“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的重大瓶頸�！叭�農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題。現(xiàn)在的主流觀點(diǎn)將農(nóng)民問題鎖定在農(nóng)民增收問題上。我們認(rèn)為農(nóng)民問題實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利問題，是農(nóng)民的自由而全面發(fā)展問題。從保障農(nóng)民權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展入手探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，乃至整個(gè)三農(nóng)問題，可能更有助于我們視野的開拓、思維的啟迪和問題的解決。

　　一、權(quán)利缺失：農(nóng)民的三重困境

　　1949年共產(chǎn)黨革命的勝利，將中國農(nóng)民帶入了“三千年未有之變局”中。從照搬模式搞高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，到改革開放以來實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，半個(gè)多世紀(jì)的中國農(nóng)民實(shí)質(zhì)上面臨三重的困境。

　　一是制度歧視的困境。在南非，有過漫長的白人歧視黑人的種族歧視。直到20世紀(jì)90年代，以曼德拉為首的南非人民經(jīng)過長期的斗爭，終于廢除了持續(xù)300多年的種族歧視，建立了種族和解與自由發(fā)展的新南非。在中國，沒有種族歧視，卻有農(nóng)民歧視。農(nóng)民歧視是一種人為的政策制度歧視，它根源于建國后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的一系列剝奪農(nóng)民憲法權(quán)利的制度安排，使農(nóng)民處在完全不平等的制度環(huán)境中，人為地將農(nóng)民降為二等公民的地位。這種以歧視農(nóng)民為本質(zhì)特征的政策制度安排，在全世界形成了絕無僅有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代后期，一些學(xué)者就研究出農(nóng)村人口和城市人口在國民待遇方面有14個(gè)不一樣。［1］著名的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱之為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”。這種“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，實(shí)質(zhì)上是一種治國上的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對農(nóng)村和農(nóng)民是一種歧視性的標(biāo)準(zhǔn)，對城市和市民是一種保護(hù)和特權(quán)式的標(biāo)準(zhǔn)。在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等各個(gè)方面，農(nóng)民喪失了憲法賦予的平等的公民權(quán)利。

　　二是市場失靈的困境。改革開放以來，市場取向的改革，使農(nóng)民在歧視性舊制度的束縛下走向市場的大海。一方面，市場經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勝劣汰的競爭性經(jīng)濟(jì)，它要求市場主體的平等地位和自主權(quán)。可中國農(nóng)民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢下去與市場中的強(qiáng)勢主體進(jìn)行不平等的競爭，其不利因素是顯而易見的。同時(shí)，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)也常遭到基層政權(quán)的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的旗號強(qiáng)制農(nóng)民種植指令性作物。在種田無利乃至虧本時(shí)，農(nóng)民沒有休耕的自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對那些自愿休耕的農(nóng)民則強(qiáng)行收取“撂荒費(fèi)”。另一方面，即便使農(nóng)民擁有平等的市場主體地位，農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中也會(huì)處于不利地位，因?yàn)闃O其分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)必然在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中走向破產(chǎn)和衰落。在溫鐵軍看來，中國農(nóng)村最基本的土地、勞動(dòng)力和資金三要素現(xiàn)在還沒有條件被市場這只“看不見的手”自發(fā)調(diào)節(jié)［2］

　　三是政府失靈的困境。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能比較普遍地呈現(xiàn)出“越位”和“缺位”的傾向。一方面，政府“越位”，熱衷于“積極行政”，侵害了農(nóng)民的“消極自由”。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。基層政府的“積極行政”就可能妨礙農(nóng)民的“消極自由”，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、大興政績工程等這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”，在當(dāng)前十分盛行，它嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。農(nóng)民作為共和國公民應(yīng)當(dāng)享有的言論自由權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及生命權(quán)等基本權(quán)利和自由，政府不去干預(yù)，農(nóng)民自然享有。農(nóng)民這種自然享有的“消極自由”，只有在遭到政府的干預(yù)時(shí)才會(huì)遭受損害。政府的這種“積極行政”，就是“越位”，做了不該做的事。要保障農(nóng)民的“消極自由”，政府就只能“消極行政”，“有所不為”，不要去擾民，讓民休養(yǎng)生息，安居樂業(yè)。另一方面，政府又不能“缺位”，不能無所作為“消極行政”，要在提供公共物品上“積極行政”“有所為”。在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來越細(xì)，人們對政府的要求也越來越高。對農(nóng)民來說，既不希望政府去干預(yù)他們的正常生產(chǎn)生活，又渴望政府提供必要的公共服務(wù)和保障。這就是農(nóng)民的“積極自由”，與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)當(dāng)“積極行政”，把政府“缺位”的事補(bǔ)上去，要“有所為”。政府“積極行政”的范圍，主要包括為農(nóng)民提供公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)民在公共生活和公共活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。當(dāng)前尤其要重點(diǎn)突出兩方面：一是突出保障農(nóng)民的受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和就業(yè)權(quán)。收費(fèi)式的義務(wù)教育和產(chǎn)業(yè)化的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，使農(nóng)民一怕上學(xué)二怕生病。就業(yè)是民生之本，大量的農(nóng)村剩余勞力對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)提出了迫切的要求。二是突出對農(nóng)業(yè)的扶持和對農(nóng)民的補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱勢產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，國家必須加強(qiáng)扶持和保護(hù)，這是世界各國普遍的做法。我國作為農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)民大國，在加入WTO后的今天，更要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的扶持和對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。

