2008年啟示 　　 　　2008年，我國遇到了十幾年來前所未有的巨大經(jīng)濟困難，世界金融危機和經(jīng)濟滑坡對中國經(jīng)濟增長形成了空前的外部沖擊，對經(jīng)濟增長方式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，社保制度建設(shè)也從中獲得兩點重要啟示。
　　
　　社保應(yīng)以就業(yè)為重點和導向
　　
　　2008年，我國就業(yè)形勢兩次出現(xiàn)大幅滑坡。第一次是上半年，因人民幣升值預期導致的以長三角為主的沿海地區(qū)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，失業(yè)高峰開始顯現(xiàn)。第二次是下半年，世界金融危機對我國珠三角為主的沿海地區(qū)外向型企業(yè)形成巨大沖擊。為此，中央有關(guān)部門接連出臺優(yōu)惠政策，對困難企業(yè)進行幫扶，以緩解嚴峻的就業(yè)形勢。這就對社保制度提出了一個挑戰(zhàn)。
　　眾所周知，任何勞動保護和社會保障都或多或少對勞動力市場產(chǎn)生一定的扭曲。政府的作用在于如何根據(jù)國情權(quán)衡利弊和取舍輕重，制定一個適合本國國情和發(fā)展水平的制度模式。模式選錯了將事倍功半，操之過急則會適得其反。
　　歐洲一些傳統(tǒng)的福利國家保就業(yè)的勞動保護和社會保障措施和思路不一定完全適合我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。歐洲高失業(yè)率既是過度勞動保護的結(jié)果，又是過度勞動保護的原因，同時，還是高福利和高稅收的一種社會均衡。在20世紀60年代，歐洲主要國家平均失業(yè)率僅為2％，70年代剛有攀升的苗頭便采取了嚴格的勞動保護，當時的成本不高，動機良好，但事與愿違，抑制了就業(yè)需求，進而形成了“勞動力市場剛性”，到80年代平均失業(yè)率攀升至5％，90年代達到10％，從此就經(jīng)常保持在兩位數(shù)。后來，包括法國在內(nèi)的許多政府已認識到，70年代旨在維護社會穩(wěn)定的這種僵硬的勞動保護和社會保護不利于就業(yè)，尤其是不利于青年人就業(yè)狀況的改善，于是，從90年代開始便有了席卷各國的社保制度改革。
　　所以，以就業(yè)為重點和以就業(yè)為導向，這將是我國勞動保護和社會保障立法的基本取向。我國的一個基本國情是將長期處于社會主義初級發(fā)展階段，“就業(yè)”就成為一個最基本的“福利”。有就業(yè)就有穩(wěn)定，保就業(yè)就等于保穩(wěn)定，就業(yè)是民生之本，福利之源，穩(wěn)定之基。在這方面，2008年1月實施的《勞動合同法》是一個教訓。
　　
　　社保是拉動內(nèi)需的制度保證
　　
　　社保制度不僅是構(gòu)建和諧社會的一個重要舉措，也是拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的一個制度保證。溫家寶總理在最近一期的《求是》雜志中撰文《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀的若干重大問題》指出，“要把完善社會保障體系作為安邦興國的根本大計。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度”。
　　這就是說，以往我們過多地將完善社保制度作為解決群眾關(guān)心的難點熱點問題，這個定位是初級的，還沒有超越10年前“兩個確�！睍r的思維定勢，還停留在為國企改革制定配套措施的歷史階段上。溫總理所說的“安邦興國的根本大計”，就應(yīng)該是指社保制度應(yīng)為拉動和刺激內(nèi)需做出應(yīng)有的貢獻，“長治久安的根本性制度”就應(yīng)該是指成為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的制度保證之一。
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟增長方式愈發(fā)顯示出其不可持續(xù)性和脆弱性，外需依存度過高，將近80％，成為世界之最。這個亦步亦趨的增長方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危機之中，政府斥巨資救市的目的，就是以擴大內(nèi)需來替代遭受重創(chuàng)的外需。
　　建立和完善社保體系，其結(jié)果可為轉(zhuǎn)變增長方式做出貢獻，使居民持有良好的消費預期，燙平居民消費周期，讓城鄉(xiāng)居民建立消費信心，敢于消費、放心消費、合理消費，啟動消費，使之取代投資驅(qū)動。
　　
　　2009年方向
　　千方百計擴大社保覆蓋范圍
　　
