今天我要講的主要內(nèi)容是中國(guó)政府治理。一年多以前，我在《外交事務(wù)》上發(fā)表的文章引起了許多關(guān)注，也給我?guī)?lái)了一定的麻煩。我們拋開(kāi)表面的問(wèn)題，看一些深層次的社會(huì)矛盾，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上來(lái)探討中國(guó)現(xiàn)在為什么要對(duì)整個(gè)政府的治理進(jìn)行調(diào)整，至少是進(jìn)行重新考慮。

　　眾所周知，目前的政治學(xué)理論大多來(lái)源于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，而政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)學(xué)所占的比重又很大，所以一旦我們考慮政府治理的問(wèn)題，可供借鑒的對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論就是公司治理。

　　政府治理和公司治理有十分相似的地方，但也存在根本的不同點(diǎn)。如果從這一思路著手，來(lái)審視政府治理，可以得到如下的一些觀察。

　　第一，政府治理的最主要目標(biāo)是使人民的福利實(shí)現(xiàn)最大化，而公司治理最主要的目標(biāo)是使公司的擁有者獲得最高的回報(bào)，為公司的投資者服務(wù)。

　　第二，由于公司擁有者不可能進(jìn)行直接治理，因此需要委派經(jīng)營(yíng)者來(lái)管理企業(yè)，同樣在政府當(dāng)中需要委派官僚體系來(lái)代表政府。民主國(guó)家通過(guò)選舉代表實(shí)現(xiàn)，非民主國(guó)家也有一套相對(duì)完整的干部體系來(lái)執(zhí)行政府治理的具體工作，這樣就形成一個(gè)政府治理和公司治理中的關(guān)鍵問(wèn)題。如何對(duì)代理人進(jìn)行管理？在公司治理中，可以看到在資本主義體系下已形成了相對(duì)獨(dú)立的董事會(huì)，由首席執(zhí)行官設(shè)定公司具體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，如果把這一模式套用在中國(guó)目前的政治體制中，也可以找到相應(yīng)的內(nèi)容。中國(guó)的政治局常委或政治局扮演了董事會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)的角色，有等級(jí)型的由上而下的體系，也有類似首席執(zhí)行官的總書(shū)記，或國(guó)務(wù)院總理，在地方政府也有一把手，在各級(jí)政府中都可以找到類似的平行的體制。在公司治理中最容易出現(xiàn)的問(wèn)題就是董事會(huì)喪失獨(dú)立性，在2001年新經(jīng)濟(jì)泡沫沒(méi)有破滅前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)的典范，但在泡沫破滅之后，世通、安然等一系列公司丑聞出現(xiàn)，導(dǎo)致公司破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失巨大，使美國(guó)人也開(kāi)始對(duì)自己的公司治理模式進(jìn)行反省，結(jié)果發(fā)現(xiàn)以前在理論上行得通的模式，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中卻出現(xiàn)了巨大的問(wèn)題，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

　　首先，董事會(huì)完全喪失獨(dú)立性。從理論上講，董事應(yīng)作為公司擁有者的代言人，保護(hù)股民利益，而實(shí)際中他們卻被經(jīng)營(yíng)者操縱，根本就沒(méi)有獨(dú)立性。在美國(guó)董事具有很多特權(quán)，至少每年有幾萬(wàn)美元的董事費(fèi)。往往董事很珍惜這些特權(quán)，但他們又深知要獲得特權(quán)就必須為經(jīng)營(yíng)者服務(wù)，而不是為理論的擁有者服務(wù)。最近一系列的公司丑聞暴露時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)那些公司的董事會(huì)在公司犯錯(cuò)誤的時(shí)候基本上起到的是橡皮圖章的作用，它根本沒(méi)有起到監(jiān)督、保護(hù)股民利益的作用。

　　其次，市場(chǎng)失靈。根據(jù)美國(guó)的公司治理理論，一方面有董事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面還有市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督，利用資本市場(chǎng)對(duì)公司價(jià)格的評(píng)估，對(duì)公司進(jìn)行硬監(jiān)督，一旦公司是被無(wú)能的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，它的業(yè)績(jī)肯定不好，就會(huì)引起股票下跌，市值縮水的現(xiàn)象。這就引進(jìn)了一個(gè)入侵機(jī)制，如果市場(chǎng)是完全有效的話，外部的投資者會(huì)獲悉這一資產(chǎn)有很大的潛力，它目前市值的低落只反映它暫時(shí)的經(jīng)營(yíng)不良，股票價(jià)格沒(méi)有反映出它真實(shí)的價(jià)值，所以市場(chǎng)就會(huì)起作用，通過(guò)資本市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)股票，通過(guò)更換董事會(huì)和首席執(zhí)行官，替換不稱職的經(jīng)營(yíng)者。但實(shí)際上美國(guó)的資本市場(chǎng)并不是十分有效，因?yàn)樵趯?duì)公司的監(jiān)督過(guò)程中，散股根本沒(méi)有作用，基本上是機(jī)構(gòu)投資者，如退休基金、共同基金，對(duì)那些大公司進(jìn)行監(jiān)督。但要進(jìn)行有效監(jiān)督也存在很大問(wèn)題，這里有兩個(gè)造成投資者不能有效監(jiān)督的機(jī)制，第一是他是寧愿用腳投票呢，還是花很大精力推進(jìn)公司改革呢？赫茨曼（Hirschman ）有一本很著名的書(shū)《退出，聲音和忠誠(chéng)》，當(dāng)人們碰到比較困難的選擇時(shí)，退出的成本一旦低于斗爭(zhēng)成本時(shí)，他一定會(huì)選擇退出。對(duì)機(jī)構(gòu)投資者，一旦看到公司業(yè)績(jī)不好，他首先會(huì)拋售股票，而不進(jìn)行有效的監(jiān)督；
第二種情況是，即使機(jī)構(gòu)投資者抱成一團(tuán)，還涉及到一個(gè)集體行動(dòng)的成本，可見(jiàn)公司治理理論在實(shí)際運(yùn)行中困難重重。雖然美國(guó)具有相對(duì)完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也會(huì)出現(xiàn)公司治理失靈的現(xiàn)象，這就是我所要說(shuō)的市場(chǎng)失靈。

