒng)民事訴訟理論認為既判力的主觀范圍除法律另有規(guī)定外，原則上限于原被告。這導致在一定范圍擴張既判力的公益訴訟制度招致諸多質(zhì)疑。
二、我國公益訴訟制度的構(gòu)建
（一）完善當事人適格制度。
如前所述，我國當事人適格制度奉行的“直接利害關(guān)系人”原則在維護公共利益領(lǐng)域已不能適應社會發(fā)展的需求，要構(gòu)建一個完整的公益訴訟體系，前提是修正“直接利害關(guān)系人”原則。對于該原則的修正有以下幾種理論根據(jù)：
1、私人檢察總長理論。
在1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案中，美國第二上訴法院首次提出“私人檢察總長理論”。該理論認為：“在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權(quán)一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產(chǎn)生了一個實際存在的爭端。
同時，國會也可以不授權(quán)一個官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這是像檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權(quán)任何人，不論是官吏或是非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個私人檢察總長�！斑@種理論使非直接利害關(guān)系人獲得起訴不法行政行為的資格。
2、信托理論與訴訟信托。
適用于公益訴訟的信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論。“公共信托”理論來源于羅馬法，是指：空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。美國學者JosephSax 于1970年在《密執(zhí)安法律評論》上發(fā)表題為《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》的文章，將公共信托理論用于環(huán)保領(lǐng)域。他認為：水、空氣等與人類生活密不可分的環(huán)境要素不是無主物，而是全體國民的共有財產(chǎn)。國民可以將他們的共有財產(chǎn)委托政府管理。此時，國民與政府之間的關(guān)系是委托人與受托人的關(guān)系。政府應當為全體國民管理好這些財產(chǎn)，未經(jīng)委托人許可，不得自行處理這些財產(chǎn)。訴訟信托以公共信托理論為基礎。當全體國民交給國家信托管理的財產(chǎn)受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產(chǎn)不受損害，于是，國民將自己的一部分訴權(quán)也托付給國家，這就是訴訟信托。但國家作為眾多機關(guān)的集合體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，于是又將訴權(quán)分配給檢察機關(guān)或其他機關(guān)，由這些機關(guān)代表國家提起訴訟。當然，如果國家機關(guān)沒有依職權(quán)向法院起訴，任何一個公民均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護信托的財產(chǎn)。
一度沸沸揚揚的“烏蘇里船歌著作權(quán)糾紛”案可作為我國訴訟信托的例證。在該案中，被告郭頌辯稱：“目前在全國赫哲族民族鄉(xiāng)有三個，原告只是其中之一，不能代表全體赫哲族人提起訴訟。”另一被告中央電視臺也辯稱：“原告沒有證據(jù)證明其有權(quán)代表所有赫哲族人民就有關(guān)民間文學藝術(shù)作品主張權(quán)利�！钡ㄔ鹤罱K確認了原告的訴權(quán)，理由是赫哲族的民間曲調(diào)“不歸屬赫哲族的某一成員，但又與每一個赫哲族成員的權(quán)益相關(guān)。因此，該民族中的每一個群體、每一個成員都有維護本民族民間文學藝術(shù)不受侵害的權(quán)利。原告作為依照憲法和法律在少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi)設立的鄉(xiāng)級地方國家政權(quán)，即使是赫哲族部分群體的政治代表，也是赫哲族部分群體公共利益的代表。在赫哲族民間文學藝術(shù)可能受到侵害時，鑒于權(quán)利主體狀態(tài)的特殊性，為維護本區(qū)域內(nèi)赫哲族公眾的利益，原告以自己的名義提起訴訟，符合憲法和法律確立的民族區(qū)域自治法律制度，且不違反法律的禁止性規(guī)定”。法院的判決理由確認了鄉(xiāng)政府的身份是民眾的公共利益的代表，根據(jù)公益信托的理論，民眾把公共利益信托給鄉(xiāng)政府管理，同時也將起訴的權(quán)利信托給鄉(xiāng)政府。據(jù)此，鄉(xiāng)政府的原告資格得到法院的承認。
