十五大提出進行政治體制改革以及當前的反腐倡廉運動針對的都是政風問題。當前的政風問題大致可歸為三類：（1）吏治不清；
（2）行政權責不明；
（3）司法和執(zhí)法渙散。這三大問題的根子顯然是現(xiàn)行政治體制。

　　在進行了20年的經(jīng)濟改革之后，中國人的生活方式出現(xiàn)了根本性的變化。計劃經(jīng)濟體制的影響已基本消失，市場經(jīng)濟的框架基本搭建完畢。計劃與市場的矛盾已經(jīng)讓位給新經(jīng)濟體制與現(xiàn)存政體的矛盾。中國的市場經(jīng)濟之所以尚未“成熟”關鍵不在于未深化經(jīng)濟改革，而在于缺少嚴格的執(zhí)法和公正的司法。而嚴格的執(zhí)法和公正的司法，則取決于改革官制、或曰“吏治”。

　　政治改革的導向有兩種選擇：一是民主化，二是法治化。二者總有先后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法制化兩個過程卻從未共生，因為二者的操作方向不同，無法兼容。筆者認為，民主化并不能解決吏治、行政（執(zhí)法）和司法三大問題，反而有可能使問題更加惡化。相反，以法治為導向、以吏治為核心進行政治體制改革，比較適合中國的具體特點。當前，解決三大問題已經(jīng)成為中國人民關切的焦點；
公平、嚴格和廉潔的執(zhí)法和司法是人民最大的愿望，集中體現(xiàn)了黨和人民的共同利益，亦是市場有序、社會安寧和民族團結(jié)的最大保障。而且，在國際競爭總體形勢趨于嚴峻之際，中國需要加速調(diào)整內(nèi)部機制，建成現(xiàn)代化的政體，為最困難年代的來臨及時作好準備。如同20年前發(fā)動以市場為導向的經(jīng)濟體制改革，執(zhí)政黨應不失時機地發(fā)動以法治為導向、以吏治為中心的政治體制改革，掌握政改的主動權和主導權。

　　一. 法治是一種先進的政治文明

　　1. 自主制與民主制

　　人民對政府有兩種基本需求：（1）維護社會秩序；
（2）給人民以實現(xiàn)其意愿的自由。也就是說，人民首先需要一個政府，然后要求得到一個“好”政府。由于“人民”之間差異極大，其“意愿”更是五花八門，秩序與自由的平衡很困難，受制于一國具體的社會和經(jīng)濟文化條件。

　　不經(jīng)定期普選而產(chǎn)生領袖的體制被稱為（領袖的）“自主制”（autocracy）；
通過人民定期普選產(chǎn)生領袖的體制稱為“民主制”（democracy）。人們普遍認為民主制優(yōu)于自主制，因為“人民”有定期的機會趕走“壞的”領袖。換言之，人們要求以民主制取代自主制不是因為民主制比“好的”自主制“更好”，而是因為它一定不會比“壞的”自主制“更壞”。這是關于民主制優(yōu)于自主制的基本邏輯。然而，民主制有天然的弱點，兩千多年來并未能取代自主制。

　　民主制雖號稱“民治”，卻也是少數(shù)領袖在統(tǒng)治，是人治的一種。正因為“人民”無法行使治權才需要政府，需要領袖�！叭嗣褡髦鳌敝饕�體現(xiàn)為人民每隔幾年享有一個投票日，推選未來幾年作他們主的領導人。如果人民能作主，政府就沒有存在的理由了。理論上說，由民選的領袖們來主政的制度，的確能對人民的各種意愿保持高度的敏感，而且敏感度比起自主制要高得多。民主制的基本特點就是“人民”的意愿必須經(jīng)由推舉本集團的代表（領袖）去奪�。ú糠郑┱�權來實現(xiàn)。然而，由于不同集團的人民有不同的、甚至相互沖突的意愿，更換執(zhí)政者就成為行政和立法活動的主題。后果則是非政治性的議題被泛政治化；
而政治性議題更與“奪取政權”密切相連。這種體制盡管給了“人民”充分的政治自由——爭奪政權的自由，卻常常使社會四分五裂，甚至陷入無政府狀態(tài)，不得不回到非民選領袖的自主制。因此，民主制是一種脆弱的政體，因其削弱了維持社會秩序的功能而呈現(xiàn)一種自毀傾向。這就是當今眾多發(fā)展中國家的困境：拋棄了專制，卻又無法支撐住民主制，社會長期面臨失序危險。但是，現(xiàn)有的“西方民主制”并不存在這種困境。為什么“西方民主制”能夠長治久安，而第三世界的民主制卻常常淪落為社會失序呢？

　　2. 人治與法治?

　　人治指的是由領袖來治理國家的制度。如同領袖的自主制，由民選領袖主政的制度亦屬人治�！拔鞣矫裰髦啤敝傅氖敲襁x的領袖們相互制衡、依法治國的制度，是“法”和（民選的）“人”共治的政體，而非單純的民主制。西方現(xiàn)代民主制度結(jié)合了大量的法治因素，屬人治中最高級的一種，獲得了秩序和自由的高度統(tǒng)一，是當今世界政治文明的主流。西歐的封建制孕育了遵紀守法的深厚傳統(tǒng)，法律至上的精神使西方現(xiàn)代民主制穩(wěn)如盤石。較之西歐制度，美國的制度更先進，有更濃的法治制衡色彩，通過法律對政治自由的限制，使經(jīng)選舉爭奪政權的難度大大高于西歐。美國的民主傳統(tǒng)較強，法治傳統(tǒng)較弱，制度安排上比較偏重依法制衡；
西歐的法治傳統(tǒng)較強，民主傳統(tǒng)較弱，制度安排上就更偏重民主。但在西方民主制中，“人民”的意愿依然部分地要依靠爭奪多數(shù)票、打政權爭奪戰(zhàn)來實現(xiàn)，這反映了西方政治文化中的強權意識。日常的立法和行政活動被政治化，選票的爭奪常被異化成金錢游戲和政治煽動，只是這些活動被西方社會對法律和法定制衡程序的普遍尊重限制在可以接受的范圍里了。