　　再次，激勵(lì)機(jī)制的失靈或被大大扭曲。這反映在代理人尋求自我利益的最大化，進(jìn)行內(nèi)部交易或獲取不正當(dāng)?shù)木揞~報(bào)酬，造成經(jīng)營(yíng)方式與擁有者的目標(biāo)大不相同。

　　我之所以進(jìn)行大段的論述，是因?yàn)榉催^(guò)來(lái)看政府的治理，公司治理和政府治理幾乎可以相互套用，在政府治理過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)相似的矛盾。第一個(gè)矛盾是自上而下的監(jiān)督。在民主國(guó)家的體制中，存在三權(quán)分立，可以保持相對(duì)的獨(dú)立性，所以民主國(guó)家治理能力與非民主國(guó)家的治理能力相比具有一定的優(yōu)勢(shì)，非民主體制中一個(gè)比較麻煩的問(wèn)題是，如何對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督。中國(guó)政府治理最大的問(wèn)題還是出現(xiàn)在委托代理這一層面上，主要是監(jiān)督成本過(guò)高，在中國(guó)政府治理模式中采用自上而下的方式，缺乏平行監(jiān)督機(jī)制和由下而上的反饋，這時(shí)可以從行為方式上看出許多問(wèn)題，如代理人以權(quán)謀私，做表面文章，特別是興建形象工程，以及公權(quán)私有化。這里舉一個(gè)例子，湖南的衡陽(yáng)縣和衡山縣，兩個(gè)縣有很明顯的差別，衡山縣的縣委書(shū)記采取藏富于民的政策，在衡山縣我們可以發(fā)現(xiàn)縣城破破爛爛，沒(méi)有任何華麗的建筑，而一到鄉(xiāng)村普通農(nóng)民的家里，樓房和公路都修造得很好。原因在于縣委書(shū)記不相信形象工程那一套，所以對(duì)一農(nóng)民的稅費(fèi)比較寬松。但這個(gè)書(shū)記并沒(méi)有得到提升，因?yàn)樗麤](méi)有業(yè)績(jī)，根據(jù)中國(guó)目前評(píng)估干部的體系，他根本沒(méi)有什么東西拿得出來(lái)，所以退居二線做了一個(gè)政協(xié)常委。衡山縣沒(méi)有農(nóng)民鬧事，因?yàn)樗揪蜎](méi)有很緊張的干群關(guān)系。而到了衡陽(yáng)縣，縣城氣派得不得了，但鄉(xiāng)下破爛得不得了，干群關(guān)系十分緊張�？墒歉鶕�(jù)目前的干部評(píng)估政策，衡陽(yáng)縣的縣委書(shū)記得到了提拔，做了某市的市長(zhǎng)或市委書(shū)記。從這兩個(gè)例子中可以看到，整個(gè)治理機(jī)制完全被扭曲了。在平時(shí)討論干部問(wèn)題的過(guò)程中，我們都愿意討論素質(zhì)問(wèn)題，但素質(zhì)是一個(gè)很虛化的概念，用教育水平無(wú)法衡量，用人是否聰明也無(wú)法衡量，像李真，絕對(duì)是個(gè)聰明人，最近一些涉及腐敗案件的官員中，博士、碩士也很多。主要因?yàn)槿耸呛苡欣硇缘模麄冡槍?duì)現(xiàn)有的政治體制中的激勵(lì)和制做出理性的行為。假設(shè)把農(nóng)民說(shuō)成股民，把衡山縣比做一個(gè)公司，它的辦公大樓破破爛爛，首席執(zhí)行官穿的也破破爛爛，但股民卻有10%到15%的收益，另外一個(gè)公司大樓是五星級(jí)的賓館，首席執(zhí)行官出入的坐騎是奔馳，但股民每年卻在賠錢。如果市場(chǎng)規(guī)律在起作用的話，這個(gè)首席執(zhí)行官會(huì)被趕走，但他卻上升了去管理一家更大的公司，反而是使股民獲利的首席執(zhí)行官被趕走。