　　在上述三重困境中，農(nóng)民收入增長連年下降，農(nóng)民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭到了一些基層暴力行政的空前侵害�；鶎拥谋┝π姓�尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的暴力行政，產(chǎn)生了觸目驚心的“基層暴政”現(xiàn)象。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“壓力型體制”下，為完成上級下達(dá)和層層加碼的目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)，濫施權(quán)力，對農(nóng)民暴力相向。這種暴力行政集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行毀掉農(nóng)民的青苗，強(qiáng)迫農(nóng)民種這個(gè)種那個(gè)，呈現(xiàn)出逼迫農(nóng)民致富的現(xiàn)象。2000年5月13日，湖北省房縣橋上鄉(xiāng)黨委政府打著調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號，強(qiáng)行發(fā)揮農(nóng)民陳龍菊種的苞谷苗，迫使她種辣椒，最終逼迫陳龍菊服毒身亡。［3］二是在收繳稅費(fèi)中搶劫農(nóng)民財(cái)物、關(guān)押毒打農(nóng)民，甚至致農(nóng)民于死地。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織小分隊(duì)進(jìn)村入戶牽牛抬豬搶糧食，釀成了一系列惡性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠楊鎮(zhèn)黨委政府為了非法收取4萬多元的村建公路集資款，組織“催收隊(duì)”一組數(shù)十人到楠林村，先后用手拷棕繩將5名“不聽話”的村民捆綁起來激村、游街，并將這5名村民非法關(guān)押近12個(gè)小時(shí)，其中一村民右手被打斷。［4］農(nóng)民被鄉(xiāng)村干部逼死打死的也為數(shù)不少，據(jù)中辦、國辦通報(bào)，僅1996年被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人。［5］這個(gè)數(shù)字是各地上報(bào)的，可能還有一些隱瞞未報(bào)的。三是打擊報(bào)復(fù)為首的農(nóng)民上訪代表。毛澤東曾說過，哪里有壓迫，哪里就有反抗。這句話用在一些干群矛盾比較突出的地方也是恰當(dāng)?shù)�。由于農(nóng)民沒有制度化的利益表達(dá)渠道，也缺乏有效的司法救濟(jì)，不堪重負(fù)和欺壓的農(nóng)民只能選擇越級上訪；
而農(nóng)民越級上訪一旦成功，縣鄉(xiāng)村三級具體責(zé)任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報(bào)復(fù)為首上訪的農(nóng)民代表就顯得尤為突出。1999年12月，山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學(xué)建筑中的經(jīng)濟(jì)問題等情況，竟然被公安機(jī)關(guān)抓到看守所嚴(yán)刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。［6］有的上訪農(nóng)民代表竟被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河縣法院就以“聚眾擾亂社會(huì)秩序罪”，將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財(cái)務(wù)不清、村民選舉等問題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑二至五年。［7］四是計(jì)劃生育工作的暴力行為。由于計(jì)劃生育是一項(xiàng)“基本國策”，各地往往實(shí)行“一票否決”和“政治承包”制，這樣一來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就采取諸如重罰、抄家、抓人、限制人身、強(qiáng)行手術(shù)、株連近親鄰里等非常手段來對待和處理超生的村民。［8］

　　改革開放以來出現(xiàn)的一些地方基層暴力行政現(xiàn)象，是一個(gè)后果極其嚴(yán)重的社會(huì)政治問題。面對這種空前的嚴(yán)重侵害農(nóng)民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暴力行政，一個(gè)主流的觀點(diǎn)就是指責(zé)某些黨政干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單。其實(shí)，這是典型的違法犯罪行為，應(yīng)該繩之以法，從嚴(yán)懲處。

　　二、權(quán)力擴(kuò)張：基層政權(quán)構(gòu)建的本質(zhì)特征

　　基層政權(quán)的構(gòu)建體現(xiàn)了國家與農(nóng)民的分權(quán)關(guān)系。托克維爾認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯(lián)合體。在西方民主國家，政府權(quán)力有著明確的邊界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有著悠久的歷史，由此形成了有效保障自由的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。

　　中國是一個(gè)有著漫長的專制主義傳統(tǒng)的國家，在國家與農(nóng)民的關(guān)系上，傳統(tǒng)的主流思想和政策制度的精髓就是統(tǒng)治、控制和管理，它只突出強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，而不提供到公共服務(wù)；
只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制，而不保障民眾自由；
只加強(qiáng)自上而下的管理，而不允許自下而上的政治參與。由此，幾千年來，中國在國家與農(nóng)民關(guān)系上，表現(xiàn)為國家權(quán)力的無限擴(kuò)張與農(nóng)民權(quán)利的毫無保障。

