8月8日，幾乎沒有舉行任何儀式，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、監(jiān)察部、建設部、審計署等五部委組成10個“聯(lián)合督察組”悄悄奔赴各地，他們將分成三批、耗時兩月，對全國31個省、自治區(qū)、直轄市的土地市場秩序進行檢查。

　　此次清查的重點，是各省及省級以下政府和國務院有關部門批準設立的各類開發(fā)區(qū)，包括未經(jīng)批準而擴建的國家級開發(fā)區(qū)。第一批督察的地區(qū)包括河北、山西、吉林、黑龍江、北京、重慶等10個省市。部分部委的部長將親自前往督察。

　　以此為標志，全國各地的開發(fā)區(qū)自1997年以來規(guī)模最大的一次清查整頓拉開序幕。而與此同時，開發(fā)區(qū)的審批亦在全國范圍內(nèi)叫停。

　　此前短短兩周內(nèi)，圍繞整頓土地市場秩序，來自高層的行動變得緊鑼密鼓——

　　7月18日，國務院辦公廳下發(fā)《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》，要求自通知下發(fā)日起，各地一律暫停審批新設立和擴建的各級各類開發(fā)區(qū)，否則嚴肅追究責任。

　　7月31日，國務院召開全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議，會議下發(fā)了國務院辦公廳《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》�！锻ㄖ�》要求各地對各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作要在今年底前完成，重點解決開發(fā)區(qū)違法、違規(guī)占地等突出問題。

　　會議前一天的7月30日，國務院總理溫家寶還對會議作出重要批示，強調(diào)“土地是民生之本”，指出“實行最嚴格的土地管理制度，一要完善土地產(chǎn)權與征地制度，健全土地管理法律體系；
二要加強土地審批管理，杜絕亂批濫占耕地現(xiàn)象；
三要清理整頓各類開發(fā)用地，強化對土地使用的監(jiān)督；
四要加強宏觀調(diào)控和政策引導，防止盲目投資和低水平重復建設”。

　　在7月31日的電視電話會議上，國務院副總理曾培炎特別提到，此番決策層是在分析當前經(jīng)濟運行情況和部署下半年經(jīng)濟工作時，從保證經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的高度，要求實行最嚴格的土地保護制度。

　　據(jù)記者了解，以往國土資源部每年都有類似的清查整頓。但此次清理整頓不但由國務院辦公廳在短短兩周之內(nèi)兩度發(fā)文，且由多部門聯(lián)合立即執(zhí)行，可見決心與力度之大。

　　開發(fā)區(qū)“虛火”癥

　　 據(jù)

　　不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量

　　國務院選擇此時大力清理整頓開發(fā)區(qū)，原因何在？

　　記者采訪的專家學者們分析認為，去年以來，部分地區(qū)房價、地價輪番上漲，商品房空置率增加，“圈地熱”愈演愈烈，關于房地產(chǎn)市場過熱的討論一再升級。據(jù)了解，在“圈地熱”中，各類園區(qū)供地占了極大比重。國土資源部今年初就曾發(fā)出緊急通知，要求清理各類園區(qū)用地，“防止樓市動蕩造成風險”。鑒于此，此次清理整頓便自然而然地被認為是國土資源部的整頓工作在更高層次上的延續(xù)。

　　更有大量專家指出，多年來在城鎮(zhèn)化的口號下，地方政府為謀求經(jīng)濟增長均積極推行招商引資的開發(fā)區(qū)政策，此番整頓之際，亦是其所積累問題漸次爆發(fā)之時。

　　這些年來，開發(fā)區(qū)尤其是省級以下開發(fā)區(qū)的混亂，已成為不爭的事實。從全國看，開發(fā)區(qū)數(shù)量多如牛毛，規(guī)劃面積十分巨大。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有100多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。一些省會城市或稍大一些的城市，其開發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達五六個。而在這3837家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國務院批準的只有232家，僅占6％；
省級批準的1019家，占26.6％；
其他2586家均為省級以下開發(fā)區(qū)，占67.4％。