3、擴大解釋直接利害關(guān)系的原則。
對于如何解釋直接利害關(guān)系的范圍，我國法院歷來堅持嚴格的限制態(tài)度。除實體法上明確規(guī)定的權(quán)利外，其他的權(quán)利受到侵害是否能夠成為當事人具備直接利害關(guān)系的依據(jù)呢？以環(huán)境權(quán)為例，傳統(tǒng)民法理論認為，非為人力所能支配的物，如水流、空氣、陽光等，不能作為所有權(quán)的客體，屬于“取之不盡，用之不竭”的無主物，任何人都可以無償?shù)�、隨意的使用。既然任何人都可以無償?shù)�、隨意的使用，那么環(huán)境權(quán)又從何而來呢？在日本，居住在大阪機場附近的居民曾因不堪噪音之擾而要求法院判決禁止飛機夜間起飛降落的訴訟請求，被法院以當事人特定以及爭議的具體性不夠充分為理由而駁回。福岡的居民以當?shù)氐脑幽馨l(fā)電站侵害了環(huán)境權(quán)為根據(jù)，向福岡地方裁判所提起要求禁止該電站運轉(zhuǎn)的訴訟請求，法院同樣以“法律上并未規(guī)定或承認環(huán)境權(quán)這一概念，依據(jù)環(huán)境權(quán)而提起的訴訟不屬于法律上的爭訟”為理由駁回起訴。然而，隨著環(huán)境污染的日趨嚴重，人們意識到在良好的環(huán)境中生活也應當成為一種權(quán)利，人們將其統(tǒng)稱為“環(huán)境權(quán)”，包括陽光權(quán)、通風權(quán)、眺望權(quán)、寧靜權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)等諸多權(quán)利。而前面提到的公共信托理論很好地解決了這些權(quán)利在法律上缺乏依據(jù)的問題。公益訴訟往往涉及到新的權(quán)利的產(chǎn)生，而對這些權(quán)利是否可以作為訴訟依據(jù)的解釋又十分微妙，法院的判斷也在受理與駁回之間搖擺不定。在許多國家，這些訴訟后來大多數(shù)被納入行使民事審判權(quán)的對象。有學者在解釋這一現(xiàn)象時認為：“這類訴訟出現(xiàn)以及法院逐漸確立了對這些問題進行調(diào)整的民事審判權(quán)這一過程，(點擊此處閱讀下一頁)
實質(zhì)上反映了戰(zhàn)后幾十年來西方工業(yè)社會的重大變遷�？茖W技術(shù)的發(fā)達、大規(guī)模的開發(fā)與建設、大量生產(chǎn)大量消費的生產(chǎn)和流通體制形成等變化，在給生活帶來了更多財富和更大方便的同時，也引起了嚴重的環(huán)境污染和消費者權(quán)益的侵害等問題，要求在社會利益和代價的再分配上進行微妙的調(diào)整。
為數(shù)眾多的現(xiàn)代型訴訟進入法院的審判范圍就是這種調(diào)整的一環(huán)。“在我國，一些法院在這方面已經(jīng)邁出了可喜的一步。例如，2000年12月20日，一批青島市民以青島規(guī)劃局批準在音樂廣場北側(cè)建立住宅區(qū)，破壞廣場景觀，破壞了青島市引以為榮的海濱景觀，侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由，將青島市規(guī)劃局告上了法庭。為了便于法庭確認原告身份，他們推舉了3名代表，請求法院判決撤銷規(guī)劃局批準在廣場北側(cè)建立住宅區(qū)的行政行為。法庭受理了此案，并確認原告的主體資格合法。
當然，對當事人適格的擴張必須有一定的限度，有學者認為，若一概承認起訴者具有當事人資格，當事人適格理論所起到的隔離排除功能將蕩然無存，程序也必將過度膨脹，法院不僅難以負荷，其自身的功能也會發(fā)生異化。即使在公益訴訟發(fā)達的美國，雖然法院對原告起訴資格問題已經(jīng)作出巨大讓步，但這并不意味著對原告沒有任何限制，更不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)“公共利益”的大旗而提起訴訟。一般情況下，法院仍然要求原告提供“事實上的損害”的證據(jù)。對于什么是“事實上的損害”，法院認為，所謂“事實上的損害”并不僅局限于經(jīng)濟上的損害，美學上的、環(huán)境舒適度上的等非經(jīng)濟上的損害亦包括在內(nèi)。
（二）改進代表人訴訟制度
我國代表人訴訟制度的產(chǎn)生是基于市場經(jīng)濟發(fā)展和解決現(xiàn)代型糾紛的要求，但在實踐中已暴露出許多缺陷。與集團訴訟相比較，集團訴訟的目的已不僅僅是保護受害人的私人權(quán)益，而側(cè)重于保護社會公共利益，采用申報退出的制度就是為了盡可能擴大救濟范圍，保護公共利益。這一理念無疑與現(xiàn)代型糾紛的日益增加的現(xiàn)狀更為吻合。而代表人訴訟由于設置了權(quán)利登記、要求具體受害人明示授權(quán)等限制，在保護公共利益方面不盡如人意�？紤]到我國的具體情況，直接引入集團訴訟不但難以操縱和控制，而且會顛覆現(xiàn)有的訴訟法體系，顯然是不可行的。但是，我們可以借鑒集團訴訟的先進之處，改進代表人訴訟制度以適應時代的要求。