　　從歷史上看，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷都深深地打上了權(quán)力擴(kuò)張的痕跡。“為了加強(qiáng)對農(nóng)民的統(tǒng)治，歷代中央政權(quán)無不把對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與治理作為第一要?jiǎng)?wù)。中央集權(quán)專制主義與地方權(quán)勢集團(tuán)密切結(jié)合，逐漸形成了獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)和控制機(jī)制”。［9］從秦始皇統(tǒng)一中國至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的演變可分為三個(gè)大的時(shí)期：

　　一是從公元前221年秦王朝建立到清朝末年，2000多年來“皇權(quán)不下縣”傳統(tǒng)。國家政權(quán)機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣一級，縣以下實(shí)行鄉(xiāng)亭制、保甲制等制度。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，始終維護(hù)皇權(quán)至高無上的統(tǒng)治地位，具有鄉(xiāng)紳和宗法社會(huì)治理的自治性質(zhì)，但它既不是現(xiàn)代一級的政權(quán)機(jī)構(gòu)，也不是現(xiàn)代意義上的自治組織。

　　二是從1908年到1949年，40多年紛亂的“地方自治”探索。在西方的嚴(yán)重挑戰(zhàn)下，搖搖欲墜的清王朝1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，從此，具有西方話語色彩的“地方自治”成為政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ)。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地方自治”使鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)由保甲制轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)保甲制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為縣以下的基層行政建制，其下實(shí)行保甲制。北洋政府于1914年、1919年、1921年先后頒布了《自治條例》、《地方自治條例》和《鄉(xiāng)自治制》，將縣以下的鄉(xiāng)改建為具有法人性質(zhì)的自治團(tuán)體，其自治權(quán)主要為辦理本地方的教育、衛(wèi)生、交通、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、慈善等事務(wù)。1928年國民政府頒布《縣組織法》，規(guī)定了“地方自治”的原則，后來發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一級行政區(qū)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，以“地方自治”為主流話語，雖然因戰(zhàn)亂和政權(quán)更替頻繁，“地方自治”大多有名無實(shí)，但它畢竟還不是一級政權(quán)組織。［10］

　　三是從1949年至今，50多年來全能主義主導(dǎo)下的“萬能政府”構(gòu)建。共產(chǎn)黨革命勝利后，建立了中國歷史上最強(qiáng)大、最集權(quán)的中央政權(quán)和滲透最深入、控制最嚴(yán)密的地方和基層政權(quán)組織。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變革來說，50多年來可分為明顯不同的三個(gè)時(shí)期：(1)1950～1958年的鄉(xiāng)村政府時(shí)期。1950年12月政務(wù)院通過《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級人民政府，這在歷史上第一次將政府設(shè)置下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，甚至在村一級也罕見地建立了政府，充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)對鄉(xiāng)村社會(huì)滲透和控制的意圖和能力。截止1957年12月，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)，全國共有120，753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其中鄉(xiāng)政府117，081個(gè)，鎮(zhèn)政府3，672個(gè)。(2)1958～1983年的人民公社時(shí)期。1958年9月中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議通過《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行人民公社化運(yùn)動(dòng)，實(shí)行政社合一、三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的體制。到1982年，全國共有人民公社54，352個(gè)。在人民公社時(shí)期，公共權(quán)力侵蝕了所有的個(gè)人領(lǐng)域，以“加速實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”。農(nóng)民戴上了“社員”的帽子，完全喪失了個(gè)人的自主權(quán)，成為狂熱的公社化機(jī)器上的螺絲釘。(3)1983至今重建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)期。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年底，農(nóng)村廢除人民公社、恢復(fù)建立鄉(xiāng)政府的工作基本結(jié)束，全國共建立了91，590個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。2002年12月31日，我國大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共有39，240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鎮(zhèn)20，600個(gè)，鄉(xiāng)17，196個(gè)，蘇木282個(gè)，民族鄉(xiāng)1，160個(gè)，民族蘇木2個(gè)。［11］建國以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，突破了2000多年“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，放棄了清末以來40多年“地方自治”的實(shí)踐努力，空前地將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，建立了歷史上和世界上最強(qiáng)大而又缺乏有效約束的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

　　改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)惡性膨脹，這種膨脹體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹和權(quán)力膨脹上。以往多次以精簡機(jī)構(gòu)和人員為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅沒有走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，反而產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)越精越大、人員越減越多的現(xiàn)象。這根本的原因在于忽視對權(quán)力膨脹的改革。從某種意義來說，權(quán)力膨脹是機(jī)構(gòu)和人員膨脹的原因，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　機(jī)構(gòu)和人員膨脹是權(quán)力膨脹的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力膨脹或權(quán)力擴(kuò)張，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的核心癥結(jié)所在。這種權(quán)力膨脹或權(quán)力擴(kuò)張的直接后果就是導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的損害。一個(gè)十分突出的問題是，傳統(tǒng)的制度安排強(qiáng)化了權(quán)力擴(kuò)張，使公共權(quán)力的約束和農(nóng)民權(quán)利的保障長期滯后于現(xiàn)實(shí)政治生活的需要。