　　法治不同于人治。法律精確地規(guī)范社會生活的方方面面，是普遍正義和抽象道德原則的具體化。基本法的源泉不是“人民”，更非人民代表的票數(shù)可以任意更動；
基本法律的源泉是社會基本道德規(guī)范，是社會秩序的化身，故體現(xiàn)全體民眾的共同意志和共同利益。法治是以職業(yè)公務員體系來執(zhí)法并主導立法的政府體制，是沒有“領袖”強權地位的體制，目的不是給人民以爭奪政權的自由，而是嚴格、中立、公正、廉潔和高效率地執(zhí)行已有的法律。法治較人治先進；
法治化的程度亦是社會進步程度最明顯、最可靠的指標，是比人均產(chǎn)值和民主程度都更硬的指標。當然，人治和法治都是理論上的“抽象模式”。一如世界上沒有純粹的市場經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟，世界上也沒有純粹的人治和法治。所有現(xiàn)實中的人治都包含法治因素，所有現(xiàn)實中的法治也不可能完全排除人治因素。然而，法治與人治還是有著質(zhì)的不同。法治制度是由職業(yè)的、中立的和機械式的執(zhí)法者來主導的制度，因其拒絕了“人民”以競爭政權的方式來實現(xiàn)自己的意愿，政府及其活動高度非政治化，人治因素減少到最低限�？墒�，法究竟怎樣“治”？法的權威怎樣才能取代領袖的權威？法治政體能不能像“西方民主制”那樣對人民的意愿保持高度的敏感？

　　3. 現(xiàn)行政體的四種模式及咨詢型法治

　　以民主和法治兩大要素為標準，我們可以把世界上的現(xiàn)行政體劃分為四種主要模式：（1）缺法治少民主——這是許多發(fā)展中國家的制度；
（2）有民主缺法治——這也是眾多發(fā)展中國家的制度；
（3）有法治有民主——這是幾乎所有西方發(fā)達國家的制度；
（4）有法治少民主——世界上只有香港和新加坡采用。

　　從總體上看，表現(xiàn)最糟的是“有民主無法治”的制度。大國如俄國，小國如阿爾巴尼亞、盧旺達，都普遍出現(xiàn)了社會失序、民主制滑向崩潰的現(xiàn)象�！叭狈ㄖ紊倜裰鳌钡膰�家表現(xiàn)普遍好于有民主缺法治的國家，因為在缺少法治傳統(tǒng)和基礎的社會，民主化會把原有的一點點法律觀念和對政府權威的尊重都破壞掉，使社會失序，民主制無法支撐。表現(xiàn)最好的制度是“有法治有民主”的社會和新興的“有法治少民主”的社會，兩者的表現(xiàn)難分伯仲。有趣的是，“有法治少民主”僅出現(xiàn)在以華人為主體的香港和新加坡，這兩個華人社會都采用“咨詢型法治”，而且都發(fā)現(xiàn)民主化對他們的社會秩序構(gòu)成明顯的威脅。

　　區(qū)別于民選領袖依法治國的西方民主制，咨詢型法治有兩大鮮明的特點，體現(xiàn)出更高程度的社會秩序與自由意志的統(tǒng)一。（1）以“法”來治理的社會取代由“人”來治理的社會，從而拒絕了民選領袖的統(tǒng)治，不允許利益集團的代表通過爭奪政權來實現(xiàn)集團的愿望。法治的制度安排使行政和立法活動技術化和中立化，由職業(yè)的、非政治化的公務員來主導。同時，比任何現(xiàn)存民主制度都更嚴密的制衡機制，迫使執(zhí)法者機械地依法行政，不容許“創(chuàng)造性的執(zhí)法”，更不容許公務員以權謀私。（2）依法設立以議會為核心的廣泛的社會咨詢系統(tǒng)。這個系統(tǒng)與自由的新聞出版業(yè)一道，迫使各部門和各層級的公務員對公眾意愿保持高度敏感。同時，公務員內(nèi)部精密的考評制度也要求公務員對公眾意愿迅速做出恰當?shù)姆磻��?/p>

　　二. 以“咨詢型法治”為方向的政改方案??

　　1. 確定一個新的“中心工作”?

　　推動政治改革的關鍵，是把執(zhí)政黨的中心工作由發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO法治。如果我們對形勢的估計是對的，即由計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)變已基本完成，執(zhí)政黨的中心工作也需要相應的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到法治建設上來。法治以市場經(jīng)濟為條件，但并不以社會的富裕程度為條件。在今天，社會的富裕和進步取決于法治的進展程度，而非取決于徹底地改掉計劃經(jīng)濟的殘余成分。?

　　一旦宣布執(zhí)政黨的工作中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO法治，中國政治生活的規(guī)則將發(fā)生深刻的變化。在“以階級斗爭為綱”的年代，抓階級斗爭是提升干部的標準；
在“以經(jīng)濟建設為中心”的年代，抓經(jīng)濟指標是提升干部的標準；
在以法治建設為中心的新時代，本地方、本行業(yè)遵紀守法的新氣象將是提升干部的標準。這種歷史性的轉(zhuǎn)折乃是水到渠成：政治統(tǒng)一是毛澤東時代的旗幟；
經(jīng)濟統(tǒng)一是鄧小平時代的旗幟；
法治的、長治久安的現(xiàn)代化政體將是新時代的旗幟。

　　2. 公布三個階段性目標?