1、修改權(quán)利登記制度，解決“搭便車”問題。
代表人訴訟判決的效力具有間接的擴張性，經(jīng)過登記權(quán)利程序的原告勝訴后獲得補償，未登記參與訴訟的其他受害者在訴訟時效期間內(nèi)提起訴訟就可以使用該判決，也可以獲得補償，一個人獲得補償是不會排除其他人獲得同樣補償?shù)�。因此，某些當事人不愿為參與訴訟而付出成本，等到勝訴之后，在訴訟時效期間內(nèi)再提起訴訟免費獲取補償。但問題在于，如果所有人都采取這一行為方式，訴訟集團根本無法形成，也就無法提起訴訟，結(jié)果是誰也無法免費搭別人的便車。有學者認為可將《民事訴訟法》第55條的規(guī)定修改為：“人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力。未參加登記的權(quán)利人在訴訟時效期間內(nèi)提起訴訟的，適用該判決、裁定，但所獲補償將酌情減少�！边@樣規(guī)定將有利于促進當事人訴訟集團的形成，并逐漸消除“搭便車”的行為。
2、允許被告提起禁止性訴訟。
在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請求，但在許多的公益訴訟中，原告的目的不僅僅是索賠，而是希望法院禁止侵害者繼續(xù)侵害行為，保護潛在的受害者。以葛銳訴鄭州鐵路分局一案為例，如果葛銳可以提出禁止性訴訟請求，法院判決鄭州鐵路分局停止廁所收費，鄭州火車站就不能在敗訴后繼續(xù)收費，可以避免再出現(xiàn)相同情形的受害者。因此，筆者認為應當明確賦予原告提起禁止性訴訟的權(quán)利。
3、放寬代表人訴訟的適用條件。
代表人訴訟要求眾多當事人一方訴訟標的相同或?qū)偻环N類，即多數(shù)人之間存在共同訴訟人間的利益關(guān)系，這樣把代表人訴訟局限在很小的范圍內(nèi)。筆者認為，可以借鑒集團訴訟的做法，允許具有共同法律問題或是事實問題的眾多當事人提起代表人訴訟。
（三）建立檢察機關(guān)民事公訴制度
我國法律界對于是否應當賦予檢察機關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力存在很大爭議，早在上世紀80年代制定民事訴訟法之時就曾展開過一場討論。但最終否定的觀點占了上風，從而導致1982年《民事訴訟法》就民事檢察監(jiān)督僅有第12條原則性規(guī)定的最終結(jié)果。1991年《民事訴訟法》雖增加了檢察機關(guān)事后監(jiān)督即抗訴的內(nèi)容，但仍舊沒有明確涉及檢察機關(guān)提起訴訟和參與訴訟的問題。因此，即使是對國有資產(chǎn)流失案件，目前也僅有少數(shù)地方的檢察院作為一種改革的探索，提起公益訴訟。法學界近年來對檢察院是否可以提起公益訴訟的爭論仍然十分激烈。筆者認為，檢察機關(guān)提起民事公訴雖然目前存在很多理論上的缺陷，但從世界各國來看，大多數(shù)國家都規(guī)定檢察機關(guān)可以提起民事公訴以維護公共利益。我國可以借鑒外國的立法例，發(fā)展相關(guān)理論和實踐。從我國國情出發(fā)，檢察院通過提起民事公訴的方式彌補公共利益保護方面，特別是國有資產(chǎn)保護中存在的巨大的漏洞也具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。當然，檢察機關(guān)提起民事公訴的范圍應當根據(jù)國情進行適當?shù)南拗�，目前可將范圍限定在國有資產(chǎn)流失案件上。隨著理論和實踐經(jīng)驗的成熟，再逐漸擴展到環(huán)境保護、反壟斷等領(lǐng)域。
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22、詳細內(nèi)容參見http://www.people.com.cn/GB/channel4/27/20001222/359231.html，下載日期：2004年5月3日。
23、李廣輝、孫永軍：《公益訴訟法理與傳統(tǒng)民事訴訟法律的沖突及衡平》，載《南陽師范學院學報》2003第5期。
24、李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，載《中國人民大學學報》2003年第2期。
25、“搭便車”是經(jīng)濟學中用于描述公共商品遇到的一種困境的專業(yè)術(shù)語。如果一個人不愿主動為公共商品付費，總想讓別人生產(chǎn)出來以后自己免費享用，這就叫“搭便車”。
26、劉磊：《關(guān)于我國代表人訴訟制度的經(jīng)濟學分析》，載《法商研究》1997年第1期。
27、史長青：《檢察機關(guān)提起公益訴訟之理論問題解析》，載《行政與法》2004年第1期。
來源：《中國司法》第11期
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