　　一方面是數(shù)量巨大，一方面是面積驚人。近年新設立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量�！澳阆胂耄�全國幾十年才建設了這么多城鎮(zhèn)，而開發(fā)區(qū)只用幾年之間就超過了所有城鎮(zhèn)建成區(qū)的總面積！”采訪中，不少知情人士對記者發(fā)出這樣的感嘆。

　　開發(fā)區(qū)數(shù)量多、面積大不說，其名目也是五花八門，有叫經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的，有叫軟件園、創(chuàng)業(yè)園、旅游度假區(qū)的，有叫邊境貿(mào)易合作區(qū)、國際信息園區(qū)的，甚至還有的叫生態(tài)園、石雕藝術商貿(mào)園、休閑養(yǎng)生苑等等。

　　然而，開發(fā)區(qū)“遍地開花”，實際上并沒有帶來真正的繁榮景象。國土資源部土地勘測規(guī)劃設計院學者唐健對開發(fā)區(qū)現(xiàn)象進行過大量調(diào)研。她告訴記者，在開發(fā)區(qū)密集地區(qū)，開發(fā)區(qū)之間為了爭取投資項目，一個主要競爭手段就是壓低地價，是一些級別較低開發(fā)區(qū)對于級別較高開發(fā)區(qū)的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。據(jù)了解，有的地方開發(fā)區(qū)的土地價格正常情況下是一畝地幾十萬元，但開發(fā)區(qū)卻可能只收取投資方幾萬元出讓金，甚至白送。

　　唐健還指出，由于規(guī)劃面積大，點多分散，投入資金必定不足。一般而言，開發(fā)區(qū)達到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積，達到這一要求需要數(shù)萬億元，遠遠超過我國年固定資產(chǎn)投入額，超過各地現(xiàn)階段承受能力。而由于部分開發(fā)區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，區(qū)位并不理想，招商引資十分困難，很難籌集開發(fā)資金。此外，亦不乏開發(fā)商只炒地皮，并不真正投資，或由于投資商開發(fā)資金不足或中途撤資，也多造成開發(fā)區(qū)建設停滯，形成大量閑置、擱荒土地。

　　在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施遭到破壞，已經(jīng)無法重新耕種。耕地資源的浪費對國家的糧食安全也產(chǎn)生威脅。記者在北京周邊的部分開發(fā)區(qū)采訪時便看到大片空地正在酷暑中曬著太陽，其荒蕪場面與不遠處欣欣向榮的農(nóng)田形成鮮明對比。

　　被侵吞的土地

　　在“發(fā)展經(jīng)濟”的旗幟下，被商業(yè)利益推動的、由政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)動的對農(nóng)民土地的剝奪，被許多人形象地比喻為一場“新圈地運動”

　　成立開發(fā)區(qū)的首要一步就是低價征地。這些年來，在各地發(fā)展經(jīng)濟建設和城市化及小城鎮(zhèn)化進程中，一些地區(qū)的政府以“開發(fā)區(qū)”等名目大規(guī)模征用農(nóng)民土地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地規(guī)模嚴重超過國家控制范圍。這種在“發(fā)展經(jīng)濟”的旗幟下被商業(yè)利益推動的、由政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)動的對農(nóng)民土地的剝奪，被許多人形象地比喻為一場“新圈地運動”。

　　沒有廉價土地，根本枉談開發(fā)區(qū)。在大規(guī)模的征地過程中，強行征用農(nóng)民集體土地，拖欠、挪用、截留土地補償安置費的鬧劇頻頻上演。土地問題專家，國土資源部土地勘測規(guī)劃設計院黨委書記黃小虎認為，在現(xiàn)有制度框架下，圈地熱、開發(fā)區(qū)泛濫必然導致大量耕地被違法占用，國家和農(nóng)民利益嚴重受損。

　　記者在浙江采訪時曾聽百姓反映，當?shù)貛缀跏恰班l(xiāng)鄉(xiāng)有開發(fā)區(qū)，村村有拆遷戶；
不少老人圈去了保命田，沒盼來養(yǎng)老錢”。