　　另外一個(gè)問(wèn)題是，一個(gè)治理不當(dāng)?shù)恼�，人民不可能從政府那里獲得紅利，而且還要向政府交稅。但人民畢竟要得到政府的公益品。其實(shí)這是一種變相的紅利。就像一個(gè)治理很差的公司一樣，股民拿不到紅利，對(duì)應(yīng)一個(gè)治理比較差的政府，則是人民得不到公益品，所以衡量治理是否好，很簡(jiǎn)單的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要看政府提供的公益品是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，是否能夠滿足人民的需要，如教育、衛(wèi)生、公共安全，而不是GDP.如果出現(xiàn)一個(gè)治理不當(dāng)?shù)墓净蛘淖罱K結(jié)果會(huì)是什么？我們先來(lái)看公司，公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體和政府作為一個(gè)主權(quán)實(shí)體的差別就出現(xiàn)了，公司它畢竟是一個(gè)國(guó)家體系中的部分，如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼的話，如果它不是國(guó)有企業(yè)，經(jīng)營(yíng)不善最終肯定會(huì)破產(chǎn)，因?yàn)橄褡捡Y的首席執(zhí)行官，他最后肯定會(huì)把股民的錢全花光，如果銀行把貸款終止，他只能破產(chǎn)，這就存在一個(gè)退出機(jī)制。但是政府不可能退出，政府畢竟還要存在。民主國(guó)家存在退出機(jī)制，它可以換政府，但不換體制，而在非民主國(guó)家，就不存在這樣的退出機(jī)制，要換政府就必須換體制，因此對(duì)非民主國(guó)家來(lái)說(shuō)，它的治理就更成問(wèn)題。這就是一般來(lái)說(shuō)為什么民主國(guó)家提供公共物品的能力會(huì)超過(guò)非民主國(guó)家（非民主的社會(huì)主義國(guó)家例外）。在非民主國(guó)家一旦出現(xiàn)政府治理能力退化，政府的所有者，也就是人民會(huì)十分不滿意，就會(huì)出現(xiàn)政府和人民之間的矛盾激化，因此在衡陽(yáng)縣會(huì)出現(xiàn)幾千農(nóng)民圍攻政府的現(xiàn)象，而在衡山縣則不會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

　　回過(guò)頭來(lái)看，目前中國(guó)政府的治理模式是從怎樣演化過(guò)來(lái)的，首先來(lái)回顧一下毛澤東時(shí)代的政府治理模式。早些時(shí)候，麥克法夸爾教授講到中國(guó)改革開(kāi)放以前的政治，我也思考過(guò)這個(gè)問(wèn)題，我經(jīng)歷過(guò)毛澤東時(shí)代，當(dāng)時(shí)有一套很獨(dú)特的治理模式，由四個(gè)具體組成部分。第一部分是有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)感召力，人雖然是理性動(dòng)物，但人又可以由價(jià)值觀促使他們的行為發(fā)生變化，如果說(shuō)我們回到50、60年代，雖然不是黃金時(shí)代，但至少在這個(gè)時(shí)代，共產(chǎn)主義的價(jià)值觀，特別是愛(ài)國(guó)主義、民族主義價(jià)值觀念，對(duì)許多干部的影響還是很深刻，他們對(duì)往事記憶猶新，特別是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)、抗美援朝，所以這種精神的力量的確有作用。

　　在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)這樣的變量十分難以量化，即使諾思這樣的大學(xué)者，也意識(shí)到在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中必須包含意識(shí)形態(tài)這一部分，但意識(shí)形態(tài)不能用數(shù)學(xué)模式來(lái)反映，在實(shí)際生活當(dāng)中，為什么在大躍進(jìn)的時(shí)候，人民會(huì)把自己家的鍋拿出來(lái)去煉鐵？這有可能是有強(qiáng)制力，但也有很大部分是自愿的，因此在毛澤東時(shí)代，意識(shí)形態(tài)的力量是制約干部行為的重要因素，可以制約他們的私利最大化。第二部分是政治精神領(lǐng)袖的作用，毛澤東本人是一個(gè)很有魅力和感召力，并把領(lǐng)袖地位與官方意識(shí)形態(tài)結(jié)為一體的很獨(dú)特的人物。他的作用可以比喻為公司里十分能干的首席執(zhí)行官，如中國(guó)海爾的張瑞敏，如果有這樣的領(lǐng)袖，其代理人的行為方式就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第三是部分在建國(guó)20多年當(dāng)中，國(guó)家組織體系是從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代演化而來(lái)的，所以有革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的組織凝聚力，大家都相互熟識(shí)，因此彼此之間有一種不成文的協(xié)定。所以看不到某個(gè)老干部開(kāi)奔馳，因?yàn)樗X(jué)得那樣做是不對(duì)的。即使是這樣，毛澤東對(duì)中國(guó)整個(gè)的官僚體系還是不放心，他認(rèn)為這個(gè)體系如果不加以監(jiān)督，內(nèi)部肯定要出問(wèn)題。他當(dāng)時(shí)面臨統(tǒng)治的并不是民主體制，并且又沒(méi)有制度化的機(jī)制來(lái)約束官僚體制的局面，毛澤東創(chuàng)造了群眾運(yùn)動(dòng)這個(gè)由下而上的監(jiān)督機(jī)制，但并不是規(guī)范的、體制化的，毛澤東認(rèn)為7、8年要來(lái)一次群眾運(yùn)動(dòng)，有很大的不確定性。打個(gè)比方，就等于首席執(zhí)行官鼓勵(lì)股民造反，現(xiàn)在看是不可思議的，但這就是毛澤東時(shí)代創(chuàng)造的獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)中國(guó)造成了很大損害，但對(duì)干部的監(jiān)督還是有效的，因?yàn)樵诿珴蓶|時(shí)代的干部真不知道哪一天會(huì)被手下管理的人拉出去批斗。一旦來(lái)一個(gè)運(yùn)動(dòng)，首當(dāng)其沖的就是干部。我在文革開(kāi)始的時(shí)候，注意到大字報(bào)的主要內(nèi)容是關(guān)于干部腐敗、缺乏民主作風(fēng)、工作粗暴、工作失誤等，對(duì)于正常運(yùn)行的機(jī)制來(lái)說(shuō)，這監(jiān)督任務(wù)不應(yīng)該是由群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)承擔(dān)的，運(yùn)動(dòng)的代價(jià)十分高，但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，的確是起到了約束、限制干部行為的作用，因此在毛澤東時(shí)代沒(méi)有過(guò)分的腐敗，當(dāng)然，毛時(shí)代腐敗是另外一種形式。反過(guò)來(lái)看，毛澤東時(shí)代有一個(gè)很不穩(wěn)定的政體，在政治學(xué)中把這種政府治理模式稱為政治運(yùn)動(dòng)型政府，這是以意識(shí)形態(tài)、最高領(lǐng)袖和群眾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成一個(gè)三合一的政體，三者都很不穩(wěn)固。第一，意識(shí)形態(tài)本身很不穩(wěn)固，特別是中國(guó)的意識(shí)形態(tài)有許多外來(lái)成分；
第二，最高領(lǐng)袖畢竟是一個(gè)人，而不是一個(gè)神；
第三，群動(dòng)運(yùn)動(dòng)的暴力性很大，所以有文革這樣的災(zāi)難和動(dòng)亂。

