臺灣大學政治學系朱志宏教授在“公共政策分析：現狀與展望”一文中對公共政策分析在美國和臺灣的發(fā)展和現狀的闡述提出了許多十分有意義的論點。其中最值得注意的是政策分析與政治民主的關系問題。根據朱教授的觀點，公共政策分析與民主政治有著密切的相關性。其一，現代公共政策分析作為一個新興的專業(yè)學科發(fā)源于民主制的美國，六十年代后期以來政策分析的研究和教學在美國得到了快速的發(fā)展。公共政策分析在臺灣的引進和發(fā)展也正是其政治制度發(fā)生巨大變化的時期。其二，“公共政策分析必須在健全的官僚組織和健全的政策環(huán)境下···得以順利開展，···否則難免滯疑難行”。

因為，現代官僚組織的病態(tài)現象只有通過健全制度和加強民主方能根治。而健全的政策環(huán)境的產生則需要政府“尊重市場機制與民主政治的精神”。朱教授的觀點無疑提出了值得進一步深入探討的兩個問題：政治民主是不是公共政策分析賴以產生和發(fā)展的必要條件？公共政策分析與政治民主是相容的還是不相容的？我想就這兩個問題闡述我的看法。

　　要回答這兩個問題，首先有必要弄清楚公共政策分析學科產生的原因以及目的。公共政策分析專業(yè)學科在美國的產生有兩個特定的原因。其一，正如朱教授提到的那樣，二戰(zhàn)后所產生的大量的社會和經濟問題日益需要政府作出實質性的政策干預。而這些問題的復雜和棘手使政府在制定公共政策時必須借助有效的政策分析手段，以維持其對社會的有效管理和控制。正是這種來自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析學科的產生和發(fā)展。其二，作為應用學科，政策分析必須要有一整套科學的分析方法和手段。二戰(zhàn)以來美國社會科學（尤其是社會科學研究方法）的飛速發(fā)展正好為政策分析提供了許多行之有效的新方法和新手段。公共政策分析在它產生的時候就有了明確的方向，如湯馬斯·戴伊指出的那樣，其作用是增加有關政府行動的有用知識，它能夠幫助政策制定者“改進公共政策的質量”（Thomas R. Dye 1976, p.108）。因此，公共政策分析的目的是為政府提供有效的政策方案，它要求的是科學性和有效性。這種科學性和有效性是建立在對政策問題、政策環(huán)境、政策目標以及替代方案選擇等要素的科學和理性的分析基礎之上的�？茖W與理性在這里占主導地位。

　　相比之下，政治民主所追求的則是政治上的理念。根據羅伯特·達爾的概述，這些理念包括避免專制、保障個人基本權利和利益以及政治平等諸多方面。而體現這些理念的首要途徑就是平等的政治參與（Robert Dahl, 1998，pp. 45, 37）。政治參與涉及的是政策過程。戴衛(wèi)·伊斯頓（David Easton, 1965a）曾把公共政策看作是一個政治系統(tǒng)輸出的政治結果，并認為這種政治結果的輸出是“對社會價值進行權威性的分配”。在民主政治中，公民可以通過政治參與使自己的愿望和利益反映到公共政策中去。在大規(guī)模的民主政治體系中，這種參與體現為復雜的政治過程，包括利益整合、利益表達、院外游說以及代議制政治體系的運作等。在實際政治中，公共政策在許多情況下很難滿足社會各個利益團體相互間不一致的甚至是相沖突的價值取向和利益要求。因此需要通過代表各個利益團體的政治家之間的協商、妥協、說服、對抗以及按規(guī)定的民主程序和多數規(guī)則進行表決，最后作出決定。在這里，政治的方法和手段占主導地位。

　　此外，研究民主政治體制下的公共政策必然要涉及公共政策分析的目標和政治民主目的之間的相容性問題。公共政策分析的目標是制定科學的和有效的公共政策，其途徑是運用科學的分析方法和吸收少數的有專業(yè)訓練的專家參與政策制定的議程。而民主政治的目的是使公共政策的制定反映多數公民的利益和要求，其途徑是平等的政治參與和利益表達上的多數原則。很明顯，兩者在公共政策選擇上有不同的評估標準。其選擇結果也會有明顯的差異。這就給公共政策分析家以及理性的決策者提出了一個難題－－即科學性和民主性或有效性與回應性之間不相容問題。當這種不相容產生的時候，政策分析家或理性決策者如何作出選擇？或者說，如何才能制定出使兩者能夠相容的政策方案或政策？

　　從上述分析來看可以得出兩個初步的結論。其一，就其目的和手段而言，民主政治不一定就是政策分析產生和發(fā)展的必要條件。公共政策分析作為一門應用性學科有著自身研究領域和分析方法，它的發(fā)展不應該也不會由某種政治體制所決定。不同的政治體制僅應該被作為政策過程和政策環(huán)境中的重要方面給予考量和分析，它只應該是政策分析的研究對象，而不是決定政策分析學科發(fā)展的條件。否則會使公共政策分析賴以產生和發(fā)展的一些重要因素被忽視，抑制公共政策分析學科在理論和方法論上的發(fā)展。其二，在公共政策分析和政治民主的關系中存在一定的不相容性。研究和解決這種不相容性是公共政策分析學科有待突破的課題。

　　參考書目：

　　Dahl, Robert A. (1998). On Democracy, Yale University Press.

　　Dye, Thomas R. (1876). Policy Analysis, University of Alabama Press.

　　Easton, David (1965a). A Systems Analysis of Political Life, Wiley, New York.

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