　　1993年，四川省自貢市高新技術開發(fā)區(qū)啟動，緊挨自貢城區(qū)的紅旗鄉(xiāng)首當其沖被作為征地的對象。1995年，征地征到了當?shù)剞r(nóng)民劉正有所在的紅旗鄉(xiāng)白果村的地頭。以白果村八組為例，全組280人有土地303畝，種糧食蔬菜，再搞些副業(yè)，一年下來，人均收入能達2000元。但1995年土地被征后，他們得到的補償是：18歲～40歲的村民一次性領取安置費8000元，40歲以上每月發(fā)放生活費54元（參見輔文《失去家園》）。

　　在如同雨后春筍般拔地而起的開發(fā)區(qū)背后，類似于紅旗鄉(xiāng)的故事一再上演。國土資源部有關人士透露，近年來關于由征地引發(fā)的社會矛盾在一些地方日益突出，甚至威脅到當?shù)氐纳鐣�穩(wěn)定，引發(fā)的群眾上訪、信訪絡繹不絕。

　　“以地生財”秘訣

　　低價征用、高價出讓是各地政府通過征地增加收入的“秘密武器”，土地收益甚至成為某些城市的“第二財政”

　　學者一致認為，現(xiàn)行征地制度便是開發(fā)區(qū)泛濫的根源，這已經(jīng)成為毋庸置疑的事實。

　　國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英更一針見血地指出，在目前制度格局下，“地方政府不做開發(fā)區(qū)幾乎就等于是‘傻子’�！� 更有人斷言，有征地制度在，開發(fā)區(qū)根本管不住。

　　“土地征用”一詞始見于1953年的《關于國家建設用地辦法》，指的是政府為國家建設可以強制性地收取私有土地、公有土地的所有權或原國有土地使用者的使用權，并建立國家的所有權或使用權。此后幾十年中，隨著我國土地產(chǎn)權結構的演變，逐漸形成了一套富有中國特色的征地制度。

　　根據(jù)《憲法》和法律規(guī)定，目前我國土地存在全民所有制和集體所有制兩種形式，其所有權和使用權分離。城鎮(zhèn)國有土地所有權屬于國家，可依法通過出讓、劃撥、租賃和轉(zhuǎn)讓等不同形式取得其使用權，國家出讓國有土地使用權形成土地一級市場。集體土地所有權則屬于農(nóng)村集體，其使用權分為農(nóng)用土地使用權、農(nóng)村居民宅基地使用權和鄉(xiāng)村企事業(yè)建設用地使用權三種。其特殊之處在于，法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權一般不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。也就是說，如果非農(nóng)業(yè)建設需要使用集體土地，必須通過征地改變其產(chǎn)權屬性，將集體土地強制性轉(zhuǎn)為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場或者以劃撥、租賃的方式讓渡使用權。

　　征地的關鍵是取得批文。一旦非農(nóng)業(yè)建設項目相中了某處農(nóng)村集體土地，事先無需與土地所有者——農(nóng)村集體及其使用者——農(nóng)民進行任何談判，建設單位只需向有權批準的縣級以上政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經(jīng)后者審查再報本級政府批準即可。

　　《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。然而，有關法律法規(guī)卻從未對所謂的“公共利益”作出明確界定，大量營利性項目就這樣通過種種手段獲得政府批準，以“公共利益”的名義拿到批文，不經(jīng)農(nóng)村集體和農(nóng)民同意，強制性征用農(nóng)民的土地。于是，往往是等到征地公告張榜貼出，農(nóng)民才驚覺即將失去安身立命之地。

　　依照法律，征用土地必須給予一定補償，但補償卻常常少得可憐。

　　《土地管理法》規(guī)定，國家建設征用土地，按照被征用土地原用途進行補償。如征用耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，征地補償費為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；
安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每人的補助標準是該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍；
至于地上附著物和青苗的補償標準，則由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