　　反過(guò)來(lái)看毛澤東時(shí)代的四種治理機(jī)制現(xiàn)在又怎么樣？

　　第一，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)。那肯定不存在了，至少是前蘇聯(lián)經(jīng)典馬列主義的傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，雖然正在官方宣傳中還經(jīng)常引用，但實(shí)際對(duì)行為約束的作用可以說(shuō)是幾乎沒(méi)有或得不到重視。

　　第二，政治精神領(lǐng)袖的作用來(lái)看，到了鄧小平時(shí)代，他仍然是個(gè)政治強(qiáng)人，但到了鄧后時(shí)代，中國(guó)已處于后強(qiáng)人時(shí)代了，中國(guó)沒(méi)有一個(gè)很有感召力的領(lǐng)袖，大家可以想象，海爾進(jìn)入了后張瑞敏時(shí)代的情形是如何的。在美國(guó)一旦一個(gè)很有建樹(shù)的經(jīng)營(yíng)者離開(kāi)公司，業(yè)績(jī)馬上會(huì)發(fā)生變化，即使是在任何條件都不改變的情況下。

　　第三，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的組織凝聚力。為什么老干部之間的個(gè)人關(guān)系非常好，因?yàn)楫吘顾麄円黄饏⒓討?zhàn)爭(zhēng)，現(xiàn)在就很不一樣，組織的凝聚力基本沒(méi)有了，取而代之的是個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系網(wǎng)，或是通過(guò)某種權(quán)錢交易形成的個(gè)人關(guān)系，所以對(duì)代理人的約束能力也沒(méi)有了。

　　第四，群眾運(yùn)動(dòng)在十一屆三中全會(huì)撥亂反正后，沒(méi)有“四大”（大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)），股民不可能再造反，由上而下的群眾運(yùn)動(dòng)的機(jī)制沒(méi)有了，所以現(xiàn)在基本處于治理機(jī)制真空的狀態(tài)。但并不是說(shuō)一點(diǎn)也沒(méi)有治理機(jī)制，這主要是靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)唯一論，考察干部時(shí)完全根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我認(rèn)為這是對(duì)鄧小平“發(fā)展是硬道理”的錯(cuò)誤理解，現(xiàn)政府把發(fā)展過(guò)分地、狹隘地理解為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此在考察干部時(shí)只看報(bào)上來(lái)的指標(biāo)是多少。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　形成了許多問(wèn)題，一個(gè)就是造假，像安然公司造假帳，公司拿不到預(yù)期的利潤(rùn)、收益，只能造假，我們說(shuō)“官出數(shù)字，數(shù)字出官”，安然那里是“經(jīng)營(yíng)者出數(shù)字，數(shù)字出巨額報(bào)酬”，這是同樣的一個(gè)機(jī)制。另外就是把所有指標(biāo)都變成一個(gè)硬性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，我正在看最近一期的《南方周末》，如果要悟出中國(guó)政府治理有什么的問(wèn)題的話，就應(yīng)該看這里的一個(gè)例子，這里面講浙江湖州市如何評(píng)價(jià)官員，以往是GDP 一票否決制，而且經(jīng)常發(fā)生變化，有時(shí)是計(jì)劃生育，有時(shí)是法輪功。今年是招商指標(biāo)，每個(gè)鄉(xiāng)都設(shè)定指標(biāo)，從外人看來(lái)不可思議，給一個(gè)小小的鄉(xiāng)下達(dá)招商1700萬(wàn)美元的指標(biāo)。這個(gè)數(shù)字是怎么出來(lái)的，我猜想可能是上一級(jí)，中央不可能給他分，省委書(shū)記或省長(zhǎng)考慮如何使自己的表現(xiàn)更突出一點(diǎn)。最荒謬的一點(diǎn)是，指標(biāo)落實(shí)到人，鄉(xiāng)里的一個(gè)組織官員分到了100萬(wàn)美元的招商任務(wù)，組織官員平時(shí)很少接觸外商，如果組織可以把官賣到外面，可能也是一個(gè)招商的途徑，這說(shuō)明用經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)來(lái)考察干部，弊端很多。

　　回顧中國(guó)治理遇到的挑戰(zhàn)，為什么中國(guó)的形象工程這么多？許許多多腐敗的問(wèn)題中都存在形象工程，跟公司做假帳一樣，一旦不能真正的創(chuàng)造沒(méi)水分的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，質(zhì)量比較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能夠用政府手中創(chuàng)造的資源來(lái)提供公益品，干部肯定會(huì)做表面文章。公益品的投資周期特別長(zhǎng)，今天造個(gè)學(xué)校，明天雇傭比較好的教師，等到收獲的時(shí)候至少是一代人以后。