　　政治改革不能“摸著石頭過河”，因其性質(zhì)不同于經(jīng)濟改革。經(jīng)濟改革是各級、各地政府不斷嘗試釋放市場能量的過程，而政治改革則是自上而下建立新的政府制度的過程。政治改革的近期和遠期目標必須清楚、透明，給各級官員和各行各業(yè)的人民以信心，求得公眾的理解、支持和監(jiān)督，不容出現(xiàn)大面積的誤解和混亂。現(xiàn)行政體為法治政體提供了良好的基礎，二者相距并不遙遠，若分成三個階段，我們大約僅需要1/4世紀的時間就可能完成以法治為導向、以吏治為核心的政治體制改革。

　�。�1）制度準備階段：用五年左右左右的時間進行學術、輿論和宣傳準備，完成干部訓練，并制定新機構(gòu)的典章、法規(guī)。目的是使各級官員和全國人民都了解共產(chǎn)黨實行法治的意圖、決心和規(guī)劃；
并震懾有劣跡的官員，迫使他們離開黨政機構(gòu)，從而緩解三大問題，為新體制鋪路。?

　　（2）制度建立階段：用十年左右的時間取消目前的黨政“雙行政”體制，真正實現(xiàn)十一屆三中全會提出的“黨政分開”原則，建立以公務員體系為核心的五大支柱結(jié)構(gòu)，在政務官的領導下使各部門在實踐中磨合彼此的關系，并完善各類典章，從而實現(xiàn)執(zhí)政黨的“依法治國”。

　�。�3）歸政于法的階段：用十年左右的時間逐漸減少按屆任命的政務官（與國家行政首長同進退的省部局級首長），消除五大支柱中的“人治”因素，從而由“依法治國”（rule by law）進入到“法律治國”（rule of law）的境界，使法律在中國享有至高無上的地位，從而建成一個長治久安的現(xiàn)代化法治政體。

　　3. 建設五個政體支柱?

　　不同于以議會為核心的民主政體，法治政體指的是以公務員體系（執(zhí)法機構(gòu)）為核心的制度，旨在保證一切現(xiàn)有的法律都得到嚴格的執(zhí)行。因此，法治制度設計的關鍵是保障吏治清明。吏治改革是政治體制改革的核心�，F(xiàn)有的法治政體是“咨詢型法治”，是由以公務員體系為核心的五大獨立支柱所構(gòu)成的。

　　（1）中立的公務員系統(tǒng)。該系統(tǒng)以嚴格和中立地執(zhí)行法律為本職，不代表任何一個社會集團或地域的特殊利益。它有兩大功能：第一，嚴格執(zhí)法，依法行政，違法必究；

第二，提出立法建議。公務員采用終生雇傭制，進入這個系統(tǒng)的方式是公開和公平的考試。公務員的升貶獎懲和調(diào)離退休等受一整套精密的法規(guī)來規(guī)范，其表現(xiàn)由公務員隊伍中的專門機構(gòu)依執(zhí)法政績、從政年資和升等考試成績等三大要素來綜合評鑒。違法行政以及超越職權的行政，無論效果如何，都將被視為執(zhí)法犯法而受到懲罰。

　　（2）自主的司法系統(tǒng)。該系統(tǒng)也有兩項主要功能：第一，在出現(xiàn)法律爭議的時候，該系統(tǒng)擁有唯一和最后的裁判權；
第二，在公務員系統(tǒng)提出的法案獲得人大通過后，最高法院擁有法律審議權。由于不受行政、黨派及媒體左右是公正司法的唯一保障，也是司法機構(gòu)尊嚴的唯一源泉，法治政體著重從制度上保護司法系統(tǒng)的自主性，如司法轄區(qū)與行政轄區(qū)不得重合，法官為終身職，以及完全不受公務員系統(tǒng)干擾的、精密的內(nèi)部升調(diào)獎懲制度。?

　�。�3）獨立的反貪機構(gòu)。作為一非常精干的系統(tǒng)，其直屬最高行政首長，將專司一件事務——揭露公務員和司法隊伍中以公權謀私利的行為。該系統(tǒng)中職位的晉升完全依賴反貪政績。系統(tǒng)下設內(nèi)部紀律委員會，專門偵察反貪機構(gòu)內(nèi)部的腐敗分子。(點擊此處閱讀下一頁)

　　（4）以全國和省人民代表大會為核心的廣泛的社會咨詢系統(tǒng)。全國和省人大有兩項主要功能：第一，批準、否決或擱置公務員系統(tǒng)提出的法案。為使咨詢系統(tǒng)享有的立法批準權不至演變成“民治”，行政部門擁有立法提案權，司法部門享有法律審議權。第二，向公務員系統(tǒng)提供行政建議，依法定期舉行聽證會，質(zhì)詢行政政策，迫使中央和省級公務員行政透明，傾聽大眾的呼聲。同時，各部門、各層級的公務員機構(gòu)也必須依法建立自己部門的“社會咨詢委員會”，委員由退休公務員、有關專家學者、有關企業(yè)的代表和有關居民的代表共同組成，但無薪給。有關的公務員首長依法有責任向咨委會定期匯報行政情況，聽取咨委會的意見和建議，并在法定的限期內(nèi)公開做出拒絕、接受、或部分接受的決定。咨委會的建議、公務員的決定、以及實際的行政效果，須向該公務員首長的上級機構(gòu)備案，并公之于眾，使行政透明、政績考核有依據(jù)。?