　　而在實際補償工作中，據(jù)國土資源部有關人士透露，由于土地年產(chǎn)值不確定，上述補償標準差距很大，征地者往往為了“少花錢，多辦事”，在法定范圍內(nèi)盡量壓低征地補償費。此外，因法律未對被征用土地的地上附著物（包括地上建筑物或構筑物）的拆遷補償標準作明確規(guī)定，更容易使補償費大打折扣。

　　國務院發(fā)展研究中心一位專家初步測算，按每畝耕地產(chǎn)量2000斤，糧食價格0.5元一斤計算，則一畝地年產(chǎn)值為1000元。即便按10倍年產(chǎn)值補償，也不過1萬元。但實際上，就是這點有限的錢，許多地方仍隨意截留、挪用和拖欠。山東省淄博市張店區(qū)九級村支書說：“征我們村的地，幾乎沒有不拖欠的�！鄙虾Ｊ兴山�工業(yè)園區(qū)污水處理工程征用新橋鎮(zhèn)民益村土地124畝，土地補償費共308萬元，按照3：4：3的比例在鎮(zhèn)、村和組之間分配，村作為集體土地的產(chǎn)權單位竟然只分到土地補償費的40％。

　　記者還了解到，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。如1999年福建省漳浦機場征地，建設單位與地方達成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補償標準；
2001年四川318國道征地，應按年產(chǎn)值1014元/畝測算補償，而當?shù)卣�府卻下文按650元/畝測算。如此征地，難怪農(nóng)民沸反盈天。

　　國土資源部對京珠、京福高速等12個國家重點項目進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補償安置費用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。相反，政府在征地過程中通過收取各種稅費倒是收獲頗豐——據(jù)對上海、杭州、合肥、哈爾濱、南寧等城市調(diào)查，政府各種稅費占項目用地成本的60％以上，而征地補償安置費只占30％～40％。

　　低價征用，高價出讓更是各地政府增加收入的“秘密武器”。記者了解到，以幾萬元一畝的價格征來的土地，“幾通一平”之后，幾十萬元一畝出手是常事。浦東開發(fā)區(qū)建設初期，每畝耕地的征地成本約為2萬元，開發(fā)區(qū)管委會再投入6萬～7萬元/畝就可基本完成開發(fā)并進行批租，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而實際批租的價格基本不低于每畝30萬元。

　　征地收益如此之高，使得一些城市大肆征地，盡量壓低對農(nóng)民的補償，土地收益成為這些城市的“第二財政”——從這種意義上說，開發(fā)區(qū)熱其實也是地方政府謀求低成本發(fā)展，“以地生財”的一條捷徑。

　　激進和漸進——兩種改革思路之爭

　　第一種思路的核心問題是征地補償標準的制定，第二種思路則強調(diào)征地制度改革的關鍵是如何保護農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權

　　有鑒于現(xiàn)行征地制度問題多多，有關改革早在四年前就已經(jīng)開始醞釀。

　　1999年，國土資源部成立“征地制度改革研究”課題組，對各地征地情況進行調(diào)研。2001年下半年，國土資源部召開“征地制度改革試點座談會”，提交了一份《征地制度改革試點總體方案》，并陸續(xù)在上海、南京、溫州、福州、佛山等九個城市進行征地制度試點。

　　國務院對征地制度改革高度重視。2002年10月30日、11月17日，時任副總理的溫家寶在國土資源部與中農(nóng)辦聯(lián)合完成的完善土地征用制度調(diào)研報告上先后兩次作出重要批示。根據(jù)批示，11月28日，中農(nóng)辦召集國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國務院法制辦等有關領導反復研究，并各自抽調(diào)人馬組成專門班子，研究起草改革的政策性文件。

　　記者了解到，對于征地制度存在的種種問題，各有關部門和專家學者均有十分清醒和一致的認識，但對于改革思路和具體操作模式，卻始終存在兩種大相徑庭的觀點，這將導致征地制度改革的兩種截然不同的命運。