　　我們這一代是托了老人家的福，在毛澤東時(shí)代雖然對(duì)干部的監(jiān)督采用的是比較粗暴、不確定的方式，但卻道使干部在公共投資方面有相當(dāng)大的投入。從現(xiàn)在可以看出，目前干部的任期一般是5年，但在基層做滿5年的很少，一旦在任期越短的時(shí)間中，獲得的政績(jī)?cè)酱�，提升的就可能越快，所以造成整個(gè)考察干部的體制是鼓勵(lì)把本來(lái)應(yīng)該用于公共投資的資源來(lái)做表面文章。造個(gè)柏油路，上面派下來(lái)視察的干部，他不可能呆的時(shí)間很長(zhǎng)，一路平穩(wěn)走馬觀花只會(huì)看表面的現(xiàn)象，所以會(huì)出現(xiàn)大做表面文章的情況。還有一個(gè)最大的問(wèn)題是一旦監(jiān)督機(jī)制失靈，特別是從上而下，缺乏平行監(jiān)督機(jī)制，則肯定會(huì)造成腐敗，而且不是一般性的腐敗，我并不是想說(shuō)貪官貪污多少，生活多么糜爛，我講的是腐敗的性質(zhì)，這種腐敗是勾結(jié)腐敗，這類腐敗很危險(xiǎn)，實(shí)際上是把政府的公權(quán)小集團(tuán)化了。最新的一期《南方周末》，湖北的襄樊市一個(gè)案件中70多個(gè)官員集體涉案，里面牽扯到縣市一把手30多人，我們?cè)O(shè)想，海爾的張瑞敏之后，新任的一把手是個(gè)吃里扒外的經(jīng)營(yíng)者，每個(gè)車間主任都與他串通一氣，損害股民的利益，這種公司就不可能是好公司。襄樊城區(qū)不到50萬(wàn)人口，近年來(lái)卻好大喜功地興建了或擴(kuò)建了10多個(gè)城市廣場(chǎng)，如諸葛亮廣場(chǎng)、東門廣場(chǎng)、西門廣場(chǎng)，僅諸葛亮廣場(chǎng)就投資近億元人民幣，雖然這里面沒(méi)有講公益品投入如何，我想到這個(gè)市的小學(xué)、中學(xué)去看看，校舍中危房一定是很多。

　　中國(guó)目前發(fā)展機(jī)會(huì)十分難得，全球化對(duì)中國(guó)是有利的趨勢(shì)，一個(gè)政府如果缺乏足夠的治理能力，而且這種治理能力的缺乏是結(jié)構(gòu)性的，而不是周期性或人為的，那么就會(huì)出現(xiàn)很大的問(wèn)題，這就是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。胡鞍鋼教授在一年多前寫(xiě)的文章《繁榮背后的社會(huì)不穩(wěn)定》，我們可以看到經(jīng)濟(jì)繁榮后的社會(huì)赤字，我不想用治理危機(jī)這么一個(gè)聳人聽(tīng)聞的字眼，暫且稱為治理赤字。中國(guó)25年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成就功不可沒(méi)，世界上沒(méi)有一個(gè)這么大的國(guó)家發(fā)展這么快，但是反過(guò)來(lái)看，她積累了很多赤字，赤字是隱性的，就等于公司的債務(wù)一樣，看一個(gè)公司的增長(zhǎng)率，如果靠借債來(lái)增長(zhǎng)，那它不可能維持下去。最近我們看到，新的領(lǐng)導(dǎo)人提出教育、衛(wèi)生、環(huán)境等，這其實(shí)就是把社會(huì)赤字這樣的政治議題提上了臺(tái)面，如果說(shuō)不解決社會(huì)赤字的問(wèn)題，中國(guó)的可持續(xù)性發(fā)展肯定會(huì)受到威脅。

　　那么如何提高政府治理能力，我簡(jiǎn)單地來(lái)講有四個(gè)想法。

　　第一是引入新的監(jiān)督機(jī)制。很明顯25年來(lái)，毛澤東的那套思想不能再用，因?yàn)槲覀儾幌牖氐轿母飼r(shí)代，但又沒(méi)找到行之有效的替代品，同時(shí)在改革開(kāi)放年代，由上而下靠硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)監(jiān)督也被證明是無(wú)效的，我們應(yīng)該引進(jìn)平行的監(jiān)督機(jī)制，或是自下而上的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)民主參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。平行監(jiān)督機(jī)制并不是講三權(quán)分立，但至少要加強(qiáng)法制建設(shè)，加強(qiáng)人大的作用，現(xiàn)在有哪幾個(gè)人大對(duì)政府提出的預(yù)算進(jìn)行提問(wèn)，幾乎沒(méi)有。在美國(guó)等一些公益品提供比較豐富的國(guó)家，政府只能提出預(yù)算，而最后通過(guò)預(yù)算是由立法體系來(lái)完成的，因此這里面是平行監(jiān)督機(jī)制。

　　第二是媒體監(jiān)督機(jī)制。我想在中國(guó)幸虧有南方周末、焦點(diǎn)訪談、財(cái)經(jīng)等這樣比較敢說(shuō)敢做的媒體，起到了很大的作用。但我們必須看到，在地方土皇帝控制的區(qū)域，連人民日?qǐng)?bào)都不讓發(fā)，這就很成問(wèn)題，因此一定要引入媒體監(jiān)督。