　　一是農(nóng)民缺乏平等參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利。對于我們這個(gè)農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國來說，基層政府直接與農(nóng)民打交道，應(yīng)該直接為農(nóng)民服務(wù)。政府與農(nóng)民的這種直接服務(wù)關(guān)系需要一定的規(guī)則來界定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)行指令性的計(jì)劃管理，政府與農(nóng)民的關(guān)系是一種“命令一服從”的關(guān)系；
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民擁有市場經(jīng)濟(jì)中平等的主體地位，政府與農(nóng)民的關(guān)系應(yīng)該是一種“規(guī)則——遵守”的關(guān)系。這種“規(guī)則”應(yīng)該是政府與農(nóng)民共同制定的規(guī)則，這種“遵守”應(yīng)該是政府與農(nóng)民的共同“遵守”。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，政府仍然習(xí)慣于行政命令，對農(nóng)民指手劃腳，未能實(shí)現(xiàn)從“命令一服從”關(guān)系到“規(guī)則一遵守”關(guān)系的轉(zhuǎn)換。另一方面，政府習(xí)慣于單方面制定規(guī)則而又不習(xí)慣去遵守約束自我的規(guī)則，這就使農(nóng)民在關(guān)系到自身切身利益時(shí)，卻缺乏制度化的參與制定游戲規(guī)則的管道和要求政府同樣遵守規(guī)則的“強(qiáng)制性力量”。

　　二是農(nóng)民缺乏正當(dāng)?shù)睦�益表達(dá)渠道。在市場經(jīng)濟(jì)中，各種市場主體都有自身的利益訴求。為數(shù)眾多的中國農(nóng)民在與權(quán)力和資本等強(qiáng)勢集團(tuán)的博弈中明顯處于利益不保的劣勢。在世界各地，農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織作為農(nóng)民維護(hù)自身利益最重要的基本組織，廣泛地存在于社會(huì)之中。我國擁有世界上人口最龐大的農(nóng)民階層，但卻沒有農(nóng)會(huì)這樣一個(gè)最基本的農(nóng)民利益表達(dá)組織。這不能不說是制度設(shè)計(jì)上的重大缺陷。農(nóng)民沒有農(nóng)會(huì)，不是農(nóng)民不愿意組織農(nóng)會(huì)，而是被人為的政策制度因素取消和限制了。眾多事實(shí)已經(jīng)表明，在分散的農(nóng)民與有組織的政府和其他社會(huì)集團(tuán)之間，存在著明顯的力量不對稱，強(qiáng)勢的政府和其他社會(huì)集團(tuán)常常對弱勢的農(nóng)民濫用權(quán)力，農(nóng)民缺乏最基本的談判地位和議價(jià)能力。黨國英認(rèn)為，“農(nóng)會(huì)活動(dòng)的目的主要是保障農(nóng)民最基本的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利，為農(nóng)民得到平等的市場交換權(quán)利、公正的司法裁判待遇服務(wù)，并監(jiān)督基層政府嚴(yán)格執(zhí)行國家在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，使農(nóng)民享有國家應(yīng)該賦予農(nóng)民的各項(xiàng)實(shí)際利益”。［12］農(nóng)民利益表達(dá)渠道的不暢，必然放縱和造成社會(huì)不公，積壓大量的社會(huì)矛盾。

　　三是農(nóng)民缺乏利益受損后的司法救濟(jì)。在共同的游戲規(guī)則中，利益受損的一方應(yīng)該得到有效的司法救濟(jì)。在現(xiàn)行的體制安排下，司法機(jī)關(guān)往往受制于基層政權(quán)的干預(yù)和掣肘，甚至淪為行政權(quán)力的一部分，助長了權(quán)力擴(kuò)張。基層政府在壓力型體制下，為完成目標(biāo)管理責(zé)任制任務(wù)和彰顯個(gè)人政績，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢話語中“積極行政”，必不可免地要損害農(nóng)民的權(quán)利。同時(shí)，為防止權(quán)利受害的農(nóng)民“運(yùn)用法律武器”到法院起訴，一些基層政權(quán)明確要求法院在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來，保障在“全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”的法院就對最需要司法救濟(jì)的受害農(nóng)民關(guān)緊了大門，由此造成了遍布全國各地的農(nóng)民上訪現(xiàn)象。世界上只有中國才有如此驚天動(dòng)地的農(nóng)民上訪是法治不力和正義不張的直接產(chǎn)物。司法公正有賴于司法獨(dú)立，“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了�！保�13］