　　也正是因為這兩種改革思路交鋒激烈，使得原定于今年初便可完成的改革方案一再推遲，至今仍未出臺。

　　第一種思路是漸進改良式的。國土資源部副部長鹿心社把目前征地制度存在的問題概括為“三亂一難”：一是征地范圍亂，遠遠超出“公共利益”范疇，無論何種主體均可征用農(nóng)村集體土地；
二是征地補償亂，不依法補償較為普遍；
三是征地費用分配亂，征地補償費用在集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民之間分配不合理，使用管理較為混亂�！耙浑y”則是指被征地農(nóng)民安置難。

　　由此，國土資源部將改革定位為對現(xiàn)行征地制度的完善，核心問題是征地補償標準的制定。其主要思路是：嚴格行使土地征用權，規(guī)范征地范圍；
體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，合理制定征地補償費用標準；
以社會保障為核心，以市場需求為導向，拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑；
堅持政府統(tǒng)一征地，實行征地與供地分離，簡化征地批后實施程序；
建立征地仲裁制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。

　　第二種思路則強調(diào)，征地制度改革的關鍵問題是如何保護農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權。一直以來，同是所有權，但農(nóng)民集體土地所有權與國有土地所有權所受的待遇卻截然不同。在這種制度范圍內(nèi)，根本談不上補償費的高低以及農(nóng)民土地權利的保障。征地將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地，是所有權發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程，僅用“補償”的概念是說不通的。因此必須把探討征地的性質(zhì)作為起點，才有可能談得上保護農(nóng)民。否則，即便在現(xiàn)有法律框架下提高補償標準，也是不徹底的改革，何況這種補償標準經(jīng)常得不到真正落實，成為一紙空文。

　　開發(fā)區(qū)的幾起幾落已有太多的教訓。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部劉守英指出，征地制度最大的問題，實際上是用行政權侵犯產(chǎn)權，用公權侵犯私權，這種行政權是一種強制的權力，是政府利用一種不談判、不講理、強制的權力將農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權變成另一種財產(chǎn)權。劉守英認為，只要這種以行政權侵犯財產(chǎn)權的征地制度沒有根本性改變，地方政府隨便亂占地，違法批地，肆意侵犯農(nóng)民權利的現(xiàn)象就不可能得到遏制�！凹�體所有權和國家所有權兩者應該是平等的，這是問題的核心�！彼�說。

　　“農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地都必須統(tǒng)統(tǒng)變性，變?yōu)閲�有土地，這種做法理由何在？這是計劃體制下國家所有制獨尊的情況下才有的現(xiàn)象。這一條不打破，征地制度的完善就不可能治本�！� 一位資深農(nóng)業(yè)專家在今年3月召開的一次征地制度研討會上直言。他認為，一旦兩種產(chǎn)權地位平等了，就不再需要通過征地將農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，農(nóng)地就可以在用途管制的前提下直接進入市場。

　　在操作層面上，這位資深農(nóng)業(yè)專家指出，目前政府在土地管理上職能混雜。政府管理土地的最主要職能應為用途管理，但現(xiàn)在政府不但抓土地用途管理，還要抓征地管理，混雜在一起，不僅會出現(xiàn)管理漏洞，而且會孕育種種腐敗。因此首先要明確政府在征地管理上的職能和責任。

　　至于征地的范疇，這位專家認為，應在國家管好土地用途的前提下，研究農(nóng)地在什么情況下，在多大數(shù)量上可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，且只有在涉及國家安全、全社會的利益時，才可動用征地手段。至于轉(zhuǎn)變后土地的所有權是否改變，也需要認真研究。

　　“我認為征地就是政府收購農(nóng)民土地�！边@位專家說。他由此指出，要通過市場機制來解決土地用途改變后的利益分配問題。

　　“漸進式”試點利弊

　　各地的一些試點都是在不根本改變征地制度的前提下進行的，代表了代價最小、最簡單的改革模式

　　盡管專家學者們提出了更尖銳的征地制度改革思路，但在目前，國土資源部在現(xiàn)有法律框架下以調(diào)整補償標準為核心的大量試點，畢竟為下一步改革提供了很有價值的經(jīng)驗。