　　（5）受法律充分保護但也受法律嚴格限制的新聞出版自由。在現(xiàn)代社會，新聞出版自由是必不可少的，也是社會進步的主要動力之一。新聞出版自由對于法治政體有更重要的意義，因為它是公眾監(jiān)督公務員系統(tǒng)、表達民意的主渠道。同時，法治社會以嚴密的法律和嚴格的執(zhí)法，去懲罰不知自律、不負社會責任的新聞出版媒體。

　　在上述五大支柱之上，將有一位由社會各界推舉的德高望重的國家元首，對外代表國家，對內(nèi)協(xié)調(diào)五大支柱之間的關系，并有權提出有重大政治意義的政策建議。但國家元首無權干涉公務員系統(tǒng)的人事和日常行政決策，無權干涉司法決定，而且不參與人大或社會咨詢委員會的活動，是社會團結(jié)的象征。

　　三. 咨詢型法治與中國國情??

　　1. 有法治缺自由的西方封建專制和有自由缺法治的中國傳統(tǒng)德治

　　華人的政體為什么長期未能擁抱民主制？民主的目的是取代專制，保障政治和經(jīng)濟的自由；
法治的目的是取代傳統(tǒng)裙帶關系，保障公平和秩序。比較中西社會傳統(tǒng)人治制度的不同特點，我們解釋二者何以會衍生出不同的現(xiàn)代政治文明：一個選擇民主制，另一個選擇法治。?

　　以農(nóng)牧莊園經(jīng)濟為基礎的歐洲封建社會呈現(xiàn)出四大特點：（1）缺少經(jīng)濟自由。由于土地不能自由買賣以及農(nóng)奴的人身依附，西歐的市場經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重的限制。（2）缺少政治自由。封建等級制下的政教聯(lián)合專制使高貴的血統(tǒng)和宗教信仰成為參與政權的基本條件。（3）弱中央強地方式的封建制充斥諸侯領主之間的激烈競爭，培育了深厚的強權意識。（4）社會混亂和諸侯間的戰(zhàn)爭促成了發(fā)達的法律文化；
法以“神的意志”——“自然法”——的形式代表最高權威，為封建等級秩序提供辯護。概而言之，西方封建社會是有法治、缺自由的社會。在這種社會歷史條件下，追求民主化是近代以來的主旋律。

　　以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎的中國傳統(tǒng)社會呈現(xiàn)與西方封建制截然不同的特點：（1）中國具有深厚的經(jīng)濟自由傳統(tǒng)。自2500年前商鞅“廢井田，開阡陌”以降，中國社會一直擁有買賣土地和勞力的自由，只是小農(nóng)經(jīng)濟自給自足的特性令經(jīng)濟自由的優(yōu)勢無從發(fā)揮。（2）中國具有獨特而公平的政治自由。中國的傳統(tǒng)政府向所有人民開放，不以血統(tǒng)定尊卑。自隋唐開科舉取士至清末的1300年間，公開、公平的文官考試錄用制度創(chuàng)出無數(shù)“布衣宰相”以及“朝為田舍郎，暮登天子堂”的佳話，人民對這種制度心服口服。即便在以往50年的大半時間里，“高考”也依然是加入政府的最主要和公平的途徑。（3）“德政”而非“強權”是維持正統(tǒng)和秩序的基本準則，也是深植于中國社會的政治文化意識。中國的傳統(tǒng)政體以道德的正義使公眾臣服，故可不設專門的稅收和司法機構(gòu)，有時甚至不設職業(yè)的常備軍，以一個極小的政府統(tǒng)治遼闊的疆域和眾多的人民，是世界傳統(tǒng)政治文明的典范。在中國“民為本，社稷次之，君為輕”的道統(tǒng)里，統(tǒng)治者一旦“失德”就為“皇帝輪流做，明年到我家”提供了合理性。（4）道德而非法律是權威的源泉。由皇帝統(tǒng)帥的小型文官政府依賴地方鄉(xiāng)紳的支持來普施“德政”，任由鄉(xiāng)民自治，基本不干預自然的社會和經(jīng)濟生活。在這種自給自足的小農(nóng)社會里，法律的實用性不強，“仁義禮智信”和“君臣父子”之類的抽象傳統(tǒng)道德原則便足以維持秩序，人民天然缺少遵紀守法的習慣。較之明確而具體的法律，抽象道德原則的約束性非常“軟”，社會和文官系統(tǒng)中彌漫著血緣、宗法、師生、地域和習慣等等天然的傳統(tǒng)裙帶關系，各行其是和以權謀私的現(xiàn)象屢禁不絕。傳統(tǒng)的中國是“一盤散沙”，名義上是“專制國家”，其實是個“天高皇帝遠”的“文化范疇”。空有“普天之下莫非王土，率土之士莫非王臣”的自豪，卻沒有動員全民、齊心協(xié)力的國家能力。概言之，中國傳統(tǒng)的小自耕農(nóng)社會，是有自由、缺法治的社會。在這種社會歷史條件下，追求“組織起來”的“現(xiàn)代化”是中國近代以來的主旋律。?

　　2. 西方文明和中華文明的不同選擇?

　　中國革命既不是為了經(jīng)濟自由，也不是為了反抗天高皇帝遠式的“專制”。革帝制的命，乃是怒其不爭，無力將四萬萬自由但散漫的小農(nóng)動員和組織起來，建設現(xiàn)代工業(yè)社會——實行“現(xiàn)代化”，抵抗外來民族的欺侮。于是，替代大清朝“永不加賦”之“德政”的，先后是國民黨人實行的“軍政”和共產(chǎn)黨人實行的“專政”。當把中國億萬散漫的小農(nóng)組織了起來，確立了普遍的民族國家認同，鞏固了國家的政治疆界，并通過民族的市場經(jīng)濟把機械式的團結(jié)變成了有機的團結(jié)之后，胡子眉毛一把抓的“專政”，就成了凸現(xiàn)在我們面前的弊端。

　　中國再次面臨重大選擇。?