　　四是農(nóng)民缺乏必要的新聞輿論支持。在西方民主國家，新聞權(quán)被譽(yù)為除立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)”，新聞?dòng)浾呦碛小盁o冕之王”的美稱。美國第三任總統(tǒng)杰斐遜說，在一個(gè)有政府而沒有報(bào)紙和一個(gè)有報(bào)紙而沒有政府的社會(huì)里，他將毫不猶豫地選擇后者。希爾斯曼在《美國是如何治理的》一書中認(rèn)為：“不管民主的定義是什么，沒有新聞自由，民主本身就無法存在”�，F(xiàn)代社會(huì)之所以需要新聞自由，是因?yàn)樾侣勢浾撃軓V泛地體現(xiàn)民意和有效地監(jiān)督政府。我國一些地方人為釀成的涉農(nóng)惡性案件和安全事故等大都是新聞界曝光后才得到及時(shí)的處理。但新聞工作堅(jiān)持“以正面宣傳為主”的方針，使曝光的報(bào)道只占極少數(shù)，即便如此，一些地方對新聞輿論的監(jiān)督也表現(xiàn)出極大的惶恐和反抗性，諸如“《人民日報(bào)》遭扣壓”和新聞?dòng)浾咴獯驌魣?bào)復(fù)的事件時(shí)有發(fā)生。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。如果新聞不自由、不能監(jiān)督權(quán)力，甚至新聞媒介淪落為權(quán)力的自導(dǎo)自演和自我稱贊的舞臺(tái)，那么，民眾就只有在謊言和強(qiáng)權(quán)的夾擊中忍受煎熬了。

　　三、農(nóng)民的自由而全面發(fā)展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標(biāo)取向

　　現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下強(qiáng)化權(quán)力的制度安排，這種體制的最大弊端在于限制和束縛了農(nóng)民的自由而全面發(fā)展。改革開放以來進(jìn)行的多輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以收效甚微，根本原因是沒有抓住“促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展”這個(gè)關(guān)鍵。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接面對農(nóng)民，與農(nóng)民的命運(yùn)息息相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革決不能忽視農(nóng)民的愿望和訴求。2003年溫家寶總理在美國哈佛大學(xué)的演講中認(rèn)為中國改革開放20多年來取得的巨大成績根本在于中國人民“基于自由的創(chuàng)造”。完全的個(gè)人自由和充分的個(gè)性發(fā)展，不僅是個(gè)人幸福所系，而且是國家繁榮和社會(huì)進(jìn)步的主要因素。農(nóng)民的自由而全面發(fā)展，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的重構(gòu)。在托克維爾看來，“在各種自由中最難實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由，也最容易受到國家政權(quán)的侵犯。全靠自身維持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，絕對斗不過龐然大物的中央政府。為了進(jìn)行有效地防御，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織必然全力發(fā)展自己，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由為全國人民的思想和習(xí)慣所接受。因此，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，它就易于被摧毀；
但只要它被長期寫入法律之后，就能成為民情的一部分”。［14］

　　新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，應(yīng)該走出為民作主、忽視農(nóng)民權(quán)利和自由發(fā)展的歷史窠臼，應(yīng)該在理念上堅(jiān)持以人為本，尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。為此，我們認(rèn)為要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、堅(jiān)持黨政分開、放手組建農(nóng)會(huì)。

　　一是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。幾年前我就與一些學(xué)者一樣主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，［15］但未予深究。一個(gè)國家的長治久安，在很大程度上取決于政府公共權(quán)力與農(nóng)民私人領(lǐng)域邊界的平衡。政府公共權(quán)力一旦越過適當(dāng)?shù)倪吔缛肭洲r(nóng)民私域，就意味著農(nóng)民基本權(quán)利和自由將遭受損害，從而勢必產(chǎn)生社會(huì)問題，激化社會(huì)矛盾。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，要既有利于社會(huì)管理，又有利于農(nóng)民的自由發(fā)展。對執(zhí)政者來說，政府層級越多，對社會(huì)的控制就愈強(qiáng)；
同時(shí)，社會(huì)控制愈強(qiáng)，農(nóng)民的個(gè)人自由也就愈少，農(nóng)民的個(gè)人自由愈少，人的創(chuàng)造性和社會(huì)的活力也就愈缺乏。建國以來，我國首次將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，建立了歷史上最強(qiáng)大的政府，這種強(qiáng)政府體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府公共權(quán)力的空前強(qiáng)大，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人權(quán)利的普遍萎縮，二是在政府層次上突破了歷史上和世界各國只設(shè)署中央、州、縣三級政府的慣例，絕無僅有地設(shè)置了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，如果再加上一度將政府設(shè)置到村一級以及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的區(qū)公所，政府層級達(dá)到六級半。新中國之所以建立如此強(qiáng)大的政府組織和龐大的政府系統(tǒng)，主要緣由于蘇聯(lián)極權(quán)主義高度集權(quán)的政治影響和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下汲取資源、動(dòng)員鄉(xiāng)村社會(huì)的國家目標(biāo)。后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制雖幾經(jīng)變革，但都沒有觸及收縮和約束公共權(quán)力這根弦。1990年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的“三要”(要糧要錢要命)傾向，就完全背離了政府提供公共物品的職能，動(dòng)搖了政府的合法性基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的完全取消，作為以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更加難以為繼。20多年來，由于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)在設(shè)置上采取“縣政權(quán)建設(shè)取實(shí)、鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事實(shí)上也從未成為一級完全政府。徒有虛名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在當(dāng)前各種矛盾日益集中和尖銳化的情形中，決不是如有的人所期望的那樣逆難而上去“不斷加強(qiáng)”，而應(yīng)該激流勇退予以撤銷。幾千年的歷史經(jīng)驗(yàn)和國外的普遍做法，實(shí)質(zhì)上揭示了國家(政府)與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)合理邊界，就是將國家基層政權(quán)設(shè)置收縮到縣一級。