　　我國城鄉(xiāng)社保體系不健全，覆蓋范圍狹小，居民收入預期不確定，消費需求的增長具有局限性。雖然養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等“五險”制度覆蓋而近幾年來擴大速度較快，總體來看仍然十分狹窄。以基本養(yǎng)老保險為例，目前參保人員2.7億人(含農(nóng)民工1800萬人和農(nóng)村5171萬人，不包括機關(guān)事業(yè)單位)，只占全國就業(yè)人員(7.7億人)即應(yīng)保人口的35％左右，而發(fā)達國家一般都在80％左右，其中韓國占59％。發(fā)達國家參保人員占總?cè)丝诒壤�一般�?0％以上，韓國2005年是36％(覆蓋人口1712萬/總?cè)丝?8137Z)，美國是71％(覆蓋人口2.13億/總?cè)丝?.08億)，而我國僅占全國13億總?cè)丝诘?1％。
　　千方百計擴大社保覆蓋范圍，既是社會發(fā)展的需求，也是經(jīng)濟發(fā)展的必要，是相當長時期內(nèi)我國社保制度改革的重中之重。當前，要著力解決那些阻礙擴大社保覆蓋面的制度缺陷，掃除擴面過程中如下三個主要積弊：
　　一是要加強社保制度的吸引力，加大制度的激勵機制。目前參保激勵作用十分有限，日前全國網(wǎng)民反對延遲退休年齡的事件就是一個明證：社保制度的繳費與待遇之間沒有建立起密切聯(lián)系，沒有形成明顯的多繳多得、少繳少得的激勵機制。如果自愿延遲退休年齡可以明顯獲得更多的養(yǎng)老金，如同銀行儲蓄年限不同可獲得不同的利息那樣由自我偏好來選擇，就不會出現(xiàn)全國網(wǎng)民齊聲反對延遲退休年齡的狀況。
　　只有解決了目前社會保險制度設(shè)計中這種“大鍋飯”的狀況，擴大覆蓋面的內(nèi)生機制才能產(chǎn)生。否則，就業(yè)人員參保意愿低下，參保群體不是沒有穩(wěn)定的預期，就是待遇水平逐年下降，消費心理不穩(wěn)定，不能為拉動內(nèi)需發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　二是要徹底解決保險制度的便攜性問題。農(nóng)民工退保是制度便攜性差導致的后果，廣東省從2002年到2007年已有1000萬農(nóng)民工辦理了退保手續(xù)，這種“進兩步退一步”的制度設(shè)計缺陷不利于擴大覆蓋范圍，2008年11月以來，近千萬農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)更加凸顯農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境。其實，便攜性差不僅是農(nóng)民工異地流動的障礙，即使城鎮(zhèn)居民異地流動也會十分棘手，不僅手續(xù)十分繁雜，而且導致接收地政府行為扭曲，設(shè)置種種門檻不愿意轉(zhuǎn)入；其他社會群體同樣面臨便攜性障礙，比如，機關(guān)公務(wù)員“下�！鞭D(zhuǎn)入地方統(tǒng)籌單位，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員等等，這些便攜性和制度不統(tǒng)一問題實際上涉及到整體制度的設(shè)計問題。這些問題不解決，就不能徹底解決參保人員的后顧之憂，既影響參保人員的消費行為，又影響全國統(tǒng)一勞動力要素市場的形成，不利于社保制度擴大覆蓋面。
　　三是在擴大覆蓋范圍和實現(xiàn)全覆蓋的目標中，要防止制度碎片化趨勢。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系。從世界各國的經(jīng)驗來看，實現(xiàn)全覆蓋的途徑大致有三，一是歐洲大陸的“碎片式打補丁”方式，幾百年之前由行業(yè)發(fā)起，逐漸附加，最終實現(xiàn)全社會覆蓋；二是“先碎片后整臺”模式，從碎片開始起步，當發(fā)展到一定程度時予以整合，比如英國和北歐一些國家；三是建立“統(tǒng)一制度的漸進式改革”，即從起步就建立起一個小制度，不斷擴大，最終覆蓋到全社會，典型代表為1935年建立起社保制度的美國 以及上世紀80年代后期開始改革的韓國。目前看來，這樣“漸進式大一統(tǒng)”的改革之路比較成功。
　　我國目前具有強烈的歐洲大陸“碎片式打補丁”傾向，農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度正在擬議當中，而這種制度方向顯然會后患無窮，因為其前途無非有兩個，一個是現(xiàn)今的法國，整個社會陷入“社保陷阱”，社會為之動蕩不安；一個是英國的“先碎片后整合”的結(jié)果，就是說，再過幾十年，要重走英國1946年的整合老路。與其這樣“曲線救國”和“迂回整合”，不如遠學美國，近學韓國，在起步階段就建立一個統(tǒng)一制度，改造現(xiàn)存的城鎮(zhèn)制度，將之逐漸覆蓋到全民。
　　
　　“社會保險”應(yīng)重在制度完善與制度建設(shè)
　　
　　社保制度分為“繳費型的社會保險”和“非繳費型的社會保障”制度，前者的融資方式主要是由參保人的繳費形成，后者主要是來自一般稅收的各級財政轉(zhuǎn)移支付。對“保險制度”來說，應(yīng)重在制度完善和建設(shè)上，需注意以下幾個問題：