　　西方文明選擇了民主制。這種政體的社會基礎是呈大集團狀的社會利益分割，如領主、諸侯、等級、社會階級、乃至今日的大型社會利益集團。彌漫這種政體的政治文化是普遍的強權意識和深厚的法理意識。在這種社會里，沒有依實力分配政治權力的自由就不可能有經(jīng)濟自由，也不可能保障經(jīng)濟自由。于是，當資產(chǎn)階級爭得的經(jīng)濟自由傷害了無產(chǎn)階級的經(jīng)濟自由，唯一能想象到的解決辦法依然還是爭奪政權，以較多的選票來控制（部分）政權，達到限制資本家經(jīng)濟自由，提升勞工經(jīng)濟自由的目的。在今天，強權體現(xiàn)為獲得大量選票的能力。雖然選票的數(shù)量和社會普遍正義之間明顯缺乏理論依據(jù)和邏輯關系，西方民眾仍廣泛認同這種強權游戲的公平性。競爭各方高度尊重法律和法定的程序，依法競爭選票，依法競爭政權各機構(gòu)的配額，并依法制定政策，管理社會。政權的轉(zhuǎn)移是逐步的、透明的，秩序井然，呈現(xiàn)高度文明的狀態(tài)。倘若沒有強大的法治文化，民主制會迅速腐化，陷入崩潰和重建的循環(huán)。眾多缺少法治的國家不懂西方先有法治后有民主化的歷史，盲目效法西方民主制，所以很快就落入社會失秩的陷阱。?

　　中華文明的選擇會是法治。（1）中國的傳統(tǒng)社會以自由和自足的小農(nóng)為基礎，由家而國，乃成國家。演變成今日市場上以家庭為基礎的自由的中小企業(yè)，雖活力非凡，但利益依舊分散，并未形成大規(guī)模的利益集團。極為分散的社會既是社會團結(jié)的障礙，又可以是高度統(tǒng)一意志的條件。法律因此可以成為社會普遍正義的化身，無需傾向于某個強大社會集團。（2）中國人民并不熱衷于把社會利益差距政治化、集團化、公開化、擴大化，從而以獲得大多數(shù)選票的方式來奪取政權，使政權照顧本集團的利益。在中國人的意識里，這種強權式的正義并不具有普遍和必然的合理性，“君子不黨”倒是公認的美德。（3）中國人民并不強烈感到缺少自由，但深感缺少公正條件下的自由。當市場競爭取代自給自足成為中國人民的基本生存方式，抽象道德說教已遠不足以維持秩序，因為通過賄賂官員或裙帶關系能快速贏得競爭，效益遠遠超過成本。設若人人都欺騙，市場就無法成熟，連大學都辦不下去，因為教授和學生都被生存競爭擠到了“抄襲”一途。法律是道德原則的具體化，給人的每一種社會行為提供細密的規(guī)則。嚴格執(zhí)行法律就是提高犯法的成本，使不道德的競爭“不合算”，使自由競爭有個公平的環(huán)境。問題在于，不改革吏治，裁判員和運動員就分不開，嚴格執(zhí)法只能是一句空話。（4）咨詢型法治是中國2000多年政治文明發(fā)展的自然結(jié)果，是深植于中國社會具體條件的先進政治制度。這個制度繼承了中國的傳統(tǒng)文官制和鄉(xiāng)紳支持制，但拒絕了皇帝和皇帝對文官系統(tǒng)的支配權，更拒絕以抽象道德原則作為行政和秩序的支柱。這個制度吸收了西方政治文明中最優(yōu)秀的部分——法治文明，但拒絕了西方強權式的民主政治規(guī)則�？荚嚭瓦x舉是通向政府的兩種相互競爭的基本途徑。在現(xiàn)實的政體中兩個辦法從來都是你中有我、我中有你；
但在從人治向法治發(fā)展的進程中，通過考試 / 考核來提拔公務員、讓中立的執(zhí)法人員行政的制度，顯然比通過選舉產(chǎn)生政務領袖、由利益集團的代表來治國的制度，更接近人類關于以法治取代人治的理想。?

　　那么，如何解釋中國有不少人支持民主化呢？西方的政治文化霸權顯然是原因之一，質(zhì)疑民主制度的優(yōu)越性要冒被“圍剿”的風險。但主要原因是對民主制的理解有誤：或?qū)㈩I導人的“民主作風”視為民主制度，或?qū)⒚裰骰�誤認作制約腐敗的有效手段。從學理上說，民主制是腐敗的原因之一。赤裸裸的買票和金錢政治只是較低級的腐敗。政客向利益集團許諾代表性，利益集團給政客以當選的票源，使之成為一部分政權的掌握者，為本集團的利益服務；
雙方都是以公權謀私利，是高級的腐敗。在西方價值觀里，民主導致的這種腐敗是政治自由的必要代價。西方人以法治下的制衡來控制這種腐敗；
制衡限制了爭奪政權的政治自由，但減少了腐敗。中國社會最大的弱點是缺少法治。在這樣的條件下去追求政治自由、建立民主制，我們將得到世界上最糟糕的政治制度——有民主缺法治的制度，這將使金錢政治濫觴，黑社會政治興旺發(fā)達，社會四分五裂。社會為什么會公平有序？因為法律在約束人的行為。一個人為什么會守法？答案既不是民主制，更不在于該人“素質(zhì)”的高低，而在于政府以其權威切實保障包括政府官員在內(nèi)的所有其他人都遵守法律。法治就是從制度上向每個公民保證：政府會迫使包括官員在內(nèi)的所有其他人都守法。以中國人的政治智慧，我們不會對西方民主制頂禮膜拜到不顧任何后果的地步。如同我們的祖先，我們將開創(chuàng)一個先進而適合中國獨特條件的政治文明。

　　3. 香港、新加坡和臺灣的經(jīng)驗?