　　二是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是如某些人簡單理解的那樣要放棄中央政權(quán)對農(nóng)村的“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，更不是搞“無政府主義”，而是要將公共權(quán)力規(guī)范到一定的范圍之內(nèi)，拓寬農(nóng)民自由而全面發(fā)展的合理空間，形成政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)和協(xié)作關(guān)系。當(dāng)前除了極個(gè)別人聲稱要“為現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辯護(hù)”和某些打腫臉充胖子要不惜代價(jià)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為“名符其實(shí)的完全政府”外，決策層和學(xué)術(shù)理論界普遍主張改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上主要有三種代表性的方案：第一種方案是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是當(dāng)前中央政策鼓勵(lì)和允許的，也是各地正在進(jìn)行的一種最現(xiàn)實(shí)的改革措施。這種行政區(qū)劃調(diào)整式的改革事實(shí)上已進(jìn)行過多次。在城市化進(jìn)程中，適當(dāng)將一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能有利于人口的集聚和小城鎮(zhèn)建設(shè)，但撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒能解決公共權(quán)力擴(kuò)張的核心問題，因而只能是一種必要的過渡措施而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的終極選擇。不過，在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間作為縣政府派出機(jī)構(gòu)的區(qū)公所是應(yīng)該堅(jiān)決撤銷的。但據(jù)筆者調(diào)查，有的地方卻至今保留或變相保留著區(qū)公所設(shè)置。比如擁有80多萬人口的湖南省溆浦縣在1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)工作中，雖將50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但卻變相保留了江口、麻陽水、花橋、低莊、橋江、水東、兩丫坪和龍?zhí)?個(gè)區(qū)公所，相應(yīng)地將之更名為辦事處。這種辦事處主要有兩大作用：一是多了一級管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“婆婆”，二是多了一處安排干部的崗位。第二種方案是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。解放前，國民政府曾在一些省內(nèi)成立作為縣政府派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)和文化四股，由縣政府委派正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政化。當(dāng)前徐勇教授主張“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)具有一定的代表性。他提出將鄉(xiāng)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)長由縣長委任，不設(shè)副職，可根據(jù)需要設(shè)鄉(xiāng)長助理之職，設(shè)立鄉(xiāng)民代表會(huì)議，鄉(xiāng)財(cái)政由縣政府統(tǒng)一編制預(yù)算和開支。［16］這種方案有利于扭轉(zhuǎn)過于強(qiáng)大的公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革富有創(chuàng)造性和可行性方案之一。除此之外，我感興趣的還有，在公民廣泛參與政治生活的當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)民如何參與管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)，如何培育具有自治精神的現(xiàn)代公民。第三種方案是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在我國這樣幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國，任何一刀切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革模式可能都會(huì)產(chǎn)生不利因素。但不管何種改革模式，一個(gè)共同的理念和目標(biāo)應(yīng)該是有利于尊重和保障人權(quán)，有利于人的自由而全面發(fā)展。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或許最能體現(xiàn)這種改革要求，也最能符合農(nóng)民的普遍意愿。因而筆者與沈延生、鄭法、于建嶸、李昌平等人一樣主張實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。托克維爾通過對英國和美國的考察后發(fā)現(xiàn)：“在這兩個(gè)國家，我看到人們把國家的弊端歸咎于許多原因，而唯有地方自由不在其內(nèi)。我聽到公民們說他們國家強(qiáng)大和繁榮有一大堆原因，但他們在列舉優(yōu)點(diǎn)時(shí)都把地方自由放在首位�！币虼怂�認(rèn)為：“只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或根本不實(shí)行這種制度的國家，才否認(rèn)這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個(gè)制度的人，才譴責(zé)這個(gè)制度�！保�17］實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的本質(zhì)在于保障人民真正地當(dāng)家作主。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民普遍自由選舉產(chǎn)生和罷免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長連任不得超過一屆，廢除職務(wù)終身制。候選人可以由縣政府推薦，但更多的應(yīng)該由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民推薦或者個(gè)人競選。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府不再是行政隸屬關(guān)系。取消縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)管理責(zé)任制，剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)和收稅費(fèi)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有職權(quán)根據(jù)性質(zhì)的不同分別上收至縣政府、平移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)和下放給社會(huì)。