　　據(jù)了解，在調(diào)整補償費用方面，北京、上海、成都、長沙、南京、福州、廣州、石家莊、溫州等地的試點提供了三種模式：一是提高征地補償實際年產(chǎn)值標準或倍數(shù)標準；
二是在考慮被征用土地的區(qū)位條件、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況以及農(nóng)民生活水平等多種因素基礎上，制定一定區(qū)域范圍內(nèi)的不同區(qū)位、地類的征地綜合補償標準；
三是考慮區(qū)位和市場供需狀況，通過征地雙方協(xié)商確定補償費，確保被征地農(nóng)民的利益。

　　在拓寬失地農(nóng)民的安置途徑方面，上海、蘇州、嘉興、合肥、南寧、西安等地有以下幾種做法：其一，將被征地農(nóng)民納入當?shù)爻擎?zhèn)職工的社會保障體系，享受失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會統(tǒng)籌保險；
其二，為被征地農(nóng)民購買商業(yè)醫(yī)療和養(yǎng)老保險；
其三，劃出一部分發(fā)展用地，讓失地農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，發(fā)展自有產(chǎn)業(yè)；
此外，廣東、福建、湖南一些地方還將征地補償費用進行股份制管理，量化到個人，農(nóng)民按股分紅。

　　在改進征地程序方面，黑龍江、陜西、江蘇、湖南等地通過增加征地批前協(xié)商或者進行預公告等環(huán)節(jié)，賦予農(nóng)民更多的知情權和參與權。

　　不過，這些試點都是在不根本改變征地制度的前提下進行的�！斑@其實代表了代價最小、最簡單的改革模式�！敝袊�經(jīng)濟體制改革研究會副秘書長張路雄在一次研討會上分析說。他認為這種改革模式有利有弊——雖可解決農(nóng)民最基本的生活保障問題，但農(nóng)民無法參與分享土地收益的大頭。而且執(zhí)行這一方案有個先決條件，即必須要從給予農(nóng)民的補償當中拿出一部分，作為將失地農(nóng)民納入社會保障體系的經(jīng)費。

　　相當一部分學者干脆否定這種方案。他們指出，征地補償再高，也不可能與被征用的土地的市場價格一致。因此征地制度只要存在，市場就不可能形成，農(nóng)民的土地產(chǎn)權就不可能真正實現(xiàn)。

　　但是，單刀直入，從產(chǎn)權問題入手的改革方案一旦付諸實行，也有可能遇到各種各樣來自既得利益者的阻力。

　　“現(xiàn)在大家都在指望這一塊收益�！眹�土資源部一學者對記者說。他指出，目前征地制度不但和某些部門利益休戚相關，更重要的是還牽涉有大量地方政府的利益。因此，“一旦徹底改革征地制度，省委書記們馬上就會不干�！弊鳛楦母锏臓款^部門，國土資源部其實也左右為難。

　　黃小虎分析說，目前的國家建設，包括鐵路、公路、水利、電力等都普遍實行征地費用包干，此外國家投資的大型項目往往還要地方提供配套資金，“結果往往就擺不平”，最終要靠壓低農(nóng)民補償。一旦要增加征地投入，問題最終又回到中央決策層。因此，“改革還得中央來下決心�！�

　　國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊由此認為，目前征地制度改革的核心問題其實是在保護農(nóng)民利益和加快經(jīng)濟發(fā)展之間尋找一個平衡點。黃小虎也認為，征地制度改革當中，如何進行各方都能接受的土地收益分配實際上是最為關鍵的問題。