　　香港和新加坡都取得了聞名世界的的成功，屬世界上最廉潔、最有秩序和最有效率的社會之列，更是世界上經(jīng)濟最自由的兩個行政實體。以華人為主體的社區(qū)能取得如此高度的自由和秩序的統(tǒng)一，應主要歸功于由五大支柱構(gòu)成的咨詢型法治政體。

　　有人認為，香港和新加坡的法治源于英國，中國大陸沒當過英國殖民地，所以無從實行法治；
更有人認為，香港的法治是由英國民主制來保障的，沒有民主制就不可能有法治。我們坦然承認：香港和新加坡的法律體系來自英國，是中西交流的一個巨大成功。然而，英國的殖民地遍布第三世界，為什么僅有香港和新加坡學成了英國的法治，而且是少民主的咨詢型法治？為什么有悠久民主傳統(tǒng)的英國統(tǒng)治了香港一個半世紀都看不到在香港實行民主制的優(yōu)越性？如果香港的法治是由英國民主制來保障的，那么新加坡的法治制度是由誰來保障的？為什么香港直到70年代初都是個相當腐敗的城市，僅在模仿新加坡60年代后期的經(jīng)驗，建立了獨立的廉政公署之后才迅速解決了腐敗問題？答案只可能是：（1）中華民族有足夠的能力向西方學習法治；
（2）咨詢型法治是在華人社會中形成的一個獨特的偉大創(chuàng)舉，它結(jié)合了西方政治文明的精華和中國政治文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)，特別適合華人社會的現(xiàn)代化。

　　又有人質(zhì)疑，香港和新加坡僅僅是兩個城市，在如此小的地方形成的經(jīng)驗能適合世界上人口最眾多的國家嗎？民主制源于地中海上的小島，大如美國不也采用了？美國的民主程度遠較雅典的“直接民主”低，但也遠較雅典的民主制完備。我們未來的法治程度只要有香港、新加坡的一半恐怕就能使世界上所有的強國感受到巨大的壓力，何況我們將使制度更完備。大、小只同程度相關，重要的是香港和新加坡都是華人社會，是代表華人未來和希望的大都市。?

　　臺灣近十年的變革對判定中國政治改革的方向有特殊意義。在不少西方人看來，臺灣經(jīng)驗打破了中國不會擁抱民主制的“神話”。筆者對臺灣民主制頗存疑慮。第一，臺灣的政治歷史條件導致特殊的居民省籍結(jié)構(gòu)，為反對黨的壯大提供了沃土。但民主化既加速了本省籍居民參與政府的過程，又導致了黑社會政治和金錢政治。倘若這種模式擴散到大陸，黑金政治會有過之無不及。第二，民進黨和國民黨不斷面臨分裂的危機，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并導致宋楚瑜“超黨派全民政府”的反民主訴求有相當市場，這預示著什么呢？第三，臺灣的民主發(fā)展同依附美國、對抗統(tǒng)一的特殊訴求密切相關，使政客得以挾“民意”挑起與大陸的危險對抗，明顯缺乏理性。??

　　四. 結(jié)論??

　　如同所有國家的現(xiàn)代化進程，中國的現(xiàn)代化也將經(jīng)歷三個階段：（1）在公眾中建立對民族國家的認同并確定民族國家的政治疆界；
（2）建立統(tǒng)一的民族國家的市場，以有機的經(jīng)濟紐帶來鞏固機械的政治紐帶，將國家認同強化為國家忠誠；
（3）建立以現(xiàn)代法治為基礎的穩(wěn)定政治體制，使公眾持久地享受公平和正義的環(huán)境，使自己的國家成為世界民族競爭中的堅強堡壘。在毛澤東和鄧小平的旗幟下，中國共產(chǎn)黨領導中國人民成功地走完了現(xiàn)代化的前兩個階段。然而，現(xiàn)代化的成功是以第三個階段的完成為標志的。無論工業(yè)多么發(fā)達，人均產(chǎn)值多高，缺少法治的國家都不是穩(wěn)定的國家，都不是現(xiàn)代化了的國家。建成了法治的國家體制，中國的現(xiàn)代化事業(yè)就勝利結(jié)束了。鄧小平反對模仿西方民主制，建議“我們在內(nèi)地還要造幾個香港”。他堅決抵制了末代港督將香港民主化的企圖，并在晚年反復“講過很多次”：（香港的制度）“前五十年是不能變，五十年之后是不需要變。這不是信口開河”。他在臨終前還強烈希望到香港的土地上“站一站”。筆者認為，這位杰出的政治家就是這樣婉轉(zhuǎn)地表達了他對香港制度的堅定支持以及對“五十年后”內(nèi)地政體的殷切期望。

　　民主和法治沒有先后之別

　　——兼答潘維先生

　　http://yangzl.363.net/article_t.htm

　　潘維先生在《法治：未來中國政改方向》中指出中國的改革方向應當先行法治，而民主則應在法治后才從長計議。中國當然既缺民主也缺法治，如果在法治上搶先一步進行政治改革，對中國無疑也是個福音。然而，不幸的是，在一定程度上，潘把民主和法治對立了起來，希望在進行法治化改革的時候盡量避免民主。雖然越來越多的學者不再聲稱中國的社會主義民主比美國的資本主義民主更真實，承認中國還沒有民主，但是反過頭來，又在論證民主的弊端。無論是前者，還是后者，要達到的目的都是相同的：中國千萬別進行民主化改革。中國現(xiàn)在畢竟號稱人民共和國而不是中華帝國，而法治化的過程也就是把憲法量化到具體的法律并真正執(zhí)行之的過程，那么，在法治化的過程中又如何能繞開憲法規(guī)定的人民的民主權利呢？

　　沒有民主實質(zhì)，就不能叫“法治”，充其量只能叫“法制”。法治有一個指導精神，或是君權，或是民主，在這個精神下產(chǎn)生憲法，并具體化到各種法律，國家機關和公民之間的一切關系都以法律為準繩。所以，法治要么是君主法治國，要么是貴族法治國，要么是民主法治國。到底是哪一種，應當由憲法來規(guī)定。中國如果按照寡頭政治的原理進行法律的量化，那么規(guī)定人民主權的憲法又置于何處？