　　第三要引入公民、社會(huì)的監(jiān)督，比如環(huán)保組織那些有公益性的機(jī)構(gòu)。其次要在體制內(nèi)制定新的干部評(píng)估體系，因?yàn)槲覀冎滥壳罢卫砟芰Φ乃ト跖c干部是如何被評(píng)定有很大的關(guān)系，因此今后要考核干部一定引入治理系數(shù)，進(jìn)行綜合考察，并不是看GDP 數(shù)字、招商數(shù)字，而要看教育投入多少，失學(xué)率有多少，當(dāng)?shù)氐呢毨粲卸嗌�，環(huán)保怎么樣，公共衛(wèi)生怎么樣，一定要引入這些體制性的因素，同時(shí)對(duì)形象工程要扣分。如果哪一天中央領(lǐng)導(dǎo)到了某地，看到又一個(gè)像天安門城樓的地方，就要提出很大的置疑，為什么這么窮的地方會(huì)建這樣的建筑，并責(zé)成組織干部對(duì)當(dāng)?shù)馗刹窟M(jìn)行扣分，改革激勵(lì)機(jī)制，我想采用這樣的辦法對(duì)干部進(jìn)行評(píng)估肯定會(huì)奏效，但可能周期會(huì)比較長(zhǎng)，最終卻會(huì)改變目前的情況。

　　第四要建立政治問(wèn)責(zé)體制�，F(xiàn)在一個(gè)干部只要不觸犯上級(jí)，他基本就沒(méi)有丟官的可能，這種干部往往只會(huì)討好上級(jí)，而不會(huì)討好下級(jí)，一定要讓直接受政府服務(wù)的人民具有對(duì)政府提供公共服務(wù)進(jìn)行打分的機(jī)會(huì)，我并不是說(shuō)一定要引入選舉機(jī)制，在中國(guó)目前的情況下這么做存在困難，但還是要引進(jìn)對(duì)干部的評(píng)議，中國(guó)很多地方在搞，如南京，最差的干部不能當(dāng)干部。我想在探討如何改進(jìn)中國(guó)政府治理能力方面這是一個(gè)比較好的思路。

　　提問(wèn)與回答

　　任建明：我對(duì)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)非常感興趣，對(duì)公司治理有一定的了解，裴教授從公司治理比對(duì)到政府治理，用一個(gè)非常簡(jiǎn)單的框架把我們中國(guó)治理的變遷和目前在治理方面存在的問(wèn)題非常清楚的告訴大家。我個(gè)人從這個(gè)講座里受到的啟發(fā)非常深，過(guò)去我們?cè)诹矫娴难芯勘容^多，主要集中在微觀層面上，今天的講座給了我們?cè)S多宏觀上的啟發(fā)，對(duì)我們的研究是十分有益的。我想問(wèn)裴教授一個(gè)問(wèn)題，政府治理和公司治理有許多差別，今天通過(guò)您的講座發(fā)現(xiàn)它們之間可以進(jìn)行類比，在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行研究的過(guò)程中，一方面是研究制度改革如何更合理，另一方面也想建立一套指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)政府，有別于20年來(lái)形成的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的評(píng)價(jià)體系，盡管后來(lái)也考慮到黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們也有一些各個(gè)地方政府評(píng)估的指標(biāo)體系，這種評(píng)價(jià)方式帶來(lái)的問(wèn)題是十分嚴(yán)重的，我想在新的指標(biāo)體系方面得到裴教授更多的指導(dǎo)。

　　裴敏欣：現(xiàn)有的指標(biāo)中有一個(gè)指標(biāo)可以做些調(diào)整，可以作為今后評(píng)估各個(gè)省份的系數(shù)，這就是人文發(fā)展指標(biāo)。把人文發(fā)展指標(biāo)根據(jù)地方的GDP 進(jìn)行調(diào)整，可以得出個(gè)治理指標(biāo)，如果它們說(shuō)窮的地方人文發(fā)展指標(biāo)相對(duì)高，就說(shuō)明這個(gè)地方的治理系數(shù)相對(duì)高，這種方法可以推廣到市縣，如果他做假帳，那沒(méi)辦法，但如果數(shù)字可信度一定的情況下，我想這是一個(gè)很好的方法�？词澜绺鲊�(guó)的治理能力，最能說(shuō)明問(wèn)題的是聯(lián)合國(guó)的人文發(fā)展指標(biāo)，而不是世界銀行的發(fā)展指標(biāo)。

　　問(wèn)題：你提到中央政治局是代理人，這有許多問(wèn)題，如何看待中國(guó)的黨政不分。

　　裴敏欣：我并不是把政治局說(shuō)成代理人。它具有一個(gè)董事會(huì)的性質(zhì)，代理人的體系是整個(gè)官僚體系條條塊塊的代理體系。中國(guó)的黨政不分，因此用公司治理這么一個(gè)模式來(lái)套政府治理有局限性，因?yàn)樵诠纠餂](méi)有黨和政之分。公司里面，以功能為主，都是管理階層。中國(guó)的公司治理有黨政之分，但在經(jīng)典的公司治理理論中是沒(méi)有黨政之分的。我想黨政不分還是一個(gè)權(quán)力問(wèn)題，西方黨歸黨，政歸政，黨控制政權(quán)的唯一途徑是通過(guò)人民授予權(quán)力的形式，也就是選舉，在我們沒(méi)有選舉的途徑給政府授權(quán)，我們只能處于一個(gè)黨政不分的階段。

　　問(wèn)題：目前的城鄉(xiāng)差距非常大，在同一地區(qū)當(dāng)農(nóng)民還在為溫飽奮斗時(shí)，城鎮(zhèn)居民卻向小康進(jìn)軍，地方領(lǐng)導(dǎo)人大搞形象工程，在一定程度上也是為了滿足城鎮(zhèn)居民提高生活水平的要求，是否可以將形象工程理解為政府忽略了農(nóng)村的利益，將城市的利益置于首位。