　　三是堅(jiān)持黨政分開。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的探討中，大都有意或無意地忽視中國共產(chǎn)黨基層組織的改革，而忽視執(zhí)政黨基層組織這個(gè)真正的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，改革的成效就可能大打折扣。我們的態(tài)度就是正視現(xiàn)實(shí)不回避，理性探討求真知。人所共知，在中國開創(chuàng)以黨治國先例的是受俄共影響的國民黨政權(quán)。孫中山最早主張“以俄為師”，從而仿照俄共體制建立了一套新的黨務(wù)組織系統(tǒng)。1928年國民黨一黨獨(dú)掌全國政權(quán)后，在“訓(xùn)政”體制下，中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和區(qū)分部，分別與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)，形成了歷史上從未有過的“雙重衙門體制”，這是中國有史以來政治控制體制由政府單軌制向黨政雙軌制的重大轉(zhuǎn)變。［18］對國民黨這種以黨治國、黨政不分的體制，中國共產(chǎn)黨一貫是堅(jiān)決反對的。早在1941年鄧小平就認(rèn)為“以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來�！保�19］但由于中國共產(chǎn)黨是在蘇俄高度集權(quán)的建黨原則的直接指導(dǎo)下建立起來的，1949年成為執(zhí)掌全國政權(quán)的執(zhí)政黨后，沿襲了以黨治國的作法，將黨權(quán)下沉到村一級，使黨政不分的現(xiàn)象更加突出。對此，鄧小平是有清醒認(rèn)識的。1980年8月18日，已經(jīng)成為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”。［20］之后，鄧小平還作了多次講話，黨的十三大政治報(bào)告歷史性地把黨政分開作為政治體制改革的首要任務(wù)提到了全黨面前。但由于種種原因，黨政分開的改革遇阻而止。幾年前，我們與黨國英先生探討了村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系，他主張“兩委合一”，［21］我們則感到“兩委合一不利于民主政治的發(fā)展”。［22］其實(shí)，問題的關(guān)鍵恐怕還不只是兩委合不合一的問題，而是黨組織權(quán)力化、行政化的問題。黨的十二大政治報(bào)告指出，“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部，實(shí)質(zhì)上是同級組織中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，擁有事實(shí)上的“最高權(quán)力”。有鑒于此，我們主張：第一，黨政分開的改革要從中央轉(zhuǎn)移到基層，先從基層試點(diǎn)和突破。這有利于確保政局的穩(wěn)定和改革的成功。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的地位要通過執(zhí)掌國家政權(quán)來體現(xiàn)，這是毫無疑問的，但執(zhí)政黨執(zhí)掌中央政權(quán)與執(zhí)政黨基層組織的權(quán)力化、行政化是兩碼事，是可以分離的。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級黨組織應(yīng)該率先實(shí)行黨政分開，使基層黨組織向非權(quán)力化、非行政化轉(zhuǎn)型。這決不是某些人誤解的放棄“黨的領(lǐng)導(dǎo)”�！包h的領(lǐng)導(dǎo)”首先表現(xiàn)在執(zhí)政黨對全國政權(quán)即中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；
其次表現(xiàn)在黨將自己的主張和人民的愿望通過法定程序上升為國家意志成為法律，各級組織和個(gè)人遵守法律就是接受和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)；
再次表現(xiàn)在執(zhí)政黨基層組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織和公民個(gè)人一樣有共同遵守法律的義務(wù)和責(zé)任。所以，執(zhí)政黨黨員可以依法擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，各民主黨派和非黨人士同樣可以依法擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。第三，從長遠(yuǎn)看，基層黨組織的干部編制和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該從國家公務(wù)員序列和國家財(cái)政預(yù)算中剝離出來，使基層黨組織真正從一個(gè)權(quán)力和行政組織向“先鋒隊(duì)”組織的回歸。