　　法治和法制有一個重要的區(qū)別：法治規(guī)定了在什么樣的情況下個人或公共機關的權利如何界定，而法制往往規(guī)定由誰說了算。潘維先生認為中國現(xiàn)在已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟框架而計劃經(jīng)濟的影響已基本消除。于是，勝下的問題便是如何公正執(zhí)法。這個看法其實太片面了。市場經(jīng)濟的框架現(xiàn)在確實有了，但計劃經(jīng)濟的影響還遠未消除：戶口等級制度、政府經(jīng)營企業(yè)、各個行業(yè)的準入限制、媒體、大學、醫(yī)院、研究所等等方面對民營的限制，這些都是計劃經(jīng)濟時期遺留下來，制約著中國進一步發(fā)展的絆腳石。尤其是計劃經(jīng)濟時期造成的長官命令心態(tài)和意識已經(jīng)在官場深入骨髓，貪污腐敗盛行，所以這“吏治”也是計劃經(jīng)濟影響遺留問題。

　　潘維先生把人民的基本需求定義為：（1）維護社會秩序；
（2）給人民以實現(xiàn)其意愿的自由。這個定義不甚恰當，如定義為一點：保障公民個人權利。在潘文其后的論述中，利用了（2）中自由的的無限制性，把民主政體說成滿足了人民“爭奪政權的自由”。實際上，一個民主政體根本上要滿足的是保障公民權利的要求。行政權僅僅是三權之一而且受到很大制約。而在“自主制”（潘先生贊賞的autocracy，字典里一般譯成“獨裁政體”）國家，有權就有一切，所以政權才是拼命爭奪的目標。

　　關于民主，早有人講了一大堆壞處：效率低下、容易矢序、腐敗、黑金盛行、多數(shù)人的暴政，朱蘇力甚至還舉出一個令人哭笑不得的理由：容易導致獨裁，所以寧肯要精英政治，和潘先生的“自主制”不謀而合。

　　關于這些弱點，有些其實不是弱點：比如腐敗，最腐敗的都是autocracy國家：越南、中國、扎伊爾等，盡管獨裁國家并不一定都最腐敗。又如效率低下，獨裁者統(tǒng)治下浪費的人力物力和時間不知要比選舉本身耗費的財力大幾千幾萬倍；
有些缺陷則是純粹的民主獨自承擔不了的：比如多數(shù)人對少數(shù)人實行暴力剝奪；
有些則是獨裁時期遺留問題只不過在民主化的過程中表現(xiàn)出來而已：比如大帝國分裂為幾個民族國家。

　　民主政治從古希臘就早已有之，而現(xiàn)代民主政治是以保障人權為基點建立起來的。現(xiàn)代民主政治的觀念再也不是簡單的少數(shù)服從多數(shù)，而是涵蓋了自由主義的一切原則：自由、平等、公意、公民權利、有限政府、三權分立和制衡、司法獨立等等，當然也包括了法治的概念。這也就彌補了簡單民主的不足�，F(xiàn)代民主政治的理念基礎是理性和非暴力，靠民主長治久安的國家的人民相信靠各自對協(xié)議出來的法律的遵守，個人權利可以得到保障。假如矛盾到非要暴力解決不可，那么寧肯分裂，各過各的日子。當然，如果人權本身被踐踏是誰都不答應的。

　　中國現(xiàn)代化的目標就是要建設靠民主和法治來保障人權，這和現(xiàn)代民主政治的目的是一致的。向法治化邁進如果強行脫離民主，不僅背離了政治改革的總目標，法治這各單獨的目標也不可能實現(xiàn)。本來想看看潘先生如何設計在排斥民主的情況下進行法治化改革，可惜除了現(xiàn)行的公務員考試通篇再沒有一條具體的改革措施。但可以設想一下，安照潘的推斷，該如何改革呢？恐怕還是進行政治思想教育，教育大家提高覺悟，自覺遵守法律。對普通老百姓，如果膽敢違法，自然會有人懲處你，但中國法治不彰的根本原因在于掌握行政權的官員不遵守法律，掌握司法權的審判員不能獨立司法，而人民代表既不代表民意（基本靠指定）也沒有足夠的監(jiān)督和罷免權。如果排斥民主，這些基本矛盾如何解決呢？如果靠思想教育能解決問題，60年豈不真的實現(xiàn)共產(chǎn)主義了，哪里還能餓死4000萬老百姓呢？

　　中國的政治改革就是要從馬克思主義的極權過度到自由主義的民主、法治、平等、人權等目標。如果把普選叫做狹義民主，而按照自由主義原則構(gòu)建的政治框架叫廣義民主，那么，中國的目標就是要改向廣義民主。狹義民主的改進，也就是選舉權的落實和擴大，也是要改革的目標之一。當然，要改的東西太多，不一定非要立即從狹義民主下手。但是，不同部分改革的難易程度是不一樣的。有些是制度和規(guī)則的變革，有些則需要全體公民培養(yǎng)新的意識觀念。應該承認，僅需要制度規(guī)則改變的東西比需要培養(yǎng)全民意識的東西容易許多。