　　裴敏欣：我完全同意這種看法。但這只看到了一個(gè)表面現(xiàn)象，根本原因還是政治權(quán)力的分布。因?yàn)橹袊?guó)整個(gè)的治理機(jī)制中的問(wèn)責(zé)機(jī)制不是由下而上的，只是對(duì)上負(fù)責(zé)。對(duì)整個(gè)政權(quán)來(lái)講，還是看主要社會(huì)力量，在中國(guó)目前的形勢(shì)下，由于農(nóng)民本身的特點(diǎn)，農(nóng)民是一個(gè)弱勢(shì)群體，即使在毛澤東時(shí)代，農(nóng)民的利益也并沒(méi)有得到照顧，由于農(nóng)民居住的比較分散，集體行動(dòng)的能力非常弱。城市居民為什么獲利相對(duì)多呢？一方面有城市干部、政府會(huì)為他們提供服務(wù)的主觀動(dòng)機(jī)，但主要的是中國(guó)的政府還是更注意到城市的穩(wěn)定，農(nóng)村不穩(wěn)定的地方很多。

　　一旦城市出了事情，政府馬上會(huì)花很大的精力去解決，因?yàn)樵诔鞘性诰S持整個(gè)政局的穩(wěn)定起了關(guān)鍵的作用。

　　問(wèn)題：您如何評(píng)價(jià)美國(guó)議會(huì)監(jiān)督和我國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。

　　裴敏欣：我想最大的差別是美國(guó)的議會(huì)是選出來(lái)的，而中國(guó)的人大常委會(huì)目前還不是選出來(lái)的，雖然人大是通過(guò)間接選舉產(chǎn)生的。選出來(lái)和不選出來(lái)，他的權(quán)力來(lái)源和基礎(chǔ)完全不一樣，在美國(guó)很明顯可以看到，一個(gè)議員可以讓總統(tǒng)很難堪，總統(tǒng)要通過(guò)一個(gè)法案，還要打電話給議員請(qǐng)他支持，在我們看來(lái)是不可思議的，議員可以對(duì)總統(tǒng)說(shuō)不，因?yàn)樽h員并不是總統(tǒng)任命的，參議員每隔6年要到自己州的選民那里去說(shuō)我為你們做了什么？甚至可以把和總統(tǒng)的抗?fàn)幾鳛樽约哼x舉的資本，說(shuō)我是為你們說(shuō)話，而并不是聽(tīng)總統(tǒng)的話行事。中國(guó)目前，人大理論上有監(jiān)督的權(quán)利，有憲法的權(quán)利，但是由于人大常委會(huì)、人大代表沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)力基礎(chǔ)，那么在體系內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力沖突和平衡時(shí)，他往往是弱者，中國(guó)的人大是行政部門提名的，所以他不可能有獨(dú)立性。

　　胡鞍鋼：我去年提出來(lái)人大改革的問(wèn)題，人大變成了黨政干部，特別是高級(jí)干部的出口，1982年的時(shí)候，副部級(jí)是60歲退休，正部級(jí)是65歲退休，實(shí)際上在鄧小平時(shí)代已經(jīng)這么做了，但后來(lái)我估計(jì)是政治上妥協(xié)，65歲就換個(gè)位置，去人大了。第二個(gè)因素是，《選舉法》規(guī)定，農(nóng)村人口是96萬(wàn)人選舉一個(gè)名額，城市人口是24萬(wàn)人選舉一個(gè)代表，是1比4的比例，像這種情況從憲法上看是民主的，但是我們把他理解為是理論上的，所以改革的目的是把理論變成現(xiàn)實(shí)的。

　　裴敏欣：在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，為什么農(nóng)民是獲益者呢？這完全是跟它們的政治體制有關(guān)的，在日本，農(nóng)民的一票等于城市居民的三票，這就是為什么日本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格這么高。在美國(guó)，小州大多是農(nóng)業(yè)州，它們得到許多政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，完全是因?yàn)槠洮F(xiàn)在的體制。即使是小州100萬(wàn)的人口，也有兩個(gè)參議員，在加州3000多萬(wàn)人口，也只是兩個(gè)參議員，因此美國(guó)通過(guò)憲法體制的安排保障了小州的利益，當(dāng)然這憲法是200多年前制定的，但小州恰好是農(nóng)業(yè)州，這是一個(gè)巧合問(wèn)題。中國(guó)今后真正要解決農(nóng)村得不到足夠的公益品，農(nóng)民的利益得不到保障，我看思路不僅是從政策上調(diào)整，還主要是從政治體制上進(jìn)行調(diào)整，我講到人大，在中國(guó)搞全國(guó)人大的直接選舉，恐怕難度比較大，地方的治理是更大的問(wèn)題，在地方搞縣人大委員的直接選舉，北京以前曾經(jīng)搞的海淀區(qū)人大直接選舉，在技術(shù)上完全是能行得通的，今后中國(guó)要搞民主改革方面的試驗(yàn)，這是值得考慮的一條途徑。

　　問(wèn)題：加強(qiáng)橫向監(jiān)督，加強(qiáng)地方權(quán)利，無(wú)疑會(huì)加強(qiáng)地方的權(quán)力，這可能在中央與地方的關(guān)系上引發(fā)2000多年以來(lái)最大的變動(dòng)，請(qǐng)問(wèn)這種變動(dòng)的成本會(huì)有多高？