　　四是放手組建農(nóng)會(huì)。改革開放以來，市場化取向的改革自然培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實(shí)現(xiàn)程序在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團(tuán)才能在市場經(jīng)濟(jì)的博弈中起到維護(hù)本集團(tuán)利益的特殊作用。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民逐漸演變?yōu)楦母锍杀镜闹饕�承�?dān)者和利益受損階層，而沒有制度化的利益表達(dá)組織是農(nóng)民利益嚴(yán)重受損的根本原因。農(nóng)民要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來，成立農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。世界各國大都有農(nóng)會(huì)組織，建國前農(nóng)會(huì)與工會(huì)一樣是中國共產(chǎn)黨動(dòng)員民眾革命的重要渠道。建國后，工會(huì)仍然存在，農(nóng)會(huì)卻被人為地取消了，致使世界上農(nóng)民人口最多的中國卻沒有一個(gè)維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)會(huì)組織。這種極不正常的現(xiàn)象，并不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然選擇，也不是農(nóng)民的自身意愿，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下公共權(quán)力擴(kuò)張的必然結(jié)果。在加入WTO后的今天，對于農(nóng)會(huì)組織，不是要不要成立的問題，而是如何重建的問題。第一，農(nóng)會(huì)不是權(quán)力組織。農(nóng)會(huì)是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的非政府組織而不是權(quán)力組織。理解這一點(diǎn)非常重要。在革命戰(zhàn)爭年代，“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”的傾向使農(nóng)會(huì)成為取代基層政權(quán)的權(quán)力組織，這就扭曲了農(nóng)會(huì)的性質(zhì)，成為建國后農(nóng)會(huì)被取消的重要原因。第二，成立農(nóng)會(huì)既符合農(nóng)民的利益，也符合執(zhí)政黨和國家的根本利益。農(nóng)會(huì)作為農(nóng)民利益的表達(dá)組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會(huì)強(qiáng)勢集團(tuán)平等“議價(jià)”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會(huì)的長治久安。臺(tái)灣學(xué)者在總結(jié)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，臺(tái)灣政府與農(nóng)民之間有明確的責(zé)任劃分，在臺(tái)灣，農(nóng)會(huì)經(jīng)收三分之一的生產(chǎn)稻谷，分配五分之四農(nóng)民使用的肥料。農(nóng)會(huì)辦理農(nóng)業(yè)推廣計(jì)劃。臺(tái)灣政府的責(zé)任減輕至僅限于政策制定和輔導(dǎo)監(jiān)督，而將實(shí)際執(zhí)行之責(zé)任交付農(nóng)會(huì)。［23］第三，放手組建農(nóng)會(huì)，可先進(jìn)行試點(diǎn)。組建農(nóng)會(huì)可能比撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更有價(jià)值，因?yàn)榻M建農(nóng)會(huì)更有利于農(nóng)民維權(quán)和自治。

　　新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須有新的理念和舉措。必須充分認(rèn)識到，我國是一個(gè)中央集權(quán)的單一制國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成敗和農(nóng)民自由發(fā)展的程度，實(shí)質(zhì)上取決于國家宏觀制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。從國家宏觀制度層面上來說，一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，二要普遍實(shí)行免費(fèi)式義務(wù)教育，建立健全包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障制度，三要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，保障新聞自由，四要實(shí)行對農(nóng)業(yè)的扶持和對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。當(dāng)前，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制根本性變革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，這是因?yàn)槲覈鴮?shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)變，從單純追求經(jīng)濟(jì)增長向政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從忽視人的權(quán)利向以人為本、尊重和保障人權(quán)、促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。

　　參考文獻(xiàn)：

　�。�1］參見農(nóng)村工業(yè)化城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化課題組《二元社會(huì)結(jié)構(gòu)：分析中國農(nóng)村工業(yè)

　　城市化的一條思路》，《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》，1989年第171、172期

　�。�2］溫鐵軍《“市場失靈+政府失靈”：雙重困境下的“三農(nóng)”問題》，《讀書》2001年第10期

　�。�3］黃廣明、張仲民《逼農(nóng)“致富”逼死農(nóng)婦》，《南方周末》2000年6月23日

　�。�4］《五農(nóng)民受辱記》，《南方周末》2000年3月10日

　�。�5］梁駿等編《村民自治——黃土地上的政治革命》，北京：中國青年出版社2001年版，第18頁

　�。�6］《山西“割舌事件”真相調(diào)查》，《南方周末》2000年5月12日

　　［7］李鈞德《唐河縣五名村民上訪竟被判刑》，新華社《內(nèi)參選編》2003年第15期

　�。�8］于建嶸《農(nóng)村黑惡勢力和基層政權(quán)退化》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期

　　［9］張英洪著《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》，北京：長征出版社2003年版第61頁

　　［10］以上參見于建嶸《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑》，載華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心編《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革研討會(huì)論文集》，2004年2月

　�。�11］以上數(shù)據(jù)參見詹成付《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報(bào)告》，載中央黨�！度�農(nóng)研究參考》2003年第11期

　�。�12］黨國英《中國需要重建農(nóng)會(huì)》，《中國國情國力》1999年第7期

　�。�13］(法)孟德斯鳩著《論法的精神》(上)，北京：商務(wù)印書館1997年版第153頁

　�。�14］［17］(法)托克維爾著《論美國的民主》(上)，北京：商務(wù)印書館1997年版，第66～67、108頁

　　［15］參見張英紅《黨群關(guān)系：“刀把”在干部手中》，《南風(fēng)窗》2001年12月上

　�。�16］參見徐勇《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期

　�。�18］參見王奇生《黨政關(guān)系：國民黨黨治在地方層級的運(yùn)作(1927～1937)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第3期

　�。�19］鄧小平《鄧小平文選》(第一卷)，北京：人民出版社1993年版，第12頁

　�。�20］鄧小平《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社1993年版，第321頁

　　［21］參見黨國英《“兩委合一”：鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展》，《中國改革》2001年第5期，黨國英《“兩委合一”是一種過渡性制度安排》，《中國改革》2001年第9期

　�。�22］參見張英紅《兩委合一 豈能推廣》，《中國改革》2001年第8期

　�。�23］參見鄭法《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期

　　(原載<湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)>2004年第4期)

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