　　法治的普遍實行就要靠全民和國家領導人自覺的對法律產(chǎn)生尊敬的感覺。換句話說，法治有賴于公民的法治意識。當特權還可以凌駕于法律之上時，人們怎么可能自愿放棄特權而投靠法律呢？當國家領導人自覺把自己置于法律之下取信于民時才能在民間慢慢培養(yǎng)理性、和平和法治的精神。法治既是長期的，又是依賴于其他條件的。而廣義民主的其他方面并不都是如此艱難。比如憲政分權、司法獨立、基層選舉、新聞自由等等。拿新聞自由來說，只要執(zhí)政黨不再非法干涉報業(yè)運做即可。對于出版假新聞的媒體，讀者在市場上自然會冷落它；
發(fā)表暴力煽動性文章違反法律的，政府可以起訴，由法院判決�，F(xiàn)在執(zhí)政黨靠紅頭文件撤換主編封閉報紙本身就是沒有法律根據(jù)的行為。政治改革任重而道遠，我們?yōu)槭裁床粡目梢粤⒓粗�手做的方面進行呼吁呢？各個方面互相促進，單獨強調(diào)某一方面的改革卻排斥其他各方面，最終只能導致政治改革的失敗。

　　潘先生用歐洲先有法治后有民主的先例證明中國也可以適用，但這是不恰當?shù)�。英國最先成為法治國家，法律�?guī)定了國王、貴族、平民不同的權利和義務，大家共同遵守法律。但在二十一世紀的今天，難道要中國再回到大清進行君主立憲的地步嗎？中國號稱人民共和國，那么代表普遍正義的法律是按照等級高下原則制定呢，還是應該按照民主和保障公民權利的原則制定？或者，象國民黨那樣，既承認人民主權的原則，又制定特殊時期由一黨進行專政的法律。也就是說，用法律的形式暫時剝奪人民的民主權利，并答應在一定時期之后再還政于民。這種設計雖然對于今日中國仍然是進步，可今天的執(zhí)政黨在半個多世紀前就是靠反對這種設計的不完美才起家的，現(xiàn)在不可能再拾人牙噦。

　　香港和新加坡確實是法治社會，中國可以學習其法治，但并不必要刻意避免民主。香港公民在英國統(tǒng)治下有比較充分的公民權利，但它不是個封閉的社會，統(tǒng)治它的英國本身是個民主和法治的國家。新加坡雖然公民權利不充分，但它有基本的民主：人民黨或李光耀畢竟是通過選舉執(zhí)政的。一個是法治和公民權共生，一個是法治和民主共生，但世界上沒有一個國家既沒有公民政治權利，又沒有民主，但卻是個法治國家。

　　潘先生認為民主化和法制（可能是不經(jīng)意把法治寫成了法制）化兩個過程從未共生，因為操作方向不同，無法兼容。但是美國從一建國開始，就是一個既有民主又是法治的國家。這兩個過程的方向平行，都是指向現(xiàn)代自由主義的原則。

　　中國的傳統(tǒng)是帝王專制，假如戊戌變法得到成功，中國也許當時就變成了君主立憲的法治國家，當然發(fā)展到今天，肯定也是民主政體了。但清政府錯過機會，直到孫中山進行民主革命，中國的方向只能是民主共和而不可能是君主共和了。如果還有人今天提倡精英專制下的法治社會，它是如何可行的呢？沒有選舉，統(tǒng)治者的合法性如何得到承認呢？沒有公民權利的保障，又如何使民眾自覺遵守這樣的法律呢？統(tǒng)治者需要政權不僅是政權本身，而是特權帶來的各種實際利益，法律能把這些隱形的利益表面化嗎？表面上的法律肯定是反對特權利益的，那么這些正在享有特權的人又如何能遵守這樣的法律？

　　法治的對立面是人治。當前中國人治的主要特征是凡事靠紅頭文件或長官圈閱而非法律條文才能辦成，同樣長官意志可以統(tǒng)治法律之外（其實也包括法律之內(nèi)）的一切空間。要消除人治，需要做的很多：公務員中立化，這就要徹底改變黨內(nèi)提拔國家干部體系；
司法獨立，這要改變黨領導法院的現(xiàn)況；
政務公開，人大應當起到監(jiān)督政府的作用；
人大透明，公民有權知道自己選舉的代表到底在議論什么。還有其他許多要改的地方。只要我們按照自由主義的原則從民主選舉、公民權利、有限政府等方面努力，法治都會有所進步。

　　潘先生說民主是腐敗的原因之一：因為利益集團會向政客行賄。那么，我們考慮一下，在（1）民主選舉產(chǎn)生領導人并可以罷免之，（2）領導人通過秘密斗爭上臺并不受民眾監(jiān)督， 到底哪種情況更能誘使利益集團向領導人行賄？那種情況更能夠把這種行賄公之于眾？那種情況下政策偏向利益集團同時損害民眾的程度可能更深？除了利益集團的行賄之外，哪種情況下領導人更容易用公共權力謀取私利？或者從法治的角度講，哪個領導人能更自覺的遵守國家法律？這些問題都不難比較。至于沒有民主的當今中國，腐敗的無孔不入更是人人都感覺的到。

　　潘先生設想了中國現(xiàn)代化的三個階段，羊子在此設想了四個階段：（1）基本接受民主共和的概念但還不懂法治人權憲政的階段，這是初步接觸現(xiàn)代民主但還不適應的階段，相當于民國時期。（2）沒有民主法治自由人權的痛苦時期。這是由于中國人受馬克思主義的誘惑，不成熟地反對自由主義原則而接受教訓的階段。相當于毛、華時期。（3）鑒于馬克思主義在實踐上的失敗，引進西方自由民主的一些做法但沒有明確自由主義原則的時期。相當于改革初期到現(xiàn)在。這個時期也是馬克思主義殘留原則和自由主義原則激烈交鋒的階段。（4）明確自由主義的方向，從憲法上保護公民的財產(chǎn)權、政治權利和其他公民權利，并在實踐上努力遵守憲法和法律，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，使中國在世界上成為自由繁榮和強大的民主共和國的新時期。那時中國要聯(lián)合一切民主國家遏制其他國家的內(nèi)戰(zhàn)政變獨裁，使周邊國家和全世界共享自由繁榮。只有到這個新時期，華人才能成為令人欽佩的成熟了的民族。

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