　　裴敏欣：這的確是一個(gè)革命性的變動(dòng)，中國(guó)幾千年來(lái)改革遇到的最大問(wèn)題就是大一統(tǒng)的問(wèn)題，像一個(gè)房子的地基形成了，要改變結(jié)構(gòu)，成本非常高，特別是在中國(guó)這種情況下，這種風(fēng)險(xiǎn)的確存在，而且還很大，其他大一統(tǒng)的國(guó)家，一旦要分權(quán)，很可能會(huì)經(jīng)受巨大的震蕩，甚至?xí)迮_(tái)，比如前蘇聯(lián)。在中國(guó)問(wèn)題上，如何走出這個(gè)兩難處境？第一是現(xiàn)有的機(jī)制肯定會(huì)影響中國(guó)今后的現(xiàn)代化，但另一方面如果引入一個(gè)從理論上來(lái)看比較行得通的機(jī)制，成本肯定很大，特別是轉(zhuǎn)型代價(jià)很高，不做不行，做也不行。根據(jù)前蘇聯(lián)垮臺(tái)，我們吸取教訓(xùn)，應(yīng)該從下而上，從上而下，把中間暫時(shí)穩(wěn)住，由下而上到了縣市這一級(jí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　基本上不會(huì)出現(xiàn)國(guó)家分裂，因?yàn)榭h市這一級(jí)還是相對(duì)小的行政級(jí)，開(kāi)放到省、直轄市一級(jí)要十分謹(jǐn)慎，前蘇聯(lián)的問(wèn)題是中央一層領(lǐng)導(dǎo)人的合法地位沒(méi)有得到確認(rèn)之前，就超前地給共和國(guó)一級(jí)選舉權(quán)，形成了地方議會(huì)和主要行政長(zhǎng)官都有了民主合法地位，同時(shí)戈?duì)柊蛦谭虿皇且粋�(gè)直接選出的，沒(méi)有獨(dú)立的合法地位，所以葉利欽可以開(kāi)個(gè)會(huì)就把他架空。中國(guó)今后應(yīng)該走的模式，先促進(jìn)地方人民代表大會(huì)選舉，但到省一級(jí)要特別謹(jǐn)慎，如果要進(jìn)一步推廣民主化，應(yīng)該利用共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)選國(guó)家主席，我可以斷定，如果胡錦濤出來(lái)競(jìng)選國(guó)家主席，肯定高票當(dāng)選，這毫無(wú)疑問(wèn)，因?yàn)闆](méi)有任何一個(gè)政治組織和領(lǐng)袖任務(wù)可以和執(zhí)政黨的資源，特別是知名度、媒體資源相比。如果說(shuō)采取這個(gè)模式，在中央層先搞，使中央政府得到強(qiáng)烈的民意基礎(chǔ)，合法地位，同時(shí)在基層搞由下而上的民主，在中間緩慢，可以避免形成中央地方矛盾激化的情況。

　　問(wèn)題：分散的處于劣勢(shì)的農(nóng)村農(nóng)民有什么方法可以獲得政府的主動(dòng)關(guān)注，中國(guó)現(xiàn)行的選舉方式是否可以使農(nóng)民的力量可以得到體現(xiàn)。

　　裴敏欣：目前農(nóng)民不能通過(guò)現(xiàn)有的政治機(jī)制參與來(lái)保護(hù)自己的利益，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村問(wèn)題的討論也很多，究竟是去鄉(xiāng)、去鎮(zhèn)這種討論很多，我想思路一定要很清楚，農(nóng)民最主要的問(wèn)題是農(nóng)民的政治權(quán)利問(wèn)題，近年來(lái)也搞了許多鄉(xiāng)村民主選舉，特別是村委會(huì)選舉，我的理解是他所得到的成果并不是很明顯，我想今后要搞的還是鄉(xiāng)一級(jí)的直接選舉，把農(nóng)民引入更大范圍的參與，另外要把農(nóng)民組織起來(lái)，成立農(nóng)民民間組織，使他們有集體行動(dòng)能力，否則會(huì)把農(nóng)民逼上兩條路，一條是有組織的反抗政府，這很危險(xiǎn)，第二條是移民之路，農(nóng)民也會(huì)用腳投票，他們不再住農(nóng)村，而是蜂擁到北京、上海、深圳。他們畢竟是中國(guó)公民，不可能用建立柏林墻的機(jī)制把自己的公民擋在外面，如果農(nóng)村的治理得不到改善，我想在5年10年后會(huì)看到幾千萬(wàn)農(nóng)民的流動(dòng)。中國(guó)的農(nóng)民是最善良的，看他們平時(shí)享受的待遇，我們都覺(jué)得很內(nèi)疚。實(shí)際上他們還是有弱者的武器，由此帶來(lái)的政府治代價(jià)將很大。

　　胡鞍鋼：恐怕用腳投票也有問(wèn)題，在東莞，鎮(zhèn)上有3萬(wàn)注冊(cè)人口，但實(shí)際上有50萬(wàn)，但他們被排斥在選舉之外，而且社區(qū)服務(wù)、公共服務(wù)也不一樣，這也涉及到今后是按注冊(cè)人口，還是按實(shí)際人口，在美國(guó)只要在區(qū)內(nèi)一租房子，就能獲取相關(guān)的公共服務(wù)。

　　裴敏欣：這里還涉及到一個(gè)觀念轉(zhuǎn)變問(wèn)題，中國(guó)城市居民對(duì)農(nóng)村有歧視的看法，但目前這種歧視最終的結(jié)果是兩敗俱傷，一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，農(nóng)村來(lái)的移民，得不到公共服務(wù)，小孩不能上學(xué)，這些孩子以后可能會(huì)犯罪，肯定會(huì)影響到城鎮(zhèn)居民，如果城鎮(zhèn)居民理性、現(xiàn)實(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)地接受這個(gè)問(wèn)題，就會(huì)說(shuō)這樣做對(duì)自己有害，他們會(huì)通過(guò)自己的力量去影響政府，來(lái)改變目前的局面。

　　版權(quán)信息：本文版權(quán)為卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)所有。

　　作者簡(jiǎn)介：裴敏欣（Minxin Pei）是卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)中國(guó)項(xiàng)目的主任和高級(jí)研究員。

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