　　要處理好制度完善與財政投入的關(guān)系。加強社會保險制度建設(shè)，并非簡單地伸手向財政要錢。以養(yǎng)老保險制度為例，隨著覆蓋面不斷擴大，當期制度收入激增，由于存在代際轉(zhuǎn)換的時間差而無需馬上支付，迅速積累的養(yǎng)老資產(chǎn)形成很大的投資和保值壓力。因此，近期和中長期內(nèi)，養(yǎng)老保險制度的核心問題不在于“缺錢”，缺的是“制度”。
　　例如，改革投資制度以提高其收益率，盡快提高統(tǒng)籌層次，解決社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，完善社�；�金治理結(jié)構(gòu)等。對此，我們還沒有充足的思想準備、組織準備和方案設(shè)計及可行性研究等，而只是停留在財政投入的傳統(tǒng)思維上。
　　截止2007年底，養(yǎng)老制度已經(jīng)積累了7400億元，處于嚴重的貶值和管理風險中，其制度積累在過去的四五年里，每年都結(jié)余1000多億元，預計2008年底滾存結(jié)余將超過9000億元。其他“四險”結(jié)存率也都非常高，全部滾存結(jié)余已超過1，2萬億元，沒有財政轉(zhuǎn)移的必要。不解決上述這些問題，擴大覆蓋范圍帶來的巨大“制度收入”就會立即變成一種巨大的“制度壓力”。
　　要處理好待遇水平調(diào)整機制和財政投人的關(guān)系。保險制度的待遇水平要基本能夠與經(jīng)濟發(fā)展水平和社會平均工資增長率掛鉤或指數(shù)化，這是社保制度應(yīng)該具備的一個基本功能，是參保人能夠放心消費和建立消費信心的起碼要求。而目前，我國社會保險的待遇水平給付機制存在很多問題，不能承擔起穩(wěn)定參保人消費預期、建立消費信心、燙平終生收入的重任。
　　比如，社會養(yǎng)老保險替代率(也即以養(yǎng)老金相對于職工工資的比例)全國平均水平已下降到50％以下j北京等發(fā)達省市已下降到40％以下，并且正在逐年下降，中央政府不得不連年動用“外部機制”上調(diào)退休待遇水平，每年高達10％左右。這種經(jīng)常性的固定調(diào)待機制顯然是對社會保險制度的一種“外部干預”，久而久之，不僅不利于制度發(fā)展，甚至會對制度建設(shè)造成“破壞”。
　　再比如，保險制度要有良好的透明性，要讓參保人有良好的收入預期，待遇計算公式要簡單易懂，一目了然，但目前的制度卻過于復雜，參保人根本就不知道或不可能知道他未來的退休金能夠有多少，參保人在加入制度時無法知道未來預期，即使專業(yè)人員也很難算清�！吧鐣�保險法”正在擬議之中，對上述問題應(yīng)予以明確。
　　
　　“社會保障”應(yīng)重在加大投入和增設(shè)項目
　　
　　與“社會保險”不同，由于“社會保障”的資金來源是財政收入，因此，其改革重點應(yīng)主要放在加大財政投入和增設(shè)項目等方面，以期成為轉(zhuǎn)變增長方式的一個重要制度支撐。
　　社會保險和社會保障兩個制度之間的功能定位是不同的。“社會保險”是一國福利制度的骨干部分追求的目標應(yīng)該是資金的自我平衡機制和制度收支的自我支撐能力，必須要考慮制度的財務(wù)可持續(xù)性，追求的主要目標之一是制度的長效機制。而“社會保障”的定位應(yīng)該主要是體現(xiàn)國家的責任，強調(diào)二次分配對一次分配的校正，讓受益人口能夠分享到經(jīng)濟高速增長的好處，注重對社會弱勢群體的救助，使其真正成為一個社會安全網(wǎng)和抵御社會風險的最后一道防線。
　　我國社會保障制度的財政投入始終十分有限，例如我國收入調(diào)查型的支出項目主要是低保，2007年按“小口徑”計算(即只含低保6124L元)僅占GDP的0.24％，如按“大口徑”：計算(2008年底預計全國民政事業(yè)費支出合計1300億元)僅占0.52％。相比之下，OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，簡稱“經(jīng)合組織”)21國2001年非繳費型的制度支出即占3.5％。
　　從覆蓋人口比例來看，目前，我國低保覆蓋人口僅為總?cè)丝诘?.7％(6131萬人，其中城鎮(zhèn)2273萬人，農(nóng)村3858萬人)，而1995年，23個發(fā)達國家的社會救助支出受益人口即占總?cè)丝诘?.4％，其中最高的是新西蘭，占總?cè)丝?5％，澳大利亞第二，占總?cè)丝?7.8％，美國稍低于平均水平，占總?cè)丝诘?0％。
　　總之，無論在支出水平上，還是在受益人口的覆蓋比例上，雖然我國依然處于中低收入國家行列，但仍有很大的制度擴展空間。要集中財力，逐漸加大財政對“社會保障”的投入力度，加大瞄準目標群體的準確度，根據(jù)財力和形勢適時增設(shè)一些必要的社會救助項目。同時，加快《社會救助法》的立法進程，以立法的形式確保財政投入的規(guī)范性和規(guī)模。

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