　　南海模式

　　南海模式揭示了解決征地問題的第三條路徑

　　爭論在繼續(xù)。然而就在有關部門緊鑼密鼓展開漸進改良式的試點的同時，另一種模式的變革已在基層悄然興起。

　　上世紀90年代初，廣東南海農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重大大增加，出現(xiàn)大量棄耕拋荒和重工轉(zhuǎn)農(nóng)現(xiàn)象，當?shù)剞r(nóng)民和外地企業(yè)紛紛辦廠開鋪，土地需求量增加。1992年春，南海羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)經(jīng)反復研究，最終將轄區(qū)農(nóng)民的土地集中起來，劃分為農(nóng)業(yè)保護區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，以此實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營。同時將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營權折價入股在農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)，農(nóng)民參與按股分紅。股份制的分成當中，農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地的級差收益按51：49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。企業(yè)租用農(nóng)民的土地，一畝地每年幾千元，且預交三到五年，企業(yè)一次性交給集體的土地租金就相當于目前國家的征地補償費。

　　1993年，南海市委、市政府開始在全市范圍內(nèi)全面推行這種農(nóng)村土地股份合作制。

　　根據(jù)對南海市五個區(qū)鎮(zhèn)部分村社的調(diào)查，1994年至2000年，農(nóng)民人均股紅分配從1016元增加到1951元，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民的股紅收益占農(nóng)民年人均純收入的1/4到1/3，甚至有的高達1/2。截至目前，南海全市已經(jīng)建立農(nóng)村股份合作組織1870個。

　　南海模式得到了專家學者的高度評價。國務院發(fā)展研究中心學者劉守英指出，南海模式表明，工業(yè)化過程中，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地未必非要采用國家征地的形式。南海模式解決了不通過征地即能解決集體的公共品投入問題，解決了農(nóng)民對土地級差收益長期分享的問題，同時也解決了政府行為問題。

　　問題是，集體土地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地后，如果在不改變所有權性質(zhì)的前提下進行出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為，是明顯違反現(xiàn)有法律的。土地出租既然不合法，那么出租合同在法律意義上也是無效合同，一旦當事雙方出現(xiàn)糾紛，受損失最大的一定是集體組織和農(nóng)民。

　　盡管如此，南海模式終究揭示了解決征地問題的第三條路徑。

　　黃小虎指出，放開目前對集體建設用地流轉(zhuǎn)的限制，將集體建設用地流轉(zhuǎn)和一級市場分開，實際上就等于縮小了征地的范圍。如此也就可將土地收益留在農(nóng)村集體。放開后，集體建設用地流轉(zhuǎn)市場便可以形成，集體建設用地價格也將逐漸形成。此后，如果國家需要征地，就可以這個價格作為參照。他的觀點是在目前經(jīng)濟發(fā)展階段，不可能完全按照城市用地的價格進行征購，而按照農(nóng)地的價格，農(nóng)民也難以接受。

　　劉守英也分析說，如果集體建設用地入市，就增高了土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的門檻，因為“農(nóng)民不給你地了，征地成本就高了”。也只有這樣，農(nóng)民的土地資產(chǎn)才能夠形成�！坝辛耸袌觯�才能實現(xiàn)各種交易，實現(xiàn)各種產(chǎn)權�！�

　　實際上，國土資源部在大張旗鼓進行征地補償費用調(diào)整試點的同時，也低調(diào)進行著蘇州、蕪湖等地的集體土地流轉(zhuǎn)試點。據(jù)了解，它們與南海模式的差別在于，它只允許以現(xiàn)有法律規(guī)定的補償標準為價格進行集體建設用地的流轉(zhuǎn)。“但無論如何，它畢竟開了口子，只是不需要將集體土地的所有權變性�！眲⑹赜⒄f。

　　一位土地專家8月12日向記者透露，目前關于征地制度改革的方案，有關方面已經(jīng)基本達成共識，最終有可能出臺集體建設用地流轉(zhuǎn)試點辦法，也有可能同時出臺征地補償費用調(diào)整辦法。具體內(nèi)容仍在部門之間反復斟酌和協(xié)商。

　　與此同時，有關法律的修訂也在進行當中。

　　也有專家評論：“所謂共識其實就是相互妥協(xié)。”

　　“不徹底改革，開發(fā)區(qū)熱的根源就去不掉�！币苍S這一切距離最終目標確實還很遙遠，但征地制度改革畢竟最終得以在兩難當中邁上了漸進式路途。

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